論金融消費者保護的“橫向適度”與“縱向適度”

于春敏

（上海金融學(xué)院，上海201209）

“每爆發(fā)一次金融危機，就會有人吶喊加強監(jiān)管。”加強對金融消費者的保護，已成為金融監(jiān)管當(dāng)局反思國際金融危機和改革金融監(jiān)管體系的主要內(nèi)容。但在強調(diào)加強金融消費者保護的同時，還必須警惕保護過度和保護失度。不顧及金融規(guī)律和交易雙方的行為生態(tài)而強行介入的傾斜性保護監(jiān)管，不僅不能達到預(yù)期效果，反而可能帶來更嚴重的問題。筆者認為，對金融消費者進行保護，本質(zhì)上是在矯正金融消費者與金融機構(gòu)之間力量的不均衡與不對等，其最終目的在于實現(xiàn)和維護金融平衡秩序。從此種意義上說，金融消費者保護的合理限度就是平衡，金融消費者保護立法及其相關(guān)制度設(shè)計，應(yīng)從“縱向適度”與“橫向適度”兩個層面來實現(xiàn)金融消費者與金融機構(gòu)之間的平衡。

一、權(quán)利向金融消費者傾斜配置所帶來的影響

金融消費者保護合理限度的確立，有賴于相關(guān)制度設(shè)計對各方所產(chǎn)生影響的綜合評估，必須通過對整體效果的考量，力求以最小的社會成本取得最大的制度收益，并警惕和防范保護失度所帶來的危害。在對金融消費者進行權(quán)利的傾斜配置時，需要考慮其對金融機構(gòu)、金融消費者自身、金融行業(yè)所帶來的影響。

（一）對金融機構(gòu)的影響

“權(quán)利傾斜性配置一般會遭致利益受損者的對策行為，這會使制度績效大大下降，并可能使制度的實施結(jié)果走向干預(yù)者預(yù)期的反面。因此對利益受損者對策行為的研究應(yīng)該成為權(quán)利傾斜性配置時的必經(jīng)程序。”對金融消費者強化保護的過程，也是對金融消費者權(quán)利傾斜配置的過程，勢必意味著金融機構(gòu)要履行相應(yīng)義務(wù)來確保消費者相關(guān)利益的實現(xiàn)，從這個意義上說，金融機構(gòu)是利益受損者，其可能的對策行為是在設(shè)計金融消費者保護立法和相關(guān)措施中所必須要考慮的問題。實踐中，金融機構(gòu)的對策行為可以有消極和積極之分。消極對策行為以交易機會的喪失為代價。例如，美國金融危機后，金融機構(gòu)為滿足CFPA的要求，部分金融產(chǎn)品或服務(wù)的信息披露等成本大幅提高，對于金融機構(gòu)來說，變得無利可圖，這時，金融機構(gòu)勢必會放棄該項金融產(chǎn)品或服務(wù)的推廣和銷售，從而使一項積極的對策行為會以巨大行為成本或喪失交易機會為代價。例如，因為監(jiān)管機構(gòu)禁止銀行向資信狀況相對較差的金融消費者提供抵押貸款，將會使得其交易機會大減，而銀行更嚴格的資信審查措施則會增加銀行的交易成本。

立法機構(gòu)在設(shè)計金融消費者保護立法前，應(yīng)該對金融機構(gòu)對策行為的法律規(guī)制的可行性進行研究，研究法律在阻擋較多市場力量時的能力，研究“堵漏”的可能性，并對“堵漏”的難度有充分的預(yù)估。由于包括金融商品和服務(wù)在內(nèi)的絕大多數(shù)商品和服務(wù)有許多價值維度，若管制者只控制住一個維度，被管制者多半會在其他未受控制的維度做出抗衡性調(diào)整。固執(zhí)的管制者此時可能試圖將其控制擴大到幾個維度，但這種努力經(jīng)常產(chǎn)生很高的交易成本，且不能保證一定會獲得成功。

（二）對金融消費者的影響

金融監(jiān)管對金融消費者權(quán)利保護的介入確實能讓不少金融消費者得到好處，例如，基于金融消費者所具有的知情權(quán)，金融機構(gòu)具有向金融消費者提供充分、正確、及時且可以理解的交易信息的義務(wù)，這有助于金融消費者合理利益的實現(xiàn)。但是，在不同的制度設(shè)計下，享受到利益的主體數(shù)量差異很大，一般而言，受益主體數(shù)量越大，制度越容易獲得正當(dāng)性；受益主體數(shù)量越小，越不容易有正當(dāng)性。對金融消費者保護立法來說，能夠因此而受益的金融消費者數(shù)量越多，越能證明該制度設(shè)計是正當(dāng)合理的。但值得注意的是，在評價金融消費者保護制度設(shè)計的正當(dāng)性時，相關(guān)保護措施對金融消費者自身可能產(chǎn)生的負面影響不容忽視。

法律對金融消費者強化保護，使金融消費者在正常的交易框架之外無對價或低對價地獲取了一些利益，這可能會產(chǎn)生以下不良后果：第一，金融消費者對無對價或低對價獲取的利益往往會低效率地使用；第二，金融消費者可能會作出不利于社會的選擇，即誘發(fā)金融消費者的道德風(fēng)險；第三，因正常獲取利益的努力的消減而導(dǎo)致自身能力的不足，金融消費者提高自身金融素質(zhì)增強自我保護能力的動力可能會降低；第四，由于利益的保障而導(dǎo)致其更易作出不謹慎的行為選擇。如果考慮到制度的執(zhí)行，問題會更復(fù)雜。因為無對價或少對價地獲取利益猶如天上掉餡餅，這是很多人所夢寐以求的，因此在這種法律制度設(shè)計下，必定存在受益人擴大現(xiàn)象，從而使假設(shè)的受益者不同于實際的受益者。

我們注意到，2008年金融危機中，不少國家放寬了存款保險的理賠限制，也有許多國家或明或暗地向結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品分銷商施壓，令其與零售投資者達成和解。這些公權(quán)強制，都是出于系統(tǒng)性金融穩(wěn)定的考慮，但筆者仍認為：政府應(yīng)多在平時用力，努力降低乃至消除對非常措施的需求，尤其要強化信息披露和推行國民金融教育，使金融消費者能做有可靠信息基礎(chǔ)的決策，提升其合理、有效利用金融市場以及識別和控制風(fēng)險的能力；即使在危機時期，政府亦當(dāng)將保護金融消費者的非常措施維持在最低必要限度之內(nèi)；一旦危機平息，應(yīng)及時廢除非常措施并盡可能地肅清其對市場機制和公眾心態(tài)的不良影響。因為，金融機構(gòu)與金融消費者之間是典型的商品交易關(guān)系，這種關(guān)系決定了在常態(tài)下，人們不可能期望金融機構(gòu)對金融消費者的決定負責(zé)，當(dāng)所購買的金融商品不是由于金融機構(gòu)欺詐等原因產(chǎn)生了損失，消費者只能“買者自負”，不具備要求金融機構(gòu)為其損失埋單的權(quán)利。

（三）對金融行業(yè)的影響

在現(xiàn)代市場體制下，經(jīng)濟社會化程度非常高，尤其對于金融這一特殊行業(yè)來說，其社會化程度遠高于其它行業(yè)。金融機構(gòu)、金融消費者等市場主體的個體行為積聚到一定數(shù)量和程度會對金融行業(yè)產(chǎn)生影響，并可能波及到其他行業(yè)，進而影響整體經(jīng)濟的效率與安全。這種個體行為的高度社會化是導(dǎo)致立法社會化的主要因素，對現(xiàn)代法律產(chǎn)生重大影響。因此，在設(shè)計金融消費者保護立法和相關(guān)措施時，公權(quán)決策者還須關(guān)注其所做出的這種制度設(shè)計經(jīng)由微觀影響積聚所可能導(dǎo)致的宏觀影響，在此基礎(chǔ)上，評估對金融等相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生消極影響的可能性、程度及擴展效應(yīng)。

對金融消費者強化保護可能使金融機構(gòu)的經(jīng)營成本增加或收益減少，從而減少其交易利益，若這種利益減少到一定程度，且不能經(jīng)由金融機構(gòu)的正常努力而消化，則會增大金融機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險；若這種影響涉及金融行業(yè)內(nèi)所有或絕大部分金融機構(gòu)，則必然增大整個金融行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險?；诮鹑谛袠I(yè)在整個國民經(jīng)濟體系中的地位、自由與創(chuàng)新對這一行業(yè)而言的特殊重要性等原因，金融消費者保護制度設(shè)計對金融行業(yè)所可能產(chǎn)生的負面影響必須事先予以充分考量。關(guān)于這一點，將在下文的論述中進一步展開，此不贅述。

二、金融消費者保護的“橫向適度”

在制定消費者保護政策和法規(guī)時，所有消費者通常都被假定處于整齊劃一的狀態(tài)，但現(xiàn)實生活其實不然。所謂金融消費者保護的橫向適度，是指全面一般保護與特殊群體特殊保護之間保持平衡，金融消費者保護實行差異化策略，不同的金融消費者被區(qū)別對待。

（一）金融消費者內(nèi)部“不均衡”

從整體出發(fā)對金融消費者進行保護是必需的，但與此同時，金融消費者群體中的橫向差異也是不容忽略。這里的“橫向差異”是指金融消費者群體內(nèi)部的差異。金融消費者相對于金融機構(gòu)而言，是整體處于弱勢的一方，但弱勢程度及具體情形則因在金融消費者個體之間而產(chǎn)生重大差異。

對于作為金融消費關(guān)系一方的金融消費者而言，如果其自身內(nèi)部群體的橫向差異很小，那么我們無需對這種差異在立法上區(qū)別對待，亦自然無需受到立法者的關(guān)注。但事實上，不同的金融消費者群體在金融市場上的實力相差是很大的，尤其在交易過程中與金融機構(gòu)的博弈能力、對風(fēng)險的承受能力等方面橫向差異是相當(dāng)明顯的。筆者認為，金融消費者群體存在橫向差異至少是由如下客觀存在的三個差異性決定的：第一，不同金融服務(wù)或產(chǎn)品在性質(zhì)、復(fù)雜程度上的差異性。有些相對簡單，如普通存款等；有些相對復(fù)雜，如結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品等。有些風(fēng)險程度相對較高，如股票投資等；有些風(fēng)險程度相對較低，如購買國債等。第二，金融消費者自身能力上的差異性。這通常與金融消費者的金融消費或者說投資經(jīng)驗、金融方面的學(xué)識和收入水平等因素密切相關(guān)。第三，金融消費者對不同金融產(chǎn)品或服務(wù)在熟悉程度上的差異性。對某些金融服務(wù)或產(chǎn)品的消費，金融消費者可能顯得更加精明和成熟，但在消費另外一些金融服務(wù)或產(chǎn)品時，特別在他們上市之初，金融消費者可能力不從心，即使這些金融產(chǎn)品或服務(wù)相對簡單。

一般情況下我們的立法必須追求對相同主體給予同等的保護，但問題在于，在我們對金融消費者保護制度進行設(shè)計時，面對的是金融消費者弱勢地位之間存在巨大的橫向差異的現(xiàn)實，對所有消費者一視同仁實行同等程度的保護是不夠謹慎和妥當(dāng)?shù)摹＠?，若我們以東部經(jīng)濟和金融較為發(fā)達城市的金融消費者為基準進行制度設(shè)計，那么對西部金融市場不甚發(fā)達的偏遠地區(qū)的金融消費者的保護可能就會不足；若我們以專業(yè)個人投資者為基準進行制度設(shè)計，那么對普通金融消費者的保護就會明顯不足；若我們以金融知識相對較少、文化水平相對較低的農(nóng)民金融消費者群體為基準進行設(shè)計，那在較多情形下，對金融知識相對豐富、文化水平相對較高的城市金融消費者群體的保護可能就會過度。退一步講，即使以金融消費者的平均水平為保護基準，在金融消費者弱勢地位存在巨大橫向差異的情形下，也會出現(xiàn)對部分特別弱勢的金融消費者群體保護不足的問題。

可見，對金融消費者群體進行保護不應(yīng)采取簡單劃一的方式，只能采取差異化保護策略，有松有緊，張弛有度。否則，一方面可能浪費保護資源，不必要地加大金融機構(gòu)的守法負擔(dān)和監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管成本；另一方面，則又可能使某些金融消費者得不到足夠和切實的保護。差異化體現(xiàn)了金融消費者保護的精細化要求，是對保護資源的集約化利用。

（二）差異化保護策略

在對金融消費者實行差異化保護時，必須要特別關(guān)注其中的弱勢消費者（vulnerable consumers）。①因為他們在消費金融服務(wù)或產(chǎn)品方面，通常處于更加不利的地位：第一，他們可能根本無法享用我們多數(shù)人認為最基本的金融服務(wù)；第二，某些人因為殘疾、民族或教育因素，在獲得和理解信息上可能較他人更為困難；第三，由于收入相對較低和不穩(wěn)定，他們在市場失靈時可能蒙受極不相當(dāng)?shù)膿p失。早在十年前，時任英國公平交易局局長的John Bridgeman就疾呼：“應(yīng)當(dāng)在消費者整體福利的最大化與保護最脆弱消費者的利益之間實現(xiàn)平衡?！?/p>

英國《2000年金融服務(wù)與市場法》為金融消費者保護的差異化奠定了立法基礎(chǔ)。它要求金融服務(wù)局在判斷金融消費者保護是否適當(dāng)時，必須考慮以下因素：不同類型的投資或其他交易所含風(fēng)險在程度上的不同；有關(guān)不同類型的受監(jiān)管業(yè)務(wù)，不同消費者之間在經(jīng)驗與技能上可能存在的差異；消費者可能有的對咨詢和準確信息的需求等等。實踐中，金融服務(wù)局努力貫徹立法精神，已經(jīng)摸索出一整套做法與經(jīng)驗。目前，越來越多的國家認識到差異化保護的必要性，但是能像英國這樣立法明確、積極踐行的，尚不多見。

根據(jù)英國的經(jīng)驗，差異化保護主要表現(xiàn)為間接方式，即在制度設(shè)計、監(jiān)管和執(zhí)法等方面，根據(jù)所售金融服務(wù)或產(chǎn)品的性質(zhì)及客戶對象，對金融機構(gòu)提出不同的要求。譬如，對出售投資產(chǎn)品的金融機構(gòu)與只出售普通保險產(chǎn)品的金融機構(gòu)適用不同的監(jiān)管標準；對出售復(fù)雜金融產(chǎn)品的金融機構(gòu)提出更高的要求；而在每一產(chǎn)品大類中，又可根據(jù)產(chǎn)品的進一步細分體現(xiàn)金融消費者保護的差異化。目前國際上備受關(guān)注的客戶適當(dāng)性要求 （customer suitability requirement），也是從金融機構(gòu)入手保護金融消費者，它更加徹底地反映了差異化的精神。“金融機構(gòu)在建議零售客戶購買特定金融工具時，必須確認此項投資對于特定客戶是否適宜或適當(dāng)。判斷客戶適當(dāng)性的標準非常廣泛，總體而言，是指金融機構(gòu)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)于零售客戶的財務(wù)狀況、投資目的、風(fēng)險承受能力、金融需求、知識和經(jīng)驗相匹配的程度?！?/p>

當(dāng)然，針對不同金融消費者直接采取差異化保護措施也很重要。比如：實施專門面向低收入人口的金融教育計劃；以政府財政為支撐向低收入家庭提供免費的理財規(guī)劃顧問；在私法領(lǐng)域引入“社會不可抗力”的概念和規(guī)則等等。②

三、金融消費者保護的“縱向適度”

金融消費者保護的縱向適度，是指不能因?qū)鹑谙M者的保護導(dǎo)致對金融機構(gòu)、金融行業(yè)乃至社會產(chǎn)生明顯的負面影響，相反，要產(chǎn)生積極的推動作用。縱向適度的把握，關(guān)鍵在于加強金融消費者保護與推動金融創(chuàng)新之間的平衡、治理金融排斥與控制低端金融市場無序發(fā)展之間的平衡。

（一）加強金融消費者保護與推動金融創(chuàng)新之間的平衡

實踐證明，金融創(chuàng)新會帶來金融產(chǎn)品復(fù)雜性的提高和透明度的減少。這也就意味著其與加強消費者保護之間會產(chǎn)生矛盾。對信用卡、抵押貸款等近年來被廣泛應(yīng)用的金融創(chuàng)新產(chǎn)品進行分析中，即可說明這一問題。

信用卡是技術(shù)進步所產(chǎn)生的一項金融創(chuàng)新，技術(shù)進步主要包括通信技術(shù)、數(shù)據(jù)管理和資信評分等方面。第一張多用途信用卡于1952年發(fā)行，這是一種更快的小額貸款方式。相對于個人放款者和金融公司所提供的封閉式分期貸款來說，這種小額貸款成本更低，且可以作為一種支付手段。信用卡發(fā)行者可以通過更大的消費范圍、更廣的地域和更多的商家來分攤信用預(yù)付固定費用。從消費者角度來說，信用卡提供了使用便利、記錄方便和免于損失的安全性（例如被盜），由此慢慢在美國家庭蔓延開來。數(shù)據(jù)顯示，美國1983年信用卡使用比例是43%，2007年上升到70%。在較低收入家庭，這一比例也從1983年的11%上升至2007年的37%。

抵押貸款市場也經(jīng)歷了類似的產(chǎn)品創(chuàng)新。例如，二十世紀九十年代初，自動授信系統(tǒng)為中低收入消費者獲取傳統(tǒng)形式的抵押貸款帶來了新機遇，這種創(chuàng)新使抵押貸款對象擴展到了較高信用風(fēng)險的借款人，即所謂的次級貸款市場。貸款人通過開發(fā)新的運用信用信息技術(shù)以決定承保標準、設(shè)定利率及管理風(fēng)險。次級抵押貸款市場的持續(xù)發(fā)展強化了創(chuàng)新效果，使抵押貸款的貸款人更廣泛的進入資本市場，以降低交易成本并分散風(fēng)險。次級貸款在1994年占貸款投放總額的5%，而2005年和2006年這一比例急劇上升到20%。

金融創(chuàng)新為過去15年來的信用卡、抵押貸款、汽車貸款等信貸擴張奠定了基礎(chǔ)。雖然創(chuàng)新可以讓消費者更容易獲得貸款，但同時也給消費者帶來了選擇多樣性和復(fù)雜性，使其難以進行合理評估。以信用卡為例，早期銀行卡的功能是讓持卡人購物，或者以適用于每個項目的單一不變的年利率預(yù)支現(xiàn)金；銀行卡費用通常包括年費、取現(xiàn)收費、借款逾期費和超過信用額度的借款收費，但現(xiàn)在則可以進行余額轉(zhuǎn)賬，并且不同層次的購物和取現(xiàn)都有不同的年利率。另外，利率、各種費用的調(diào)整也比過去頻繁。當(dāng)然，這種復(fù)雜的設(shè)計可能使部分消費者獲益。例如，根據(jù)消費者信用風(fēng)險和對某些服務(wù)偏好進行產(chǎn)品的差別定價，可能增加信用的可獲得性及產(chǎn)品的個性化程度，但復(fù)雜的產(chǎn)品設(shè)計也可能使消費者無法理解甚至忽視產(chǎn)品方案中有可能嚴重影響其成本的關(guān)鍵性條款。當(dāng)復(fù)雜性發(fā)展到影響透明度時，則會損害競爭，并導(dǎo)致消費者做出錯誤選擇。此外，在某些情況下，復(fù)雜性可能掩蓋不公正和欺詐行為。

抵押貸款產(chǎn)品更為復(fù)雜。近些年來，不斷發(fā)展的復(fù)雜性還伴隨著良好承保激勵的不斷弱化，進而損害借款人利益。盡管證券化的做法有好處，但同樣也是擔(dān)保標準較低的源頭之一。貸款發(fā)放人通過出售抵押貸款，將很多風(fēng)險包括低質(zhì)量擔(dān)保帶來的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給投資者。此外，貸款發(fā)放人的薪酬結(jié)構(gòu)在某種情況下也會引發(fā)問題。例如，有些激勵方案是與貸款發(fā)放人的特定貸款類型及貸款收入掛鉤的，而并非與貸款質(zhì)量掛鉤。復(fù)雜性讓問題變得更嚴重，很多系列的專業(yè)化產(chǎn)品讓消費者很難選擇，會影響消費者根據(jù)自我偏好選擇適合的產(chǎn)品。

只要房價持續(xù)上漲，有問題的借款人可以出售資產(chǎn)或再融資，因錯位激勵和產(chǎn)品復(fù)雜性而導(dǎo)致的抵押貸款市場脆弱性被掩蓋。但一旦房價開始回落或下降，問題就開始暴露。次級抵押貸款違約率和止贖率（房產(chǎn)人喪失其抵押品贖回權(quán)）在2006年開始急劇增加，隨后蔓延至Alt－A（介于優(yōu)質(zhì)貸款和次級貸款之間的貸款）。到2008年四季度，逾期60天、90天以上的貸款和止贖率均達到了歷史新高。

近年來，在信貸可獲得性、降低成本和提供更多選擇等方面的金融創(chuàng)新已逐步改善，不應(yīng)對金融機構(gòu)的金融創(chuàng)新施以過多限制，否則可能阻礙新產(chǎn)品開發(fā)，但不能忽視金融創(chuàng)新導(dǎo)致的一些負面效果。政策制定者需堅持的一條重要原則是，在有利于改善產(chǎn)品選擇和擴展可持續(xù)信貸創(chuàng)新的前提下，加強消費者保護。應(yīng)確保創(chuàng)新的足夠透明和充分認知度，使消費者的選擇能夠進一步驅(qū)動市場。同時，應(yīng)該警惕產(chǎn)品設(shè)計過于復(fù)雜，否則可能會使其更難以接近消費者。關(guān)于創(chuàng)新還應(yīng)考慮的其他事項包括：如何在艱難的金融環(huán)境下發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)品和進行創(chuàng)新實踐，創(chuàng)新如何影響金融機構(gòu)向符合條件的借款者發(fā)放貸款的能力和意愿等。這些創(chuàng)新問題和審慎監(jiān)管及消費者利益保護息息相關(guān)?？傊珯?quán)機構(gòu)所面臨的挑戰(zhàn)是如何實現(xiàn)平衡，即在不損害金融機構(gòu)有效創(chuàng)新給消費者帶來利益的前提下，如何為消費者提供最大限度的保護。

（二）治理金融排斥與控制低端金融市場無序發(fā)展之間的平衡

目前，尚無任何國家的正規(guī)金融體系真正做到了服務(wù)全民，發(fā)達國家如此，發(fā)展中國家更甚。游離于正規(guī)金融體系之外的，主要是低收入人口及其他社會弱勢群體，他們盡管有需求，卻不能或不能充分享用儲蓄、匯兌、保險、貸款等最基本的金融服務(wù)。

治理金融排斥，構(gòu)建普惠性金融體系，保障所有公民能充分享用基本金融服務(wù)，是金融消費者保護必須承載的使命。從保護金融消費者的角度觀察治理金融排斥，一是賦予每個公民按公平條件享用基本金融服務(wù)的權(quán)利，③二是相應(yīng)建立所有公民均為潛在金融消費者、其基本金融服務(wù)獲取權(quán)應(yīng)受保護的新觀念。④

國外對金融排斥的治理可追溯至20世紀70年代中后期，但只是在最近10年來才被越來越多的國家列為重要的公共政策目標。目前來看，不僅英國、美國、加拿大、澳大利亞、愛爾蘭等發(fā)達國家以及巴西、印度、南非、巴基斯坦、菲律賓等發(fā)展中國家，還有國際組織亦在其間起到越來越重要的作用。

應(yīng)該說，美國近些年來次貸市場的發(fā)展，一定程度上得益于官方對金融排斥的治理。如政府對“兩房”的支持；1974年《公平信貸機會法》禁止貸款人基于種族、膚色、宗教、原籍國、性別、婚姻狀況、年齡等因素歧視貸款申請人；1977年《社區(qū)再投資法》要求金融機構(gòu)努力滿足所在社區(qū)特別是中低收入者的信貸需求。美國次貸危機誘發(fā)國際金融危機，自然引起了某些人對上述做法的質(zhì)疑，他們將危機歸咎于《社區(qū)再投資法》，主張淡化其執(zhí)行以恢復(fù)金融穩(wěn)定。對此，美國于2009年6月17日公布的金融改革方案駁斥道：“這些觀點和主張沒有任何的邏輯和證據(jù)基礎(chǔ)。要說《社區(qū)再投資法》在制定超過25年之后突然引爆了次貸和金融危機是站不住腳的?！辈⑨樹h相對地指出：“對危機的適當(dāng)反映不是削弱《社區(qū)再投資法》；而是促進《社區(qū)再投資法》強有力實施，以使低收入家庭和社區(qū)獲得真正符合其需求的、負責(zé)任的金融服務(wù)?！笨梢姡绹?dāng)局對金融排斥的基本取向非但不會因金融危機發(fā)生逆轉(zhuǎn)，反而會進一步強化。無獨有偶，在法國的危機應(yīng)對方案中，金融機構(gòu)可從政府獲得中期融資和股本注入，但前提之一是它們必須承諾讓家庭、企業(yè)和地方當(dāng)局容易從它們那里獲得貸款。

現(xiàn)代社會之所以要致力于治理金融排斥，是因為金融排斥不僅有顯著的個別成本，更有高昂的社會成本。金融排斥的存在，不僅影響到部分人的基本生存權(quán)利，削弱公眾利用金融工具合理安排生計、預(yù)防居家風(fēng)險、把握經(jīng)濟機會、改善社會地位的能力，而且妨礙社會的減貧進程，加劇貧困、貧富分化和社會分裂，制約經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。當(dāng)今世界的兩大主題是和平與發(fā)展?，F(xiàn)代發(fā)展理論認為，發(fā)展只能建立在包容的基礎(chǔ)之上，必須走包容性發(fā)展的道路。金融沒有包容性，經(jīng)濟就會缺乏包容性，社會也會隨之失去包容性?；诖?，不應(yīng)容忍金融排斥的泛濫。因此，在任何情況下，包括在金融危機之后，放棄治理金融排斥皆非明智之舉。然而，低收入者過多與過泛地享受信貸便利，確實會加劇微觀和宏觀金融風(fēng)險，對此不應(yīng)掉以輕心，更不能視而不見。在發(fā)展低端金融市場特別是低端信貸市場的過程中，如何保持其有序性，如何實現(xiàn)治理金融排斥與控制低端金融市場無序發(fā)展之間尋求平衡，是金融監(jiān)管當(dāng)局在對金融消費者強化保護時不得不謹慎面對的課題。

注釋：

① 英國公平交易局將弱勢消費者界定為以下七類人：低收入者、失業(yè)者、長期患病或殘障人士、受教育程度低的人士、少數(shù)民族成員、老年人、年輕人。

② 從20世紀80年代開始，某些國家 （如北歐各國）出現(xiàn)了所謂 “社會不可抗力”（Social Force Majeure）的私法規(guī)則，試圖借此減輕消費者因疾病、失業(yè)等不可預(yù)知因素而違約的法律后果。其內(nèi)容包括：賦予消費者撤銷合同、保留使用電力和電話、請求降息和（或）推遲付息的權(quán)利；限制債權(quán)人要求返還標的物或主張未到期分期債務(wù)的權(quán)利；規(guī)定遲延支付保險費不導(dǎo)致保險合同按一般規(guī)則終止；不將或暫時不將違約情事記入個人信用檔案。See Thomas Wilhelmsson，“Social Force Majeure”－A New Concept in Nordic Consumer Law， Journal of Consumer Policy， Vol.13， 1990， pp.1－14.

③ 加拿大2003年《享用基本銀行服務(wù)條例》規(guī)定：除明定的例外情形，加拿大存款保險公司的所有成員銀行必須為符合規(guī)定條件的任何個人開立零售存款賬戶和兌現(xiàn)聯(lián)邦政府支票。美國紐約州1994年《消費者保護與放松銀行管制綜合法》要求所有在該州營業(yè)的銀行業(yè)金融機構(gòu)為居民提供一種廉價的基本銀行賬戶。愛爾蘭2004年 《中央銀行及金融服務(wù)局法》關(guān)于金融服務(wù)投訴處理專員（Financial Onbudsman）的規(guī)定，將“已請求金融服務(wù)提供者提供金融服務(wù)的人”視為“合格消費者”，并允許其就“金融服務(wù)提供者未能提供所請求的特定金融服務(wù)”提起訴訟。

④ 英國諾丁漢大學(xué)教授Peter Cartwright就此指出：“可以設(shè)想一個非常寬泛的消費者概念，它來自于公民即消費者的思想?！盨ee Peter Cartwright，Banks，Consumers and Regulation，Hart Publishing 2004， P4.

［1］【英】霍華德·戴維斯，大衛(wèi)·格林著.中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會國際部譯.全球金融監(jiān)管［M］.北京：中國金融出版社，2009：5.

［2］應(yīng)飛虎.權(quán)利傾斜性配置研究［J］.中國社會科學(xué)，2006，（3）.

［3］【冰島】思拉恩·埃格特森.經(jīng)濟行為與制度［M］.北京：商務(wù)印書館，2004：129.

［4］【美】 安妮·克魯格.控制的政治經(jīng)濟：美國食糖業(yè)［A］.見：諾斯等.制度變革的經(jīng)驗研究［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2003：200.

［5］Office of Fair Trading.Vulnerable Consumers and Financial Services［EB/OL］.http：//www.oft.gov.uk/shared＿oft/reports/financial＿products/oft255.pdf， 1999：9.

［6］Financial Services Authority.Consumer Responsibility［EB/OL］.http：//www.fsa.gov.uk/pubs/discussion/dp08＿05.pdf， 2008：22－25.

［7］The JointForum.CustomerSuitability in the RetailSale ofFinancialProductsand Services［EB /OL］.http： //www.bis.org/publ/joint20.pdf？ noframes＝1， 2008：4.

［8］The Department of Treasury of U.S.A..A New Foundation： Rebuilding Financial Supervision and Regulation［R］.2009：69－70.

［9］Institute of International Bankers.Global Survey 2009： Regulatory and Market Developments［EB /OL］.http： //www.iib.org， 2009：2.