行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的研究

段俊梅，姚 震，段紅梅，馬伯永

（1.中國地質(zhì)調(diào)查局 西安地質(zhì)調(diào)查中心,陜西 西安,710054;2.中國地質(zhì)調(diào)查局 發(fā)展研究中心,北京,100037;3.內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院,內(nèi)蒙古呼和浩特,100100；4.中國地質(zhì)調(diào)查局,北京,100037）

國有資產(chǎn)是非常重要的社會(huì)資源，是政府履行職能和社會(huì)事業(yè)發(fā)展不可缺少的組成部分。進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制，使國有資產(chǎn)保值增值，提高其使用效率，推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展、使社會(huì)公平、公正，促進(jìn)和諧是非常重要的。2006年，財(cái)政部出臺(tái)的行政單位和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則是資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合。行政事業(yè)單位資產(chǎn)和預(yù)算管理相結(jié)合是近幾年的新課題，從理論到實(shí)踐需要一個(gè)逐步探索的過程。近年來雖然在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合方面取得了一些成績，然而，其目前還是我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)，仍存在諸多問題，難以適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的需求。

一、目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的主要問題

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

一些單位對(duì)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理意識(shí)淡漠，對(duì)開展二者相結(jié)合的工作，認(rèn)識(shí)不夠深入，重視程度不夠，還存在著“重財(cái)務(wù)管理”、“輕資產(chǎn)管理”的現(xiàn)象。有些單位只重視資產(chǎn)購入規(guī)模的擴(kuò)大，不管現(xiàn)有存量資產(chǎn)的優(yōu)化配置與使用效率，只考慮自己單位的發(fā)展，多要項(xiàng)目和資金，不重視編制有關(guān)資產(chǎn)配置預(yù)算，既覺著麻煩，又怕分了權(quán)限[1]。這些現(xiàn)象對(duì)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合工作的開展，起到了嚴(yán)重的阻礙作用。

（二）資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后

目前，行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置、購置等環(huán)節(jié)沒有真正做到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。關(guān)鍵是沒有科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，阻礙了二者的有機(jī)結(jié)合。此外，資產(chǎn)使用年限規(guī)定、資產(chǎn)配置相關(guān)制度還不完善，行政事業(yè)單位還沒有制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些單位雖然制定了一些定性標(biāo)準(zhǔn)，但是在執(zhí)行過程中還存在較大的偏差。

（三）缺少資產(chǎn)預(yù)算與存量的內(nèi)在聯(lián)系

目前我國行政事業(yè)單位的資產(chǎn)主要由財(cái)政預(yù)算資金形成，在編制單位項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，對(duì)于資產(chǎn)預(yù)算主要是控制新增資產(chǎn)的比例，很少考慮現(xiàn)有存量資產(chǎn)[2]，而單位現(xiàn)有的資產(chǎn)存量是核定資產(chǎn)預(yù)算的基礎(chǔ)，不掌握單位資產(chǎn)存量，編制的資產(chǎn)預(yù)算也是盲目的，不科學(xué)的。

（四）職責(zé)分工不明確，流程不健全

資產(chǎn)管理部門和預(yù)算管理部門間沒有明確的職責(zé)分工，造成審核預(yù)算的責(zé)任不太清楚，審核資產(chǎn)預(yù)算的流程不夠科學(xué)也不合理，相互配合得不夠順暢。在審核資產(chǎn)配置預(yù)算工作中，資產(chǎn)管理部門難以深入?yún)⑴c，審核預(yù)算的范圍也不完整，對(duì)部門追加的資產(chǎn)購置預(yù)算，還未納入到資產(chǎn)預(yù)算審核的范圍內(nèi)，資產(chǎn)管理部門對(duì)資產(chǎn)配置預(yù)算編制和審核的深度和廣度是非常有限的，所以沒有形成真正的結(jié)合。

（五）缺乏資產(chǎn)績效考評(píng)指標(biāo)體系

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)形成后，其性質(zhì)仍然是國有資產(chǎn)，單位無償使用，在確定資產(chǎn)預(yù)算時(shí)，首先應(yīng)結(jié)合單位的職能和任務(wù)，考慮單位是否實(shí)際需要，資產(chǎn)使用效率高低等因素，由于還沒有樹立資產(chǎn)的績效觀念和績效意識(shí)，缺乏對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)績效考評(píng)指標(biāo)的體系，某些單位考慮自身利益，重復(fù)購置資產(chǎn)，造成資產(chǎn)閑置和浪費(fèi)，資產(chǎn)利用率低下等[3]。另外，某些單位資產(chǎn)管理的相關(guān)制度不完善，也制約著績效評(píng)價(jià)的深入開展。

二、建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的主要措施

（一）創(chuàng)新資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的理念

加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高單位領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)人員對(duì)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新理念、新思路和新方法。明確二者的結(jié)合就是將單位的資產(chǎn)購置與經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，根據(jù)現(xiàn)有資產(chǎn)存量和配置標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)，科學(xué)編制預(yù)算，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)一體化管理，增加預(yù)算編制的計(jì)劃性和準(zhǔn)確性，拓展預(yù)算管理的廣度和深度。樹立注重資產(chǎn)績效的意識(shí)，逐步達(dá)到資產(chǎn)配置合理、資產(chǎn)使用效率高的目的。創(chuàng)新資產(chǎn)管理手段，建立并完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，明確資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，預(yù)算管理又是資產(chǎn)管理的前提條件。

（二）建立健全資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系

資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是編制資產(chǎn)預(yù)算的主要依據(jù)，資產(chǎn)配置的數(shù)量是由預(yù)算安排的資金量決定的。建立健全資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系是推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，合理編制和審核資產(chǎn)配置預(yù)算的基礎(chǔ)。配備的標(biāo)準(zhǔn)一定要符合實(shí)際，并且具有前瞻性，這樣才能使預(yù)算分配有據(jù)可依，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置的公正公平。

國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)報(bào)廢年限標(biāo)準(zhǔn)，為編制和審核資產(chǎn)配置預(yù)算提供參考依據(jù)。由主管部門會(huì)同各有關(guān)部門根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和履行工作職能分類制定。目前財(cái)政部已制定了《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具購置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試行）》[4]，其他有待制定或完善。對(duì)行政事業(yè)單位嚴(yán)格按照占用國有資產(chǎn)的數(shù)量、按照資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，來核定資產(chǎn)預(yù)算的公用經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制超標(biāo)準(zhǔn)配置國有資產(chǎn)的問題。資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算與資產(chǎn)管理共同形成完整的控制鏈條，從源頭上解決單位之間國有資產(chǎn)分配不均、占有不勻的問題，使預(yù)算管理公開公正，使預(yù)算資金的分配規(guī)范公平，提高預(yù)算管理水平。

（三）完善工作流程和審核機(jī)制

在預(yù)算編制過程中，預(yù)算管理部門與資產(chǎn)管理部門需要保持溝通，在部門預(yù)算編審各環(huán)節(jié)，逐步建立“資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合”的新機(jī)制和新模式，完善工作流程，建立合理的工作機(jī)制，密切配合，形成合力。打破預(yù)算管理和資產(chǎn)管理互不干預(yù)的狀況，使編制的部門預(yù)算更加系統(tǒng)完整。

具體在預(yù)算編制階段，資產(chǎn)管理部門通過分析資產(chǎn)存量數(shù)據(jù)和資產(chǎn)使用狀況，根據(jù)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，提出資產(chǎn)增量方案，根據(jù)輕重緩急編排資產(chǎn)優(yōu)先順序，為預(yù)算部門編制預(yù)算草案提供準(zhǔn)確可靠的信息，預(yù)算管理部門再結(jié)合資金情況提出項(xiàng)目安排建議。預(yù)算審核時(shí)將資產(chǎn)配置計(jì)劃納入部門預(yù)算一并審核批復(fù)，對(duì)辦公家具、車輛和房屋建筑物三項(xiàng)資產(chǎn)，以及20萬元以上的大型設(shè)備資產(chǎn)重點(diǎn)審核；對(duì)有配置標(biāo)準(zhǔn)的辦公設(shè)備，審核是否超標(biāo)準(zhǔn)配置，并不斷擴(kuò)大預(yù)算審核范圍；對(duì)沒有規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制。如此，使資產(chǎn)配置審核機(jī)制逐漸改進(jìn)和完善，規(guī)范資產(chǎn)管理，健全資源配置和宏觀調(diào)控。經(jīng)過主管部門批復(fù)的預(yù)算下達(dá)后，將資產(chǎn)的預(yù)算信息反饋給資產(chǎn)管理部門，資產(chǎn)管理部門安排采購計(jì)劃，年度執(zhí)行中資產(chǎn)預(yù)算不再調(diào)整，因特殊情況確需調(diào)整的，嚴(yán)格按程序辦理[5]。

（四）建立資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)機(jī)制

綜合考慮資產(chǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、制度和結(jié)果的運(yùn)用，形成科學(xué)的資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)體系，提高資產(chǎn)預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資金使用效益。按照“以信息化手段為依托，以規(guī)范化管理為基礎(chǔ)，采用陽光化管理”的總體思路，科學(xué)的建立資產(chǎn)調(diào)劑制度，發(fā)揮主管部門的資產(chǎn)調(diào)劑職能，將增量資產(chǎn)配置與閑置資產(chǎn)調(diào)劑有效地結(jié)合起來，使閑置資產(chǎn)合理流動(dòng)和充分利用，盤活存量資產(chǎn)，同時(shí)，借助國有資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)平臺(tái)，完善共享共用機(jī)制，推動(dòng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有效地整合利用，使資源配置不斷優(yōu)化，使單位資產(chǎn)發(fā)揮最大效益。

（五）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)肅管理制度

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，有利于國有資產(chǎn)的使用效益，降低行政運(yùn)行成本，是建設(shè)節(jié)約型財(cái)政的重要手段。在購置資產(chǎn)過程中，每個(gè)單位必須按主管部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)配置預(yù)算去執(zhí)行，沒有批準(zhǔn)的，不得購買。應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)等社會(huì)監(jiān)督各方面的作用，對(duì)新增資產(chǎn)及配置預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督檢查。如有違反規(guī)定購買資產(chǎn)的，需在財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)工作中進(jìn)行查處。超越資產(chǎn)預(yù)算使用項(xiàng)目費(fèi)用，自行購置未經(jīng)審批的國有資產(chǎn)，是違紀(jì)行為，并追究有關(guān)責(zé)任。

三、結(jié)論

（一）實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，合理編制資產(chǎn)預(yù)算，配置資產(chǎn)數(shù)量，是近幾年來的一項(xiàng)嶄新工作，沒有現(xiàn)成的模式可用，需要在實(shí)際工作中不斷探索、先易后難，不斷完善，勇敢創(chuàng)新，創(chuàng)新理念，健全制度，完善機(jī)制，開展資產(chǎn)配置管理，完善資產(chǎn)購置標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化資產(chǎn)購置預(yù)算、嚴(yán)格資產(chǎn)購置審核程序，降低事業(yè)運(yùn)行成本，提高資產(chǎn)使用績效，完善國有資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)共享共用機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)安全完整。

（二）深化改革部門預(yù)算管理制度，建立健全國有資產(chǎn)管理體系，科學(xué)規(guī)范編制預(yù)算，是解決資產(chǎn)占用不均、配置失衡，杜絕超編制、超標(biāo)準(zhǔn)購置的重要手段，是控制財(cái)政資產(chǎn)購置支出、提高財(cái)政資金使用效率的重要途徑。

（三）隨著資產(chǎn)管理與政府采購、部門預(yù)算管理、國庫集中支付等各項(xiàng)制度之間的相互有效銜接，逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體制的要求，使我國行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段，初步形成：“按標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)、按存量安排預(yù)算、再按預(yù)算安排采購計(jì)劃，最后按計(jì)劃購置固定資產(chǎn)，使用動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)管理”的資產(chǎn)管理新模式。

[1]全國預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)課題組.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合問題研究[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì),2010(1):2-7.

[2]林翰文,林火平.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的思考[J].求實(shí),2010(5):33-35.

[3]王宇軒.論行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合[J].東岳論叢,2009,30(2):183-185.

[4]財(cái)政部.中央行政單位通用辦公設(shè)備家具購置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試行）[S].財(cái)行〔2011〕78號(hào)，2011.

[5]北京市人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理辦公室.淺析國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的長效機(jī)制 [J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì),2009(8):38-40.