財稅體制改革主攻三點

劉佐

根據(jù)全國人民代表大會制定的“十二五”規(guī)劃中稅制改革的內(nèi)容、國務(wù)院及其所屬財稅部門的稅制改革計劃和中國經(jīng)濟、稅制發(fā)展的現(xiàn)狀，我認為近期中國稅制改革的主要項目應(yīng)當是增值稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅三項。

改革的基本思路應(yīng)當是從合理調(diào)整稅基、稅率和稅收優(yōu)惠入手解決問題，既要符合中國的國情，又要借鑒外國的經(jīng)驗；既要從現(xiàn)實出發(fā)，又要與長遠目標一致。

擴大增值稅改革

完善增值稅的主要措施可以考慮擴大征收范圍、調(diào)整稅率和征收率、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

（一）擴大征收范圍

將增值稅的征收范圍擴大到營業(yè)稅的征收范圍，對貨物和勞務(wù)統(tǒng)一征收增值稅，主要目的是解決現(xiàn)行增值稅與營業(yè)稅的交叉征收和稅負失衡的問題，促進經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。同時，可以簡化稅制，有利于完善稅收管理。

考慮到現(xiàn)行增值稅、營業(yè)稅稅制、征收管理和收入歸屬的現(xiàn)狀，這項改革可以逐步推進，如選擇部分行業(yè)率先試行，但是試點的時間宜短不宜長。因為增值稅在當今世界已經(jīng)是一個比較成熟的稅種，國內(nèi)外已經(jīng)有很多基本經(jīng)驗和做法可以借鑒。

同時，應(yīng)當采取相應(yīng)的財政管理體制、稅務(wù)機構(gòu)管理體制改革措施，如加大中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，將一部分增值稅改為屬于地方的銷售稅；合理調(diào)整省以下財政、稅務(wù)機關(guān)的職能、機構(gòu)和人員。

此外，印花稅的部分稅目（如與貨物和勞務(wù)有關(guān)的購銷合同等）可以并入增值稅。

（二）調(diào)整稅率和征收率

根據(jù)我收集的172個開征增值稅的國家和地區(qū)資料顯示，2013年，在上述國家和地區(qū)中，有93個國家和地區(qū)（其中大多數(shù)是發(fā)展中國家）增值稅的基本稅率低于17%，占54.1%。在中國周邊的18個開征增值稅的國家和地區(qū)中，有16個國家和地區(qū)增值稅的基本稅率不超過15%，占88.9%。

相比之下，中國增值稅17%的基本稅率偏高，可以逐步降低到一般發(fā)展中國家的水平。為了改善民生，也可以先行降低普通食品（已經(jīng)免稅者除外）、服裝和藥品等生活必需品的稅率。

此外，中國現(xiàn)行增值稅的稅率檔次多達四擋，應(yīng)當盡量減少，以利公平稅負和方便管理。

為了平衡稅負，在調(diào)整增值稅征收范圍和稅率的時候，增值稅小規(guī)模納稅人的征收率也應(yīng)當作出相應(yīng)的調(diào)整。

（三）繼續(xù)清理優(yōu)惠

及時清理過時的和其他不適當?shù)膬?yōu)惠，因為它們不僅不符合增值稅的原理和基本原則，而且不利于加強征收管理。

（四）實行免征額制度

為了適當照顧收入微薄的小微企業(yè)和個人，促進就業(yè)和平衡稅負，應(yīng)當盡快將增值稅的起征點改為免征額，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和工資、物價等因素適時適當提高。現(xiàn)行起征點月銷售額0.5萬元至2萬元的規(guī)定是2008年底確定的，時隔五年，目前已經(jīng)明顯偏低，因為月銷售額不超過2萬元的小微企業(yè)和個人逐步減少；同時，由于物價上漲，部分小微企業(yè)和個人的實際收入增長不多，甚至有所下降。

深化個稅改革

完善個人所得稅的主要措施可以考慮擴大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強個人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

（一）擴大征稅范圍

首先，可以參照目前多數(shù)國家的做法，將認定居民納稅人的時候“在中國境內(nèi)沒有住所而在中國境內(nèi)居住滿一年”的期限改為183天，以更好地維護中國的稅收權(quán)益。

其次，可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的情況和稅收征管能力，逐步將某些應(yīng)當征稅尚未征稅的個人所得納入個人所得稅的征稅范圍。

（二）改變征稅模式

應(yīng)當盡快參照目前大多數(shù)國家的做法，將按照不同所得分項征收的征稅模式改為綜合征收與分項征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡稅負、保障低收入者的基本生活和加大對高收入者的收入調(diào)節(jié)力度。

但是，在現(xiàn)行的個人所得稅由地方稅務(wù)局征收管理的稅收機構(gòu)管理體制、個人所得稅收入由中央政府與地方政府共享的財政管理體制下，綜合征收制度難以操作，必須下決心突破上述體制障礙。

在稅務(wù)機構(gòu)管理體制和財政管理體制調(diào)整以前，可以先采取一些過渡性的措施，如將按月對工資、薪金征收的個人所得稅改為按年征收，按月預征，年終匯算清繳；將工資、勞務(wù)報酬等征稅項目合并起來按年征收；合理調(diào)整稅前扣除和稅率；進一步完善年收入12萬元以上者按年申報個人所得稅的制度和征收管理工作等等。

這些做法既可以合理地調(diào)整大多數(shù)個人所得稅納稅人的個人所得稅負擔，也可以完善個人所得稅的管理制度，為以后個人所得稅采用綜合征收與分項征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式做準備。

（三）合理確定稅基

應(yīng)當合理確定納稅人及其贍養(yǎng)人口的基本生活費用，住房、醫(yī)療、教育（培訓）和保險等專門費用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區(qū)、危險職業(yè)（崗位）人員的特殊費用等費用的扣除標準，并適時根據(jù)工資、物價和匯率等因素適當調(diào)整。

為了提高工作效率，可以請全國人民代表大會授權(quán)國務(wù)院按照稅法規(guī)定的原則定期調(diào)整上述費用扣除標準。但是，在現(xiàn)行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，費用扣除的細化難以操作，只能酌情適當普遍提高基本生活費用的扣除標準?，F(xiàn)行工資、薪金所得扣除額每月3500元的規(guī)定是2011年確定的，時隔兩年，目前已經(jīng)明顯偏低，因為不少地區(qū)的職工月平均工資已經(jīng)超過了4000元；同時，由于物價上漲，部分職工的實際收入增長不多，甚至有所下降。

（四）適當調(diào)整稅率

根據(jù)我收集得179個開征個人所得稅的國家和地區(qū)的資料，2013年，在上述國家和地區(qū)中，有147個國家和地區(qū)中央、地區(qū)政府個人所得稅的最高稅率不超過40%，占82.1%；中國周邊的26個開征個人所得稅得的國家和地區(qū)個人所得稅的最高稅率均不超過40%。

相比之下，中國個人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。同時應(yīng)當注意到，越來越多的國家和地區(qū)正在準備降低或者繼續(xù)降低個人所得稅的最高稅率。

在中國現(xiàn)行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，不同項目所得的適用稅率和稅負、取得單項所得的納稅人的稅負和取得多項所得的納稅人的總體稅負，都難以平衡。

此外，中國對工資、薪金征收的個人所得稅實行七級超額累進稅率，稅率級次與多數(shù)國家和地區(qū)個人所得稅的稅率級次相比偏多。

因此，中國個人所得稅的征稅模式改變以后，對綜合所得可以采用5%、10%、20%、30%和40%五級超額累進稅率征稅。而在征稅模式改變以前，可以先行調(diào)整工資、薪金所得和個體工商戶經(jīng)營所得適用的稅率表，減少稅率級次，降低最高稅率。

（五）加強個稅與企業(yè)所得稅之間的協(xié)調(diào)

個體工商戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)的所得稅待遇應(yīng)當與法人企業(yè)的所得稅待遇基本一致。可以采用免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決企業(yè)所得稅和個人所得稅重疊征收的問題，減少以至消除對于股息、紅利的征稅，以鼓勵投資。就現(xiàn)實而言，對于企業(yè)在繳納企業(yè)所得稅以后分配的股息、紅利減征、免征個人所得稅，可能比較簡便易行。

（六）清理稅收優(yōu)惠

及時清理過時的和其他不適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，免稅、減稅的重點，應(yīng)當是鼓勵為社會做出突出貢獻的人員和照顧生活困難的特定人員。

統(tǒng)籌房地產(chǎn)稅改革

房地產(chǎn)稅的改革應(yīng)當將房產(chǎn)、土地相關(guān)的稅費改革統(tǒng)籌考慮，主要措施應(yīng)當包括簡化稅制、擴大稅基、合理設(shè)計稅率和適當下放稅權(quán)等內(nèi)容。

（一）簡化稅制

可以逐步將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和印花稅中有關(guān)征稅項目以及房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府費用合并，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一的，與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅。

（二）擴大稅基

房地產(chǎn)稅的征稅范圍可以逐步擴大到個人住宅和農(nóng)村地區(qū)，并按照房地產(chǎn)的評估值征收。

同時，可以通過規(guī)定適當?shù)拿舛愴椖亢兔庹黝~（價值或者面積，或者同時規(guī)定價值和面積標準）等方法，適當照顧中低收入階層。

（三）實行差別稅率

房地產(chǎn)稅的稅率可以根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計，由各地在規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從高；普通住宅的使用稅率可以適當從低，高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從高，豪華住宅和高爾夫球場之類還可以適當加成征稅。

（四）下放稅權(quán)

可以將房地產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種精心培育，使之隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步成為市（縣）級政府稅收收入的主要來源，并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方較大的管理權(quán)限（包括征稅對象、納稅人、計稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制要素的適當調(diào)整），以適應(yīng)國家之大，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同的實際情況，促使地方因地制宜地通過此稅適當增加財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟。

房地產(chǎn)稅改革不僅涉及大量企業(yè)、其他單位和個人的經(jīng)濟利益，而且涉及政府房地產(chǎn)稅費支付的改革，房地產(chǎn)登記、房地產(chǎn)價值評估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立、完善也需要一個過程，因而比較復雜。所以，此項改革應(yīng)當統(tǒng)籌考慮，慎重決策，逐步推進。

可以考慮先從大城市起步，取得經(jīng)驗以后在中等城市、小城市和農(nóng)村逐步推廣。也可以考慮選擇一些大城市、中等城市、小城市和農(nóng)村同時試點，取得經(jīng)驗以后在同類地區(qū)逐步推廣。

同時，應(yīng)當將此項改革與中國的地方稅體系建設(shè)、整體稅制改革、財稅體制改革和其他相關(guān)的改革緊密地結(jié)合起來，以期取得更好的社會效益，減少改革的阻力，降低改革的成本。