煤炭資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題研究

□侯玉花，李冰強(qiáng)

(1．山西省社會(huì)科學(xué)院，山西 太原030006;2．山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原030006)

煤炭資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著工業(yè)的快速發(fā)展和人口數(shù)量的增加，全國(guó)對(duì)煤炭資源的需求也在不斷加大，這一現(xiàn)狀不僅導(dǎo)致了煤炭資源的儲(chǔ)量減少，也對(duì)本就脆弱的煤炭資源型地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染和破壞。面對(duì)煤炭資源開(kāi)采所帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，如何采取有效措施，緩解與克服煤炭資源開(kāi)采對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響，是本文著力要解決的問(wèn)題。

一、煤炭開(kāi)采對(duì)煤炭資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染、破壞的現(xiàn)狀分析

(一)煤炭開(kāi)采對(duì)水資源的污染、破壞

在煤炭開(kāi)采過(guò)程中，地面以下形成了縱橫交錯(cuò)的水平向巷道、垂向豎井、不同角度的斜巷道及斜井、不同開(kāi)采面、不同采掘深度的采空區(qū)等，這些巷道、井、采空區(qū)往往相互貫通，穿越各類含水層和隔水層，從而增加了大量垂向裂縫，最終成為采空區(qū)以上各類含水層地下水快速滲漏的通道，對(duì)礦區(qū)地下水形成了極大的破壞。此外，未經(jīng)處理的、含有大量煤粉、巖粉和其它污染物的礦井水的排出，也逐漸滲透到地下，對(duì)地下水形成一定的污染;而沒(méi)有滲透到地下的地表徑流污水，也對(duì)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了一定的污染;在選洗煤過(guò)程中排放的大量煤泥水同樣對(duì)水資源的污染也十分嚴(yán)重。

(二)煤炭開(kāi)采對(duì)大氣的污染

煤炭在開(kāi)采、加工和運(yùn)輸過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生大量有害氣體。如二氧化碳、瓦斯、煙塵、二氧化硫、粉塵等污染物，這些污染物會(huì)對(duì)大氣環(huán)境造成嚴(yán)重污染。如瓦斯、二氧化碳等溫室氣體產(chǎn)生的“溫室效應(yīng)”會(huì)使地球變暖;人們吸入大量的粉塵會(huì)罹患?jí)m肺病;煤炭在運(yùn)輸過(guò)程中拋灑的煤灰不僅浪費(fèi)了煤炭資源，也會(huì)形成煤灰揚(yáng)塵。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2001年到2010年10年間二氧化硫總排放量約為151．50萬(wàn)噸，煙塵總排放量為196．23萬(wàn)噸，粉塵總排放量135．45萬(wàn)噸。2010年煤炭鐵路貨運(yùn)量為15．6億噸，運(yùn)輸中消耗的煤炭為運(yùn)輸總量的1%－2%，而這些被消耗的煤炭全被拋灑在了沿途的路面，飄散在了沿途的空中，對(duì)沿途的生態(tài)環(huán)境都造成了污染。

(三)煤炭開(kāi)采對(duì)土地資源的污染

煤炭開(kāi)采對(duì)土地資源的破壞也非常大，具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:即:煤矸石、尾礦等固體廢棄物的排放和堆積以及露天煤礦開(kāi)采遺留下的采坑。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)歷年積存的煤矸石已經(jīng)超過(guò)了30億噸，占地30萬(wàn)畝;［1］截止2000年，尾礦廢石堆存占地面積約為2805－3705萬(wàn)畝;截止2008年，我國(guó)形成的露天采坑破壞面積約為805．5萬(wàn)畝，占全國(guó)破壞土地總面積的30%。此外，地表塌陷也是礦井開(kāi)采對(duì)礦區(qū)土地資源造成的主要災(zāi)害之一。

二、煤炭資源型地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力的原因分析

各煤炭資源型地區(qū)都為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，也為全國(guó)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞埋下了隱患。究其原因，主要是以下幾點(diǎn):

(一)相關(guān)立法簡(jiǎn)單、粗放，缺乏可操作性

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境立法的數(shù)量在整個(gè)部門立法中是增長(zhǎng)最快的，環(huán)境立法體系的日益建全，多數(shù)環(huán)境問(wèn)題的解決都已有法可依。然而，作為煤炭開(kāi)采中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)所依據(jù)的《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《礦產(chǎn)資源法》等，法條中對(duì)環(huán)境保護(hù)的宗旨并沒(méi)有完全充分體現(xiàn)。如在《環(huán)境保護(hù)法》第二章的標(biāo)題是“監(jiān)督管理”，但事實(shí)上所規(guī)定的內(nèi)容卻是國(guó)家賦予各地的權(quán)力。這些權(quán)力中雖然包含了監(jiān)管的意思，但只能作為法律的宗旨或意圖去理解，并不具有任何可操作性。在該法的第三章中，以第10條“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量”為統(tǒng)帥，對(duì)政府在保護(hù)和改善環(huán)境工作中的責(zé)任作了規(guī)定，但這些規(guī)定大都比較抽象、原則，缺少具體的操作細(xì)則。同樣，在《水法》與《礦產(chǎn)資源法》中也有類似情形，因此可以說(shuō)，立法主體對(duì)環(huán)境保護(hù)的立法還須細(xì)化、明確。

(二)政府沒(méi)有盡到監(jiān)管責(zé)任

在煤炭資源型地區(qū)，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)地方政府的經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)很大程度上依賴煤炭的開(kāi)采。因此在很多產(chǎn)煤地，當(dāng)?shù)卣疾坏貌豢紤]各地的煤炭產(chǎn)量，都不得不將政策傾斜于當(dāng)?shù)氐拿禾慨a(chǎn)量，這樣在有意無(wú)意之中，“就將保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任放在了相對(duì)次要的位置”。［2］具體表現(xiàn)為:一是有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的安全生產(chǎn)意識(shí)不強(qiáng)，在安全生產(chǎn)上投入不夠，有的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至對(duì)一些不法行為縱容、庇護(hù)。二是有的安全監(jiān)管部門監(jiān)察不到位，執(zhí)法不嚴(yán)格，對(duì)安全生產(chǎn)違法行為查處不力，監(jiān)察缺乏權(quán)威性和有效性。三是部分地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)緩慢，尤其是基層安全監(jiān)管力量薄弱，少數(shù)市縣尚未設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一些部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不完善，未能形成合力。就是在這樣一種企業(yè)生病，政府不醫(yī)或亂醫(yī)的現(xiàn)狀下，煤炭資源型地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒(méi)有得到有效治理。

(三)煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念短視

煤炭企業(yè)在采挖過(guò)程中，最大的問(wèn)題就是經(jīng)營(yíng)理念短視。煤炭企業(yè)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，利益最大化是其追求的首要目標(biāo)，當(dāng)它的這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，在社會(huì)的壓力下、在它繼續(xù)采挖的自身需求下，煤炭企業(yè)也會(huì)考慮環(huán)保等社會(huì)責(zé)任，但這一社會(huì)責(zé)任往往被安排在經(jīng)濟(jì)利益最大化之后。因此，當(dāng)社會(huì)的壓力不是太大、采煤所帶來(lái)的生態(tài)破壞還不足以影響其生產(chǎn)繼續(xù)進(jìn)行時(shí)，煤炭企業(yè)很可能不顧生產(chǎn)與環(huán)境本是“魚(yú)”“水”關(guān)系，而一味地盲目追求利益的最大化。在這一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)理念的指導(dǎo)下，煤炭企業(yè)盡管也知道在采挖煤的過(guò)程中周圍的生態(tài)環(huán)境受到了破壞，卻罔顧不聞，任其污染、破壞，認(rèn)為等到政府檢查了、村民上訪了，總之不能再拖之時(shí)再行治理也來(lái)得及。殊不知，生態(tài)環(huán)境不是因?yàn)檎畽z查、村民上訪才需保護(hù)，污染也不是因?yàn)橄嚓P(guān)部門監(jiān)管才需治理，而是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境是我們生產(chǎn)、生活所必需的不可缺少的稀缺資源。正是因?yàn)槊禾科髽I(yè)的短視行為，他們將在煤炭采挖過(guò)程中生態(tài)資源的治理、保護(hù)放在了一種情非得以的情況下才為之的境地，因此，煤炭資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境不能被很好地保護(hù)也就再所難免。

三、完善煤炭資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的對(duì)策

全國(guó)各煤炭資源型地區(qū)都為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，然而令人惋惜的是這些地區(qū)在為全國(guó)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境遭到了極大破壞?，F(xiàn)在雖然各地都對(duì)自己區(qū)域的生態(tài)環(huán)境采取了一些保護(hù)措施，但是，與區(qū)域環(huán)境治理的目標(biāo)要求仍有很大差距，還需在以下一些方面做出努力。

(一)建立健全相關(guān)法律、法規(guī)，使其具有可操作性

目前我國(guó)所依據(jù)的煤炭開(kāi)采中保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《礦產(chǎn)資源法》以及各省、市自行出臺(tái)的一些實(shí)施條例、細(xì)則。如《山西省環(huán)境保護(hù)條例》、《陜西省煤炭石油天然氣開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》等。以上“法律、法規(guī)中雖然對(duì)我國(guó)煤炭開(kāi)采中生態(tài)環(huán)境的保護(hù)都有一些規(guī)定，但這些規(guī)定都缺乏可操作性”。［3］如《山西省環(huán)境保護(hù)條例》第三條就規(guī)定，“誰(shuí)污染誰(shuí)治理、誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”，“嚴(yán)格控制新的環(huán)境污染，防止資源的過(guò)度利用和破壞。”從這些條文中我們可以看出，相關(guān)的規(guī)定是有了，但規(guī)定的過(guò)于原則。如果污染煤炭企業(yè)不執(zhí)行這一法規(guī)的規(guī)定，又將受到什么處罰，誰(shuí)去處罰，其處罰標(biāo)準(zhǔn)的上下限又如何劃分等一系列后續(xù)的相關(guān)規(guī)定都不夠完善。這些法律、法規(guī)對(duì)違法煤炭企業(yè)執(zhí)行起來(lái)自然存在一定程度的困難。因此，今后在環(huán)保方面的立法，應(yīng)在相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章中明確而又詳盡地規(guī)定有關(guān)煤炭企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，并建立相應(yīng)的法律約束機(jī)制，以利于環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

另外，還可利用《刑法》來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。目前我國(guó)刑法的功能大多表現(xiàn)在維護(hù)公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益上，至于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的條款，還不多見(jiàn)。事實(shí)上，隨著法律社會(huì)化運(yùn)動(dòng)的興起，刑法的功能還可表現(xiàn)在對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上。這一點(diǎn)在諸如日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都有先例可借鑒，這些國(guó)家都在刑法中規(guī)定了環(huán)境危險(xiǎn)犯，這些規(guī)定的出臺(tái)，對(duì)環(huán)境保護(hù)的工作非常有力，我國(guó)也應(yīng)適當(dāng)借鑒國(guó)外的這些相關(guān)規(guī)定。

(二)完善政府在煤炭開(kāi)采中的監(jiān)管責(zé)任

一些礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境被無(wú)底限地污染、破壞，表面上看這是由煤炭企業(yè)開(kāi)采煤炭造成的，但實(shí)際上與政府的監(jiān)管不力不無(wú)關(guān)系。一些地方政府為追求所謂的“政績(jī)”，完全以GDP增長(zhǎng)為標(biāo)尺，單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的驅(qū)使下，對(duì)可以給他們政績(jī)帶來(lái)巨大影響的煤炭企業(yè)，只求其效益，放任其污染。鑒于地方政府的這一認(rèn)知，其各職能部門自然也不可能監(jiān)管到位。因此，各級(jí)環(huán)保部門、各地方政府在工作中，首先應(yīng)明確環(huán)保也是自己的工作重心，要明白自己應(yīng)盡什么環(huán)保責(zé)任、什么監(jiān)管責(zé)任。只有明確了自己的責(zé)任，才有可能真正心系人民，執(zhí)法為民，才不會(huì)導(dǎo)致在執(zhí)法中相關(guān)部門失靈的情況頻繁發(fā)生。

事實(shí)上，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不僅是一種企業(yè)清潔生產(chǎn)、節(jié)約能源的義務(wù)，也是一種公益性的保護(hù)資源的行為。因此，政府各相關(guān)職能部門在行使自己的職權(quán)時(shí)一定要有一種清醒的認(rèn)識(shí)，即，阻止煤炭企業(yè)違法生產(chǎn)，保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境是他們的職責(zé)所在，如不履行，則是一種行政不作為，要受到法律懲處。對(duì)此，在我國(guó)《行政訴訟法》第11條已做出了明確規(guī)定。

(三)完善煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)環(huán)保責(zé)任的途徑

煤炭企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，除了要有豐富的煤炭?jī)?chǔ)量、良好的開(kāi)采設(shè)備，更重要的是還必須對(duì)其生產(chǎn)、生活環(huán)境進(jìn)行治理，使生產(chǎn)得以正常進(jìn)行、生活可以不斷改善。反之，如一味地只注意煤炭的開(kāi)采，忽視了生存的環(huán)境，則有可能導(dǎo)致生產(chǎn)與生活都無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行下去。因此，在煤炭企業(yè)開(kāi)采煤炭的過(guò)程中，煤炭企業(yè)須盡可能地要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從以下幾方面做起:

1．對(duì)水資源的保護(hù)

在煤炭開(kāi)采過(guò)程中，不可避免地會(huì)污染、破壞一些地表水和地下水，如何有效利用這些被污染、破壞的水資源就成為煤炭企業(yè)開(kāi)采中的一個(gè)重大課題。而礦區(qū)水資源的好壞，主要取決于對(duì)污染、破壞的地表水和地下水的再次利用。基于此，煤炭企業(yè)就應(yīng)加大對(duì)“地下水利用的自主研發(fā)、自主創(chuàng)新體系，積極利用新技術(shù)、新設(shè)備，投資興建煤礦地下水利用的重大示范工程，以使地下水能保持正常的循環(huán)”。［4］此外，還應(yīng)將排放的污水過(guò)濾沉淀后再次利用，如利用地表天然的大面積的坑洼地帶和露天采坑存儲(chǔ)地下水，然后再將這些地下水灌溉地表植物，從而構(gòu)成人與自然相結(jié)合形成的良性區(qū)域水循環(huán)體系。

2．對(duì)大氣的保護(hù)

煤炭在開(kāi)采過(guò)程中，在煤層中的瓦斯、二氧化硫等有害氣體如不加以利用直接排放在大氣中，不僅會(huì)對(duì)資源造成浪費(fèi)，而且還會(huì)對(duì)大氣造成污染。此外，在煤炭的使用、加工過(guò)程中，如不對(duì)煤炭的燃燒過(guò)程實(shí)施一定回收、利用措施，任由煤炭燃燒后的氣體直接排放在大氣中，也會(huì)對(duì)人體的健康造成一定的損害。而且由于煤炭粉塵在空氣中的浮動(dòng)性與漂移性，大氣中的有害氣體還會(huì)隨空氣的流動(dòng)發(fā)生遷移和擴(kuò)散，使更廣范圍的人群受到影響。因此，煤炭企業(yè)無(wú)論在采挖過(guò)程中，還是在使用過(guò)程中，抑或是在加工過(guò)程中，都可對(duì)這些有害氣體利用一定的設(shè)備重新回收，并將其再次燃燒后冶煉焦炭或供當(dāng)?shù)鼐用穸救∨?，無(wú)論是何用途，都將能在很大程度上凈化空氣質(zhì)量。

3．對(duì)土地資源的保護(hù)

在煤炭開(kāi)采中，對(duì)土地資源的污染、破壞主要體現(xiàn)為采空區(qū)的塌方及煤矸石的堆放上，這二者在很大程度上都極大破壞了煤炭企業(yè)所在區(qū)域的土壤質(zhì)量、縮小了土地面積?；诖?，各煤炭企業(yè)應(yīng)就此問(wèn)題做好土地復(fù)墾及其它充分利用煤矸石的工作。首先，針對(duì)在煤炭開(kāi)采中存在土地塌方問(wèn)題，可用煤矸石作為填充材料，在塌方的采空區(qū)對(duì)礦坑進(jìn)行填充，這樣不僅可消耗大量的煤矸石，使塌方區(qū)恢復(fù)復(fù)墾，另一方面，也可減少其對(duì)土地的占用，可謂一舉兩得。其次，也可利用煤矸石進(jìn)行發(fā)電，煤矸石雖然是低熱值煤，但仍可以發(fā)熱、發(fā)電，而這一方法將大大節(jié)約煤炭的使用量。這一方法投資不大，方法簡(jiǎn)單，可廣泛使用，同時(shí)也可節(jié)約大量的可用土地。

對(duì)資源型地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)任道遠(yuǎn)的任務(wù)，但只要各部門同心協(xié)力，積極采取措施，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境在不久的將來(lái)一定會(huì)有一個(gè)較大的變化。

［1］王棟民，范德科．國(guó)內(nèi)外煤矸石資源利用的現(xiàn)狀及趨勢(shì)［EB/OL］．http://info．ccement．com/news/content/703353．html．

［2］蔡守秋．論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全［J］．河北法學(xué)，2008(3):17－25．

［3］郄建榮．記者調(diào)查:環(huán)保部門立法多為何管用的不多［N］．法制日?qǐng)?bào)，2007－07－26．

［4］王云珠，王彩霞．山西生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的若干對(duì)策［J］．晉陽(yáng)學(xué)刊，2001(6):36－42．