論身份混同背景下我國(guó)外資并購(gòu)中國(guó)家安全審查程序的完善*

孟國(guó)碧

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510320)

我國(guó)現(xiàn)有的外資并購(gòu)國(guó)家安全制度主要是在外資并購(gòu)給我國(guó)國(guó)家安全造成嚴(yán)重威脅，在理論界和實(shí)務(wù)界的一再呼吁下，順應(yīng)國(guó)際上各國(guó)紛紛制定和完善外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的潮流而出臺(tái)的，作為審查制度主要內(nèi)容的審查程序主要是站在資本輸入大國(guó)的立場(chǎng)設(shè)計(jì)的，沒(méi)有考慮到我國(guó)的身份發(fā)生混同的情形，即由原來(lái)的“引進(jìn)來(lái)戰(zhàn)略”下單一的資本輸入大國(guó)，演變成了既是“引進(jìn)來(lái)戰(zhàn)略”下的資本輸入大國(guó)，也是“走出去戰(zhàn)略”下的資本輸出大國(guó)①2013世界投資報(bào)告顯示，2012年中國(guó)吸引外資達(dá)1210億美元，位居第二，僅次于美國(guó)。2012年中國(guó)對(duì)外直接投資創(chuàng)下840億美元?dú)v史紀(jì)錄，中國(guó)成為世界第三大對(duì)外投資國(guó)，僅次于美國(guó)和日本，被列為最有前途的外國(guó)直接投資來(lái)源地。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議.2013年世界投資報(bào)告［EB/OR］.［2014－03－10］.http://doc.mbalib.com/view/8dcbcf20a38fccf6d10ea8f1f7ee06e2.html.。因此，已有的審查程序存在諸多不足，學(xué)界的完善建議也難免有失偏頗。為此，本文嘗試在中國(guó)身份發(fā)生混同的背景下，剖析我國(guó)外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查程序，考察國(guó)外同樣具有雙重身份的主要發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于審查程序的設(shè)置，根據(jù)身份混同對(duì)審查程序設(shè)置提出的新要求，借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，提出完善的建議。

一、外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查程序的基本內(nèi)容與目的

外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查程序包括審查的一般程序和審查中的特別制度(程序/機(jī)制)。前者通常包括申報(bào)/通報(bào)、一般審查(初審)、特別審查(調(diào)查)、決定、監(jiān)督實(shí)施五個(gè)階段。后者概括起來(lái)包括申報(bào)前的磋商制度、申報(bào)撤回制度、減緩協(xié)議制度、審查的重新啟動(dòng)程序、監(jiān)督機(jī)制、并購(gòu)方的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

(一)審查的一般程序

安全審查通常按照以下程序進(jìn)行:(1)申報(bào)/通報(bào)。外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的啟動(dòng)有兩種方式，即并購(gòu)交易當(dāng)事人主動(dòng)申報(bào)提起和審查機(jī)構(gòu)依職權(quán)主動(dòng)提起，前者稱為并購(gòu)方申報(bào)，后者稱為機(jī)構(gòu)通報(bào)。(2)一般審查/初審。審查機(jī)構(gòu)對(duì)并購(gòu)交易是否可能威脅國(guó)家安全進(jìn)行一般審查，也就是初審，初審一般包括書面審和機(jī)構(gòu)成員會(huì)晤或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人直接決定兩種方式。(3)特別審查/調(diào)查。初審結(jié)束時(shí)，如有部門持不同意見，認(rèn)為并購(gòu)交易可能影響國(guó)家安全的，則進(jìn)入特別審查，也就是調(diào)查階段。(4)決定。對(duì)外資并購(gòu)對(duì)國(guó)家安全影響的評(píng)估，意見一致，則由審查機(jī)構(gòu)直接作出決定;意見不一致，則由審查機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)機(jī)構(gòu)作出最終決定。(5)監(jiān)督實(shí)施。只有少數(shù)國(guó)家在相關(guān)立法中明確將其作為一種必備的程序。

(二)審查中的特別制度

有些國(guó)家在上述一般程序之中，還嵌入了一些有特色的制度，歸納起來(lái)大致有以下幾種:(1)申報(bào)前的磋商制度。即允許或鼓勵(lì)交易各方在申報(bào)前與審查機(jī)構(gòu)磋商，并在適當(dāng)情況下提交申報(bào)草稿或其他合適的文件，以幫助審查機(jī)構(gòu)理解交易內(nèi)容并有機(jī)會(huì)要求申報(bào)額外信息。該制度可使并購(gòu)交易方避免遺漏提交相關(guān)材料，縮短審查時(shí)間，節(jié)約交易成本，使審查機(jī)構(gòu)贏得更多的時(shí)間審查并購(gòu)交易。(2)申報(bào)/通報(bào)撤回制度。即并購(gòu)交易方在審查的任何階段都可以向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)申請(qǐng)撤回申報(bào)，或者在機(jī)構(gòu)通報(bào)的情況下，審查機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)情況撤回通報(bào)。目的在于使交易方和審查機(jī)構(gòu)靈活處理并購(gòu)交易的審查過(guò)程。(3)減緩協(xié)議制度。減緩協(xié)議是在交易可能涉及危害國(guó)家安全的情況下，并購(gòu)交易當(dāng)事人與審查機(jī)構(gòu)做出的一項(xiàng)妥協(xié)行為，通常是以附條件的實(shí)施并購(gòu)行為為主要內(nèi)容。目的是使并購(gòu)交易在不危害國(guó)家安全的前提下順利進(jìn)行，避免因一味禁止涉及國(guó)家安全的并購(gòu)交易而使得外商投資環(huán)境惡劣，影響外國(guó)投資者投資的積極性。(4)審查的重新啟動(dòng)程序。即已經(jīng)審查完畢的并購(gòu)交易，如果出現(xiàn)法定的情形，則由審查機(jī)構(gòu)作出決定，或者審查機(jī)構(gòu)要求并購(gòu)方申請(qǐng)，可以重新啟動(dòng)國(guó)家安全審查。目的在于使任何可能威脅國(guó)家安全的交易都不能逃脫審查。(5)監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制包括對(duì)審查機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的監(jiān)督，對(duì)并購(gòu)方履行協(xié)議的監(jiān)督。前者是為了保證審查機(jī)構(gòu)不會(huì)濫用權(quán)力，保證審查決定的公正性和公信力。后者是為了保證并購(gòu)方嚴(yán)格履行協(xié)議。(6)并購(gòu)方的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。即并購(gòu)方對(duì)審查機(jī)構(gòu)作出的決定如果不服，是否可以以及如何尋求救濟(jì)。目的是為了保護(hù)并購(gòu)方的合法權(quán)益，平衡審查機(jī)構(gòu)與投資交易方的關(guān)系。

二、我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)中國(guó)家安全審查程序的規(guī)定與不足

(一)我國(guó)的相關(guān)規(guī)定

在我國(guó)，真正建立起外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序的是2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院《通知》)和商務(wù)部于同年發(fā)布的《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱商務(wù)部《規(guī)定》)，根據(jù)這兩個(gè)規(guī)范性文件，我國(guó)的審查機(jī)構(gòu)部際聯(lián)席會(huì)議和牽頭部門商務(wù)部和發(fā)展改革委按照以下程序進(jìn)行審查，并在審查中設(shè)立了一些特別制度。

1.審查的一般程序

(1)申報(bào)。我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的提起采取并購(gòu)方申報(bào)和主管部門要求申報(bào)兩種方式。并購(gòu)方申報(bào)指外國(guó)投資者如果認(rèn)為某項(xiàng)并購(gòu)交易在我國(guó)安全審查的范圍之內(nèi)的，自愿向主管部門提出審查申請(qǐng)。主管部門要求申報(bào)包括兩種情況，一是當(dāng)外國(guó)投資者沒(méi)有提出安全審查申請(qǐng)，而地方商務(wù)主管部門在受理并購(gòu)交易時(shí)認(rèn)為其在并購(gòu)安全審查的范圍內(nèi)，可以書面要求外國(guó)投資者提出審查申請(qǐng)②商務(wù)部.實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定［Z］.第1條、第2條.。二是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)認(rèn)為需要進(jìn)行并購(gòu)安全審查的，可向商務(wù)部提出安全審查的建議，并提交有關(guān)情況的說(shuō)明，然后由商務(wù)部根據(jù)情況提交部際聯(lián)系會(huì)議決定是否要求并購(gòu)方提交審查申請(qǐng)③商務(wù)部.實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定［Z］.第3條.。上述兩種情形當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)提供詳細(xì)的資料④商務(wù)部.實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定［Z］.第4條.。(2)一般審查。聯(lián)席會(huì)議在收到有關(guān)并購(gòu)安全審查的申請(qǐng)后，首先進(jìn)行一般性審查，有關(guān)部門一致認(rèn)為并購(gòu)交易不影響國(guó)家安全的，聯(lián)席會(huì)議在收到全部書面意見后于5個(gè)工作日內(nèi)提出審查意見，并書面通知商務(wù)部。如果有關(guān)部門中有持不同意見的，則進(jìn)入特別審查階段⑤國(guó)務(wù)院.關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知［Z］.第四(三)部分。。(3)特別審查。在一般性審查中，如有部門持不同意見，認(rèn)為并購(gòu)交易可能影響國(guó)家安全的，由聯(lián)席會(huì)議開啟特別審查程序，期限為60個(gè)工作日。特別審查的主要工作是對(duì)并購(gòu)交易進(jìn)行安全評(píng)估。(4)決定。經(jīng)過(guò)評(píng)估和討論，如果評(píng)估結(jié)果基本一致，聯(lián)席會(huì)議在提出審查意見后以書面形式通知商務(wù)部;如果評(píng)估存在嚴(yán)重分歧，則由聯(lián)席會(huì)議報(bào)國(guó)務(wù)院決定。

2.審查中的特別制度

(1)申報(bào)前的磋商制度。根據(jù)商務(wù)部《規(guī)定》，在向商務(wù)部提出并購(gòu)安全審查正式申請(qǐng)前，申請(qǐng)人可就其并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的程序性問(wèn)題向商務(wù)部提出商談申請(qǐng)，提前溝通有關(guān)情況。該商談不是提交正式申請(qǐng)的必經(jīng)程序，商談情況不具有約束力和法律效力，不作為提交正式申請(qǐng)的依據(jù)⑥商務(wù)部.實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定［Z］.第4條.。(2)申請(qǐng)修改交易方案制度。在并購(gòu)安全審查過(guò)程中，申請(qǐng)人可向商務(wù)部申請(qǐng)修改交易方案⑦國(guó)務(wù)院.關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知［Z］.第四(四)部分。。(3)審查程序的重新啟動(dòng)。出現(xiàn)以下情況可以重新啟動(dòng)審查程序:外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)未被提交聯(lián)席會(huì)議審查，或聯(lián)席會(huì)議經(jīng)審查認(rèn)為不影響國(guó)家安全的，若此后發(fā)生調(diào)整并購(gòu)交易、修改有關(guān)協(xié)議文件、改變經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及其他變化(包括境外實(shí)際控制人的變化等)，導(dǎo)致該并購(gòu)交易屬于國(guó)務(wù)院《通知》明確的并購(gòu)安全審查范圍的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)停止有關(guān)交易和活動(dòng)，由外國(guó)投資者向商務(wù)部提交并購(gòu)安全審查申請(qǐng)⑧商務(wù)部.實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定［Z］.第10條.。

(二)特點(diǎn)與不足

1.特點(diǎn)

上述審查程序顯現(xiàn)出以下特點(diǎn):(1)從審查啟動(dòng)到完成，每一步都有嚴(yán)格的時(shí)限，時(shí)限因程序不同而不同，在某種程度上保證了審查的效率，體現(xiàn)了程序一定的靈活性。(2)設(shè)立商務(wù)部預(yù)審制，避免了大量不屬于國(guó)家安全審查的并購(gòu)交易被聯(lián)席會(huì)議審查，便利了外國(guó)投資者，也節(jié)省了大量的國(guó)家行政資源。(3)申報(bào)前的磋商制度使審查程序具備一定的靈活性，從某種程度上消除了投資者對(duì)安全審查的恐懼和顧慮，也體現(xiàn)了立法者想在吸引外資和維護(hù)國(guó)家安全之間尋求某種平衡。(4)審查的重新啟動(dòng)程序使已通過(guò)聯(lián)席會(huì)議審查的并購(gòu)交易，仍有可能被強(qiáng)制重新提起審查，體現(xiàn)了我國(guó)審查制度的嚴(yán)密性和跟蹤性，為保護(hù)國(guó)家安全提供了后續(xù)的保障。

2.不足

綜合我國(guó)的審查程序，主要存在以下不足:(1)審查程序的啟動(dòng)設(shè)計(jì)欠完善。主要表現(xiàn)在:第一，第三方建議啟動(dòng)審查的規(guī)定欠完善。國(guó)務(wù)院《通知》賦予同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)建議審查的權(quán)利，可能會(huì)存在以下問(wèn)題:一是同業(yè)及上下游企業(yè)對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的并購(gòu)主體的相關(guān)信息了解可能并不完全，要想上報(bào)存在現(xiàn)實(shí)的困難。二是不能排除個(gè)別企業(yè)惡意破壞投資并購(gòu)行為，而相關(guān)規(guī)定又沒(méi)有對(duì)上報(bào)不實(shí)、故意破壞等行為作出處罰的明確規(guī)定。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，商務(wù)部《規(guī)定》沒(méi)有作出具體的補(bǔ)充。第二，主管部門依職權(quán)啟動(dòng)審查規(guī)定不完善。國(guó)務(wù)院《通知》規(guī)定了兩種啟動(dòng)審查的方式，即申請(qǐng)人申報(bào)、商務(wù)部要求并購(gòu)方申報(bào)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)沒(méi)有包含主管部門依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)審查，那么如果申請(qǐng)人沒(méi)有申報(bào)，相關(guān)部門也沒(méi)有要求申報(bào)，并購(gòu)交易又確實(shí)對(duì)國(guó)家安全造成威脅，對(duì)于這樣的交易如何處理?目前的規(guī)定缺乏相應(yīng)的處理辦法。(2)申報(bào)前的磋商制度內(nèi)容不夠充分。磋商程序?qū)⑸陶劦膬?nèi)容僅限于“程序性問(wèn)題”，既未明確程序性問(wèn)題是什么，也使審查機(jī)構(gòu)與交易方無(wú)法就交易實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，限制了商談機(jī)制發(fā)揮作用的范圍與力度。(3)缺乏申報(bào)撤回制度。國(guó)務(wù)院《通知》只規(guī)定，在并購(gòu)安全審查過(guò)程中申請(qǐng)人可向商務(wù)部申請(qǐng)修改交易方案或撤銷并購(gòu)交易⑨國(guó)務(wù)院.關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知［Z］.第四(四)部分.，未明確可以撤回審查申請(qǐng)，缺乏一定的靈活性。(4)重新審查啟動(dòng)程序不完善。商務(wù)部《規(guī)定》只規(guī)定，當(dāng)交易發(fā)生變化后，外國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提起申請(qǐng)，重新啟動(dòng)審查程序。但外國(guó)投資者在交易發(fā)生變化后，出于其自身經(jīng)濟(jì)利益考慮，不可能積極地提起申請(qǐng)。如果外國(guó)投資者不主動(dòng)提起申請(qǐng)，則無(wú)法啟動(dòng)安全審查，不利于國(guó)家安全的維護(hù)⑩商務(wù)部.實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定［Z］.第8條.。(5)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)的相關(guān)規(guī)定不僅缺乏對(duì)審查機(jī)構(gòu)審查權(quán)力的約束，也缺乏對(duì)并購(gòu)方履行協(xié)議的監(jiān)督，既不利于提高安全審查的透明度，也不利于外資保護(hù)。(6)缺乏并購(gòu)交易方權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。權(quán)利救濟(jì)機(jī)制是保護(hù)投資交易方的合法權(quán)利、平衡與投資交易方關(guān)系的重要措施。我國(guó)只規(guī)定申請(qǐng)人在審查過(guò)程中可以根據(jù)商務(wù)部審查得出的階段性結(jié)論申請(qǐng)修改交易方案或要求撤銷并購(gòu)交易，并沒(méi)有其他有效的救濟(jì)措施。一旦審查機(jī)構(gòu)與并購(gòu)當(dāng)事方不能妥善協(xié)調(diào)溝通，外國(guó)投資者很可能會(huì)在利益面前鋌而走險(xiǎn)，不擇手段，嚴(yán)重危害國(guó)家安全。

三、國(guó)外主要國(guó)家安全審查程序考察與借鑒

(一)主要國(guó)家的審查程序考察

在國(guó)外，程序比較完善，同樣具有雙重身份的國(guó)家主要是美國(guó)和加拿大，下面對(duì)這兩個(gè)國(guó)家的審查程序進(jìn)行考察。

1.美國(guó)

美國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序主要是依據(jù)相關(guān)立法建立和完善的，相關(guān)立法主要有1988年《?？松チ_里奧修正案》、2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(the Foreign Investment and National Security Act of 2007，F(xiàn)INSA)、2008年《關(guān)于外國(guó)法人收購(gòu)、兼并和接管的條例》(以下簡(jiǎn)稱《2008年條例》)。根據(jù)上述立法，美國(guó)建立了較完善的審查程序。

(1)審查的一般程序

美國(guó)的國(guó)家安全審查分為四個(gè)步驟，即申報(bào)/通報(bào)、審查、調(diào)查、決定。①申報(bào)/通報(bào)。美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的啟動(dòng)有兩種方式，即并購(gòu)交易當(dāng)事人主動(dòng)提起和審查機(jī)構(gòu)外國(guó)投資委員會(huì)(The Com-mittee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)通報(bào)提起。當(dāng)事人主動(dòng)申報(bào)需要提交法律要求的信息、文件或證明。任何副部級(jí)及以上的CFIUS成員如果有理由認(rèn)為某項(xiàng)沒(méi)有自愿申報(bào)的并購(gòu)交易屬于“受管轄的并購(gòu)交易”并可能影響國(guó)家安全，都可代表該部門通過(guò)CFIUS主席向CFIUS提出機(jī)構(gòu)通報(bào)，CFIUS主席收到通報(bào)即視作已經(jīng)接受，并將通報(bào)的副本立即提供給該并購(gòu)交易當(dāng)事人。②審查。審查主要根據(jù)FINSA和《2008年條例》的規(guī)定進(jìn)行，如果CFIUS成員一致認(rèn)為并購(gòu)交易不會(huì)損害國(guó)家安全，則審查就此結(jié)束[11]31 C.F.R.§800.502.(1991).。如果有任何一個(gè)或幾個(gè)CFIUS成員認(rèn)為并購(gòu)交易可能會(huì)危害國(guó)家安全，則程序進(jìn)入調(diào)查階段。審查期限為30天。③調(diào)查。調(diào)查期限為45天，調(diào)查完成后，CFIUS要向總統(tǒng)提交報(bào)告和建議。④總統(tǒng)決定。CFIUS提交報(bào)告和建議給總統(tǒng)之后，總統(tǒng)根據(jù)FINSA第四條的規(guī)定，認(rèn)為并購(gòu)交易危害國(guó)家安全而又無(wú)其他法律可供救濟(jì)的，有權(quán)中止或者禁止該項(xiàng)并購(gòu)交易?？偨y(tǒng)決定的期限為15天[12]31 C.F.R.§800.601.(1991).。

(2)審查中的特別制度。美國(guó)在安全審查中設(shè)立了以下較為健全的特別制度。①申報(bào)前的磋商程序。根據(jù)《2008年條例》，CFIUS鼓勵(lì)交易各方在申報(bào)前與CFIUS磋商，以幫助CFIUS理解交易內(nèi)容并有機(jī)會(huì)要求申報(bào)額外信息[13]31 C.F.R.§800.401(f).(2008).。②申報(bào)/通報(bào)的撤回制度。根據(jù)FINSA，在審查和調(diào)查期間，并購(gòu)交易當(dāng)事人可以申請(qǐng)撤回申報(bào)并說(shuō)明理由，一般CFIUS都會(huì)同意撤回。或者機(jī)構(gòu)通報(bào)的情況下，由CFIUS撤回通報(bào)。但申報(bào)/通報(bào)撤回后，CFIUS仍要關(guān)注該撤回并購(gòu)交易的動(dòng)向和情況，并作出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。③減緩協(xié)議制度。減緩協(xié)議由牽頭部門和交易當(dāng)事人談判確立，并監(jiān)督其實(shí)施。如果交易當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性違反減緩協(xié)議則可能導(dǎo)致審查程序的重新啟動(dòng)。④審查的重新啟動(dòng)程序。根據(jù)FINSA，已經(jīng)審查完畢的并購(gòu)交易，如果并購(gòu)當(dāng)事人提交了錯(cuò)誤或誤導(dǎo)性的信息，或者遺漏了重要信息，并購(gòu)交易當(dāng)事人故意實(shí)質(zhì)性違反減緩協(xié)議或者其他條件，而又沒(méi)有其他措施來(lái)減輕其帶來(lái)的損失，則由副部長(zhǎng)及以上級(jí)別官員作出決定，重新啟動(dòng)審查程序[14]沈革新.論美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的晚近發(fā)展［D］.蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文.2009.36.37.。⑤監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)設(shè)立了有效的監(jiān)督機(jī)制，既包括對(duì)CFIUS權(quán)力行使的監(jiān)督，也包括對(duì)當(dāng)事人履行協(xié)議的監(jiān)督。對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督方面，F(xiàn)INSA規(guī)定CFIUS受國(guó)會(huì)監(jiān)督，包括要求CFIUS分階段向國(guó)會(huì)作出報(bào)告;向國(guó)會(huì)報(bào)告其與交易方談判簽訂減緩協(xié)議的協(xié)商過(guò)程并提交減緩協(xié)議;每年向國(guó)會(huì)提交詳盡的年度報(bào)告;相關(guān)的國(guó)會(huì)高級(jí)成員有權(quán)對(duì)并購(gòu)交易或減緩協(xié)議的實(shí)施進(jìn)行質(zhì)詢，CFIUS必須予以回應(yīng)[15]50 App.U.S.C.A.§2170(g)(1).(2007).。對(duì)并購(gòu)方的監(jiān)督方面，F(xiàn)INSA規(guī)定了民事處罰措施，F(xiàn)INSA授權(quán)CFIUS對(duì)違反《?？松鹆_里奧修正案》的行為，包括違反減緩協(xié)議的行為進(jìn)行民事處罰。《2008年條例》將處罰措施具體化[16]沈革新.論美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的晚近發(fā)展［D］.蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文.2009.36.37.。

2.加拿大

加拿大外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的相關(guān)立法主要是1985年《加拿大投資法》、2005年《加拿大投資法》修正案(簡(jiǎn)稱C－59法案。)、2009年《投資安全審査條例》。綜合上述立法，加拿大外資并購(gòu)安全審查程序如下:

(1)審查的一般程序。加拿大安全審查的一般程序包括機(jī)構(gòu)通報(bào)、審査、決定、實(shí)施。①機(jī)構(gòu)通報(bào)。加拿大有關(guān)法律規(guī)定，由部長(zhǎng)首先啟動(dòng)審查程序，如果部長(zhǎng)有足夠的依據(jù)認(rèn)為某項(xiàng)投資危害到了國(guó)家安全，有權(quán)在法定時(shí)間內(nèi)發(fā)出通知，并告之相關(guān)投資者，同時(shí)向加拿大總督提請(qǐng)對(duì)該并購(gòu)進(jìn)行審査。與此同時(shí)，要求投資者提供詳細(xì)信息，說(shuō)明投資計(jì)劃[17]加拿大投資法［Z］.第25條第2款.C－59法案新增.。②審查。《加拿大投資法》規(guī)定，根據(jù)部長(zhǎng)的建議，總督若認(rèn)為投資會(huì)損害國(guó)家安全，就會(huì)下達(dá)審查命令[18]加拿大投資法［Z］.第25條第2，3款.C－59法案新增.。在總督作出審查命令后，部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在接到該命令的一個(gè)半月內(nèi)對(duì)投資進(jìn)行審查。若部長(zhǎng)認(rèn)為該投資不會(huì)對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生威脅或損害，則應(yīng)以通知的形式作出不會(huì)采取進(jìn)一步措施的結(jié)論[19]加拿大投資法［Z］.第25條第3款.C－59法案新增.，審查程序到此結(jié)束。如認(rèn)為該投資會(huì)損害國(guó)家安全，或者無(wú)法確定是否會(huì)對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生威脅，則必須提請(qǐng)總督作出最終的決定[20]加拿大投資法［Z］.第25條第3款.C－59法案新增.。③決定?！都幽么笸顿Y法》規(guī)定，總督自接到部長(zhǎng)提交的相關(guān)審査資料的半個(gè)月內(nèi)，必須按照法定程序，對(duì)投資進(jìn)行審查和核實(shí)后做出最后決定。如果認(rèn)為此項(xiàng)投資涉嫌危害國(guó)家安全，則應(yīng)根據(jù)情況的嚴(yán)重程度采取總督所認(rèn)為的、有益于維護(hù)國(guó)家安全的手段或措施，如命令投資者立即停止并購(gòu)活動(dòng)或允許其附條件地開展活動(dòng)等[21]加拿大投資法［Z］.第25條第2款.C－59法案新增.。④監(jiān)督實(shí)施。《加拿大投資法》規(guī)定，在對(duì)并購(gòu)交易的審查全部結(jié)束后，對(duì)屬于總督命令中允許附條件進(jìn)行的投資，投資者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守命令的要求進(jìn)行相關(guān)的投資活動(dòng)，并向有關(guān)部門報(bào)告投資的具體信息以備案。目的是使有關(guān)部門實(shí)時(shí)掌握投資交易的整體運(yùn)作情況，辨明投資者的投資是否符合命令的要求，保證通過(guò)審査的交易在之后的運(yùn)作中仍然受到國(guó)家的有力約束。

(2)審查中的特別制度。加拿大在審查中設(shè)置了以下特別制度:①申報(bào)前的磋商程序。加拿大也鼓勵(lì)相關(guān)投資者在申報(bào)材料遞交前，甚至在并購(gòu)開始前就與相關(guān)審査部門進(jìn)行溝通，以對(duì)相關(guān)問(wèn)題和法律規(guī)定有個(gè)大致的了解。另外，并購(gòu)交易方可以請(qǐng)求提供咨詢，部長(zhǎng)、投資主管或部長(zhǎng)認(rèn)為其他具有出具書面咨詢意見的人在收到請(qǐng)求時(shí)應(yīng)當(dāng)為咨詢者出具書面意見。②附條件準(zhǔn)許投資制度。部長(zhǎng)如果認(rèn)為投資對(duì)加拿大不利，就須向申請(qǐng)人發(fā)出通知，告知申請(qǐng)人有權(quán)在30天內(nèi)或申請(qǐng)人與部長(zhǎng)在約定的延長(zhǎng)期限內(nèi)作出陳述和提出保證，投資者在提交保證或改變投資條件而有利于加拿大的國(guó)家利益時(shí)，總督會(huì)有條件準(zhǔn)許投資。其效果類似于美國(guó)的減緩協(xié)議。

(二)對(duì)我國(guó)的借鑒

美、加關(guān)于審查程序的設(shè)置給予我們?nèi)缦聠⑹?

1.審查程序必須透明、高效

美、加的審查程序清晰明了，審查都有嚴(yán)格的時(shí)限，對(duì)并購(gòu)方所需提供的申報(bào)材料等都有明確的要求，使申請(qǐng)人對(duì)自己的行為后果具有一定的可預(yù)見性，保證了工作效率。

2.美國(guó)完善的申報(bào)啟動(dòng)程序，能實(shí)現(xiàn)引進(jìn)外資和維護(hù)國(guó)家安全的雙贏

美國(guó)實(shí)行并購(gòu)交易當(dāng)事人申報(bào)和機(jī)構(gòu)申報(bào)的申報(bào)雙軌制，一方面體現(xiàn)出交易方申報(bào)的非強(qiáng)制性，使得外國(guó)投資者可以自由決定是否申報(bào)審查，從而使其在一定程度上對(duì)進(jìn)入東道國(guó)不存在畏懼感;一方面又賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)可能造成國(guó)家安全危害的并購(gòu)交易自行提起申報(bào)審查的權(quán)力，從而能夠適時(shí)、適當(dāng)?shù)鼐S護(hù)國(guó)家安全。這種設(shè)置能達(dá)到實(shí)現(xiàn)利用外資和維護(hù)國(guó)家安全利益雙贏的目標(biāo)。

3.審查程序應(yīng)當(dāng)具有一定的靈活性，從而既能吸引外資，又能維護(hù)國(guó)家安全

美、加在審查中都設(shè)置了一些特別程序，如申報(bào)前的磋商制度、申報(bào)撤回制度、減緩協(xié)議制度等，有效緩和了審查機(jī)構(gòu)和申請(qǐng)人之間的對(duì)立關(guān)系，既不至于使申請(qǐng)人產(chǎn)生對(duì)立情緒，又能消除申請(qǐng)人對(duì)審查制度的顧慮，使審查能夠順利進(jìn)行，最大限度地維護(hù)了國(guó)家安全。

4.審查的重新啟動(dòng)程序能有效維護(hù)國(guó)家安全，對(duì)并購(gòu)方產(chǎn)生威懾力

審查的重新啟動(dòng)程序一方面對(duì)并購(gòu)方產(chǎn)生威懾力，使其謹(jǐn)慎考慮是否為通過(guò)安全審查而提交虛假信息或者遺漏重要信息，另一方面賦予審查機(jī)構(gòu)重新提起審查程序的權(quán)力，可以有效的保障國(guó)家安全。

5.有效的監(jiān)督機(jī)制能保證權(quán)力不被濫用

美、加都設(shè)置了有效的監(jiān)督機(jī)制，特別是美國(guó)，既包括對(duì)權(quán)力的制約，也包括對(duì)并購(gòu)方履行協(xié)議的監(jiān)督，保證了權(quán)力的正當(dāng)行使，使審查程序具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威，使當(dāng)事人不對(duì)審查的公正性產(chǎn)生懷疑，營(yíng)造了良好的投資環(huán)境。

6.適當(dāng)?shù)臋?quán)利救濟(jì)機(jī)制能保證最大限度的吸引外資

并購(gòu)方作為安全審查中的相對(duì)弱勢(shì)一方，其權(quán)利能否獲得有效的保護(hù)和救濟(jì)，直接影響其對(duì)東道國(guó)法制環(huán)境和投資環(huán)境的判斷，影響其投資。因此，適當(dāng)?shù)臋?quán)利救濟(jì)機(jī)制能在某種程序上改善東道國(guó)的投資環(huán)境，保證最大限度的吸引外資。

四、身份混同背景下我國(guó)外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查程序的完善

(一)身份混同對(duì)審查程序設(shè)置的要求

身份混同要求我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度以及審查程序既要考慮我國(guó)作為資本輸入大國(guó)的身份，也要考慮作為資本輸出大國(guó)的身份。為此，首先，要明確無(wú)論是作為資本輸入大國(guó)，還是資本輸出大國(guó)，始終要把維護(hù)國(guó)家安全作為制度的根本目的，將其作為制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其次，作為資本輸入大國(guó)，制度設(shè)計(jì)既要維護(hù)國(guó)家安全，也要保持開放的投資政策、保護(hù)公平自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第三，作為資本輸出大國(guó)，制度設(shè)計(jì)既要維護(hù)國(guó)家安全，也要保護(hù)本國(guó)的海外投資，維護(hù)我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，防止制度淪為外交保護(hù)工具。

具體到審查程序的設(shè)置上，無(wú)論是從資本輸入大國(guó)的身份還是從資本輸出大國(guó)的身份考慮，審查程序都必須公正、透明、高效、靈活、具有可預(yù)見性。從資本輸入大國(guó)的身份考慮，程序公正、透明、靈活，就不至于使審查制度成為投資壁壘，而是為外資營(yíng)造一個(gè)公平良好的投資環(huán)境。保持一定的靈活性，便于當(dāng)需要利用該制度維護(hù)國(guó)家安全時(shí)，又不至于束手無(wú)策。從資本輸出大國(guó)的角度考慮，程序公正、透明、靈活，一方面，能對(duì)它國(guó)產(chǎn)生一定的威懾力，當(dāng)它國(guó)將國(guó)家安全審查作為投資保護(hù)的工具時(shí)，我國(guó)也可以進(jìn)行有力地反擊，而不會(huì)落人以柄。另一方面，不至于讓它國(guó)對(duì)我國(guó)的海外投資產(chǎn)生報(bào)復(fù)心理。

(二)完善審查程序的建議

1.完善審查啟動(dòng)程序

應(yīng)從以下兩方面加以完善:(1)細(xì)化第三方建議啟動(dòng)審查的條件。建議實(shí)踐中盡量縮小第三方建議啟動(dòng)審查的范圍，同時(shí)規(guī)定需要提供的詳細(xì)資料，以及對(duì)申報(bào)不實(shí)的處罰措施，以盡可能避免發(fā)生申報(bào)不實(shí)，惡意破壞并購(gòu)的行為。(2)增加商務(wù)部依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)審查。我國(guó)現(xiàn)有的啟動(dòng)程序中嚴(yán)格說(shuō)來(lái)并沒(méi)有包括主管部門依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)審查，有可能導(dǎo)致某些本應(yīng)接受審查的并購(gòu)行為逃避審查，威脅國(guó)家安全。因此，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定，當(dāng)交易方?jīng)]有主動(dòng)申報(bào)，第三方也沒(méi)有建議啟動(dòng)審查，而主管機(jī)構(gòu)又認(rèn)為并購(gòu)行為可能威脅國(guó)家安全時(shí)，就可以強(qiáng)制啟動(dòng)審查程序，并且以這種方式啟動(dòng)將不受審查時(shí)間的限制。

2.完善重新啟動(dòng)審查程序

我國(guó)的相關(guān)規(guī)定中只規(guī)定了由并購(gòu)方提交安全審查申請(qǐng)從而重新啟動(dòng)審查程序的情形，如果并購(gòu)方不主動(dòng)提交申請(qǐng)，并無(wú)法重新啟動(dòng)審查程序。為了防止并購(gòu)方不主動(dòng)提出申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)已經(jīng)通過(guò)安全審查的交易進(jìn)行后續(xù)監(jiān)控報(bào)告制度，要求交易方在未來(lái)一定期限內(nèi)定期向聯(lián)席會(huì)議提交總結(jié)報(bào)告，披露在該年度內(nèi)做出的可能對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生影響的事項(xiàng)[22]劉鳴.外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度探究［D］.華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文.2011.30－31.。一旦聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為可能構(gòu)成對(duì)國(guó)家安全的威脅，則由商務(wù)部主動(dòng)向聯(lián)席會(huì)議提起審查申請(qǐng)，重新啟動(dòng)國(guó)家安全審查程序，以便更好地維護(hù)國(guó)家安全。

3.明確對(duì)減緩協(xié)議的規(guī)定

減緩協(xié)議在美國(guó)安全審查中得到廣泛的應(yīng)用，并體現(xiàn)出一定的經(jīng)濟(jì)效益性。我國(guó)商務(wù)部《規(guī)定》中僅規(guī)定了可以修改交易內(nèi)容，未明確規(guī)定減緩協(xié)議。為此，可以借鑒美國(guó)的做法定，在相關(guān)立法中明確減緩協(xié)議的實(shí)施條件、操作程序和后續(xù)執(zhí)行監(jiān)督等內(nèi)容。

4.豐富申報(bào)前的磋商制度的內(nèi)容

首先，明確程序性問(wèn)題包括的內(nèi)容，如如何申請(qǐng)磋商以及對(duì)商談結(jié)果的處理等。其次，將實(shí)體問(wèn)題也納入非正式商談的內(nèi)容，具體包括:如何保護(hù)在磋商中可能涉及到的交易方的商業(yè)秘密，如何處理交易方在磋商中提交的材料。這樣既可以使審查機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)充分了解相關(guān)交易，提前告知并購(gòu)交易方應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充的相關(guān)申報(bào)信息;同時(shí)并購(gòu)交易方也可以在此期間對(duì)并購(gòu)交易提前預(yù)測(cè)，判斷是否能夠通過(guò)審査，以便盡早決定是對(duì)材料進(jìn)行補(bǔ)充修改，還是退出并購(gòu)以減少損失。這樣既節(jié)省了時(shí)間，也有利于提高工作效率。

5.建立申報(bào)撤回制度

現(xiàn)有規(guī)定沒(méi)有設(shè)立申報(bào)撤回制度，使審查程序缺乏一定的靈活性。今后，應(yīng)補(bǔ)充以下內(nèi)容:可以在什么階段提出申報(bào)或通報(bào)撤回，撤回應(yīng)當(dāng)具備哪些條件，提交哪些材料，撤回申請(qǐng)的審查程序和期限，撤回之后對(duì)該交易的后續(xù)處理和跟蹤等。

6.構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)可借鑒美、加的做法，建立對(duì)審查機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的監(jiān)督和對(duì)并購(gòu)方履行協(xié)議的監(jiān)督兩種監(jiān)督機(jī)制。就對(duì)審查機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束而言，建議將全國(guó)人大常委會(huì)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，要求審查機(jī)構(gòu)以書面形式定期向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告審查情況及結(jié)果，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)具體并購(gòu)交易的合法性進(jìn)行質(zhì)詢。全國(guó)人大常委員會(huì)在進(jìn)行審核和監(jiān)督之后，最終確定審查機(jī)構(gòu)的裁決理由是否合法、充分，以決定是發(fā)回審查機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行調(diào)查研究，還是撤銷審查機(jī)構(gòu)的裁決。通過(guò)這樣的設(shè)置，可以避免審查機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，成為自我裁判和自我監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。

就對(duì)并購(gòu)當(dāng)事人的履行進(jìn)行監(jiān)督而言，可以借鑒加拿大的做法，對(duì)那些屬于附承諾或有條件通過(guò)審查的外資進(jìn)行嚴(yán)格要求，而且對(duì)那些雖順利通過(guò)審査，但對(duì)仍屬于非本國(guó)人投資的過(guò)程實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并對(duì)交易方設(shè)定一定的報(bào)告義務(wù)，對(duì)其履行不符合決定或者提交文件不實(shí)或遺漏等情況引入懲罰手段，包括民事責(zé)任和一定條件下的刑事責(zé)任。

7.設(shè)置權(quán)力救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)階段我國(guó)的審查程序并沒(méi)有對(duì)并購(gòu)方是否可以獲得救濟(jì)以及如何獲得救濟(jì)給出明確規(guī)定。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議作出的決定或者國(guó)務(wù)院作出的最終決定應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為，根據(jù)我國(guó)已出臺(tái)的相關(guān)法律，聯(lián)席會(huì)議作出的裁決，并購(gòu)申請(qǐng)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議[23]中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法.［Z］.第14條.。但如并購(gòu)申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，可否向法院提起行政訴訟，還需要進(jìn)一步考察?？紤]到各國(guó)在相關(guān)立法上沒(méi)有關(guān)于司法救濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中也沒(méi)有先例，我國(guó)也不宜貿(mào)然規(guī)定可以向法院提起訴訟，因?yàn)閲?guó)家安全審査作為一種特殊的行政行為，涉及的領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)且較為復(fù)雜，本身還包含了較強(qiáng)的政策性因素。筆者認(rèn)為，如果并購(gòu)申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議的結(jié)果不服，可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)，由國(guó)務(wù)院進(jìn)行最終裁決，這樣可在一定程度上防范審查機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力。