環(huán)境警察權(quán)的構(gòu)成要素

呂中誠

（湖南警察學(xué)院 湖南長沙 410138）

環(huán)境警察權(quán)是警察權(quán)的一種，是國家為了維護(hù)環(huán)境安全和秩序、保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益而依法賦予環(huán)境警察機關(guān)實施的一種國家強制權(quán)。在任何公權(quán)力的宏觀結(jié)構(gòu)中，權(quán)力主體、內(nèi)容及其運行規(guī)則都是主要的構(gòu)成要素，環(huán)境警察權(quán)也不例外。

一、環(huán)境警察權(quán)的權(quán)力主體

所謂權(quán)力主體，簡言之，就是享有權(quán)力、能以自己的名義行使權(quán)力并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織以及作為其代表的工作人員。環(huán)境警察權(quán)的權(quán)力主體包括環(huán)境警察機關(guān)及其所屬的環(huán)境警察。

（一）環(huán)境警察機關(guān)。

環(huán)境警察機關(guān)是環(huán)境警察權(quán)的物質(zhì)化載體，科學(xué)設(shè)置環(huán)境警察機關(guān)是決定環(huán)境警察權(quán)在實踐中順暢運行的關(guān)鍵因素之一。就目前的理論研究及國內(nèi)外環(huán)境警察的執(zhí)法實踐來看，主要有如下幾種設(shè)置模式：其一，獨立模式，其代表為俄羅斯。俄羅斯環(huán)境警察機關(guān)正式的名稱為“莫斯科預(yù)防環(huán)境違法警察管理局”[1]。采用市政府出錢、內(nèi)務(wù)部出人的方式設(shè)立，是一個獨立的執(zhí)法機關(guān)；其二，隸屬于警察機關(guān)模式。比如法國的綠色警察，其全稱是“打擊環(huán)境違法行為中心局”，編制上隸屬于內(nèi)政部[2]。德國的環(huán)境警察設(shè)立在環(huán)境司中，而環(huán)境司則隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部。這些發(fā)達(dá)國家的內(nèi)政部（一般指警察部門）——在執(zhí)法意義上實際相當(dāng)于我國的公安部[3]。我國云南昆明也大致采取這種模式，即在公安局內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)分局，受公安局和環(huán)保局的雙重領(lǐng)導(dǎo)；其三，隸屬于環(huán)保部門模式。比如澳大利亞，各州都組建了環(huán)境警察，其隸屬于環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)，是環(huán)保局的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)[4]。此外，越南的環(huán)境管理警察機構(gòu)隸屬于自然資源和環(huán)境部，以色列的綠色警察也屬于環(huán)境保護(hù)部在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的主要機構(gòu)[5]。

筆者認(rèn)為，作為環(huán)境警察權(quán)權(quán)力主體的環(huán)境警察機關(guān)，其設(shè)置模式必須充分考慮到其設(shè)置的目的，即為了更有效的預(yù)防和解決環(huán)境問題。環(huán)境警察是環(huán)境保護(hù)的警察，而環(huán)境保護(hù)又具有極強的專業(yè)性，因此，應(yīng)將其設(shè)在環(huán)保部門內(nèi)部，受環(huán)保部門和公安部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

這種設(shè)置可整合現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管資源，也可以整合公安機關(guān)和環(huán)保部門的力量，還可以避免組建在公安機關(guān)而受到的人員、經(jīng)費和環(huán)保業(yè)務(wù)水平等方面的限制，能達(dá)到最佳執(zhí)法效果。

（二）環(huán)境警察。

環(huán)境警察是將環(huán)境警察權(quán)的具體行使者，其素質(zhì)的高低對于環(huán)境警察權(quán)的實際運行效果有著很大的影響。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性以及環(huán)境案件的特殊性，要求環(huán)境警察既要掌握警察的相關(guān)業(yè)務(wù)技能，又要精通環(huán)保領(lǐng)域的專業(yè)知識，以滿足環(huán)境執(zhí)法實踐的需要。世界各個踐行環(huán)境警察制度的國家莫不如此。比如德國就十分注意對環(huán)境警察的培訓(xùn)，他們都要在速成班學(xué)習(xí)化學(xué)、物理、毒物學(xué)和水文學(xué)方面的知識，還要求掌握水域保護(hù)、消除廢品和射線防護(hù)等方面的基本法律常識，而且還學(xué)習(xí)快速分析、噪聲測試和實際操作計量器知識和技能[6]。俄羅斯的環(huán)境警察在重建后就十分注意成員的高學(xué)歷及其專業(yè)相關(guān)度，還專門招收生態(tài)專業(yè)的大學(xué)生來充實環(huán)境警察隊伍。在秘魯，進(jìn)入環(huán)境警察隊伍要經(jīng)過全面和持續(xù)培訓(xùn)，其內(nèi)容包括旅游安全、環(huán)境保護(hù)、國家歷史文化遺產(chǎn)、自然文化和旅游文化及生態(tài)等方面的知識[7]?？傊?，環(huán)境警察必須是一支專業(yè)的警察隊伍，除接受一般警察的訓(xùn)練外，還必須掌握環(huán)境法學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、化學(xué)等相關(guān)的學(xué)科知識；同時，環(huán)境警察還是一種高科技警察，要學(xué)會在犯罪現(xiàn)場進(jìn)行化學(xué)分析，利用高科技手段來阻止和偵破生態(tài)犯罪[8]。這樣，才能確保環(huán)境警察權(quán)在實踐中得以良好運行。

二、環(huán)境警察權(quán)的主要內(nèi)容

環(huán)境警察權(quán)的主要內(nèi)容指的是國家通過立法將抽象的環(huán)境警察權(quán)轉(zhuǎn)化為權(quán)力主體所擁有的具體權(quán)力的總和，是環(huán)境警察實施國家環(huán)境管理及環(huán)境執(zhí)法活動的資格及權(quán)能。因此，環(huán)境警察權(quán)的主要內(nèi)容是法定的，要受到組織法等法律規(guī)范的嚴(yán)格控制。目前，就我國現(xiàn)行法律來說，環(huán)境警察部分的環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法權(quán)散見于一些法律法規(guī)中，還未形成科學(xué)系統(tǒng)的權(quán)力體系。就環(huán)境警察的特征及世界各國環(huán)境警察實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，筆者認(rèn)為，環(huán)境警察權(quán)的主要內(nèi)容不宜過多，主要應(yīng)限于環(huán)境執(zhí)法，具體應(yīng)包括環(huán)境刑事執(zhí)法權(quán)、環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)和環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)三個方面。

（一）環(huán)境刑事執(zhí)法權(quán)。

即環(huán)境警察根據(jù)我國憲法、刑法、刑事訴訟法及人民警察法的規(guī)定，對環(huán)境犯罪享有預(yù)防、制止和偵查權(quán)以及采取有關(guān)的強制措施權(quán)，主要包括：

1.偵查權(quán)。是環(huán)境警察為了查明環(huán)境案件情況，依法進(jìn)行收集證據(jù)，揭露、證實環(huán)境犯罪以及查獲環(huán)境犯罪嫌疑人活動所擁有的權(quán)力。

2.搜查權(quán)。是環(huán)境警察依照法律規(guī)定，對環(huán)境犯罪嫌疑人、被告人以及可能隱藏罪犯、犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處以及其他公共場所進(jìn)行搜尋和檢查的權(quán)力。

3.技術(shù)偵查權(quán)。技術(shù)偵查是環(huán)境警察運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)偵破環(huán)境犯罪案件，發(fā)現(xiàn)罪犯和查找罪證的特殊措施，環(huán)境警察有權(quán)采用物理的、化學(xué)的等科學(xué)技術(shù)方法獲取環(huán)境犯罪信息及環(huán)境犯罪證據(jù)。

4.刑事強制措施權(quán)。是指環(huán)境警察為了保證環(huán)境犯罪偵查工作的順利進(jìn)行，有權(quán)依法對環(huán)境犯罪嫌疑人、被告人、現(xiàn)行犯或重大嫌疑分子采取暫時限制其人身自由的強制方法。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)。

1.環(huán)境行政執(zhí)行權(quán)。即指環(huán)境警察為執(zhí)行國家及地方各級人大、政府頒布的涉及環(huán)境與資源保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，依法對環(huán)境行政相對人采取具體措施的權(quán)力。

2.環(huán)境行政管理權(quán)。即環(huán)境警察出于預(yù)防環(huán)境違法犯罪的目的，對易發(fā)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行業(yè)、場所、活動、人群和需要重點防治的對象進(jìn)行治安上管理、守護(hù)的權(quán)力。主要包括：環(huán)境秩序管理權(quán)、環(huán)境安全管理權(quán)、危險物品管理權(quán)等。

3.環(huán)境行政處罰權(quán)。指環(huán)境警察對違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)或者規(guī)章當(dāng)事人，依法予以處罰的權(quán)力。包括一般環(huán)境行政處罰權(quán)和環(huán)境治安處罰權(quán)，形式主要有：警告；罰款；責(zé)令停產(chǎn)整頓；責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；沒收違法所得、沒收非法財物；行政拘留等。

4.環(huán)境行政強制權(quán)。是指在環(huán)境行政過程中出現(xiàn)違反義務(wù)或義務(wù)不履行的情況下，環(huán)境警察為了確保環(huán)境行政的實效性，維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，有權(quán)對違反義務(wù)或不履行義務(wù)的環(huán)境行政相對人的財產(chǎn)以及人身自由等采取強制手段，以迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。目前，我國的環(huán)境行政執(zhí)法主體沒有直接強制權(quán)，這也是造成我國環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境執(zhí)法軟的主要原因。因此，必須賦予環(huán)境警察行政強制權(quán)，以確保環(huán)境執(zhí)法的效能。

5.環(huán)境行政調(diào)查權(quán)。即環(huán)境警察出于環(huán)境治安管理的目的，對環(huán)境治安信息的收集和處理的權(quán)力，其形態(tài)主要有盤查權(quán)和留置權(quán)。盤查權(quán)是指環(huán)境警察在執(zhí)行職務(wù)時，有對環(huán)境違法犯罪嫌疑人進(jìn)行盤問檢查的權(quán)力；留置權(quán)與盤問權(quán)是具有前后連續(xù)性的一種權(quán)力，指環(huán)境警察在進(jìn)行盤問時對符合法定情形的人員，將其帶至環(huán)境警察機關(guān)繼續(xù)進(jìn)行盤查的一項權(quán)力。該項權(quán)力對于及時預(yù)防和制止環(huán)境違法犯罪行為具有重要意義。

6.緊急狀態(tài)處置權(quán)。是指環(huán)境警察為了維護(hù)國家環(huán)境安全和社會秩序，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全免遭損失，對突然發(fā)生的特別重大的環(huán)境事故依法實施的非常措施和特別辦法的權(quán)力，其形態(tài)主要有武器警械使用權(quán)、交通管制權(quán)、現(xiàn)場管制權(quán)、緊急征用和使用權(quán)等。

（三）環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)。

目前，我國的環(huán)境監(jiān)督管理實行的是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的體制，使得環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)分散在多個部門中，各部門之間權(quán)責(zé)不清、缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作，嚴(yán)重影響了環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的實際運行效果。有必要以環(huán)境警察的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)為核心，對我國環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)進(jìn)行整合，建立起部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，以便形成環(huán)境監(jiān)督管理的合力。

當(dāng)然，由于環(huán)境警察在我國還是個新事物，環(huán)境警察權(quán)也遠(yuǎn)未形成體系。需要進(jìn)一步研究并通過國家及地方立法將其主要內(nèi)容予以明確規(guī)定，為環(huán)境警察權(quán)的實際運作提供具體明確的法律依據(jù)。

三、環(huán)境警察權(quán)的行使原則

環(huán)境警察權(quán)作為一種公權(quán)力，直接涉及人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，如果使用得當(dāng)，就會充分發(fā)揮其“環(huán)保利劍”的作用，否則，將會給社會帶來損害。所以，為了防止環(huán)境警察權(quán)的濫用和不當(dāng)行使，必須對其權(quán)力范圍和權(quán)力的行使進(jìn)行嚴(yán)格的法律控制。而其中，通過確立環(huán)境警察權(quán)的行使原則來作為其權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)和界限，從而達(dá)到對其進(jìn)行法律規(guī)制也是有效的方式之一。

（一）法定性原則。

在法治國家，公權(quán)力的存在和行使都必須有明確的法律依據(jù)。環(huán)境警察權(quán)也不例外，其存在和行使都必須依靠法律來確認(rèn)和設(shè)定，這就是環(huán)境警察權(quán)行使的法定性原則。該原則要求以立法的形式對環(huán)境警察權(quán)的主體、內(nèi)容以及行使程序等進(jìn)行全面的規(guī)制，以便環(huán)境警察權(quán)的行使有明確的法律依據(jù)。而目前，我國有關(guān)環(huán)境警察權(quán)的法律規(guī)定嚴(yán)重不足，且過于分散，遠(yuǎn)未形成環(huán)境警察權(quán)的法律體系。由于無明確的執(zhí)法權(quán)限，使得環(huán)境警察的執(zhí)法行為因依據(jù)不足而畏首畏尾，執(zhí)法的權(quán)威和效果也大打折扣，這正是我國踐行環(huán)境警察地區(qū)所面臨的最大障礙。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全我國環(huán)境警察權(quán)的相關(guān)立法，這既是設(shè)立環(huán)境警察制度首先要解決的問題，也是環(huán)境警察權(quán)自身實際運行的需要，同時也是維護(hù)國家環(huán)境秩序與安全以及保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的需要。

（二）有限性原則。

環(huán)境警察是環(huán)境保護(hù)的警察，其職權(quán)范圍不宜過寬，應(yīng)當(dāng)僅限于環(huán)境執(zhí)法。因此，在環(huán)境警察權(quán)的配置上應(yīng)嚴(yán)格遵循有限的原則，圍繞現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法中存在的問題有針對性地配置環(huán)境警察權(quán)的內(nèi)容、執(zhí)法權(quán)限和程序等，以便將環(huán)境警察有限的執(zhí)法資源集中于環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域。

（三）公益性原則。

公益性原則是指環(huán)境警察權(quán)的行使必須以維護(hù)國家環(huán)境安全和秩序、保障公民的環(huán)境權(quán)益為目的。確立環(huán)境警察權(quán)行使的公益性原則，是由環(huán)境警察權(quán)的性質(zhì)和其特定的作用對象所決定的。環(huán)境警察權(quán)是國家為了加強環(huán)境執(zhí)法的需要而設(shè)定的，其主要任務(wù)就是保護(hù)環(huán)境以確?；镜?、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量，而“基本的環(huán)境質(zhì)量，不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是一條底線，是政府必須確保的公共服務(wù)”[9]。環(huán)境警察權(quán)主要關(guān)注的就是公共的環(huán)境秩序、基本的環(huán)境質(zhì)量以及公民環(huán)境權(quán)益，而這些正是社會全體成員的共同愿望和要求，代表了全社會成員的共同利益，體現(xiàn)了很強的公益性。環(huán)境警察權(quán)的行使必須遵循公益性原則，緊緊圍繞著公益性的目的進(jìn)行，不得偏離，否則將違背國家設(shè)置環(huán)境警察權(quán)的初衷。

（四）程序性原則。

所謂程序性原則，就是環(huán)境警察權(quán)的行使要嚴(yán)格遵守法定的程序。該原則的實質(zhì)是要求環(huán)境警察權(quán)的行使不僅要符合實體法，更要遵循基本的程序規(guī)則，使其行使按照法律規(guī)定的方式、步驟、時限和順序來進(jìn)行。由于環(huán)境警察權(quán)產(chǎn)生的主要原因就是利用警察權(quán)的強制性來解決環(huán)境執(zhí)法軟的問題，這使得其在行使中侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的可能性大大增加。而程序性原則正是對環(huán)境警察權(quán)行使的一種法律規(guī)制，將其行使納入法定的程序軌道可以最大限度地降低其侵益的可能性。因此，在程序上對環(huán)境警察權(quán)的行使進(jìn)行嚴(yán)密的控制是非常必要的。

（五）責(zé)任性原則。

責(zé)任性原則是指環(huán)境警察權(quán)的主體必須對自己行使環(huán)境警察權(quán)的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。該原則實質(zhì)是通過違法行使權(quán)力所必須承擔(dān)的法律后果來約束權(quán)力主體，使其合法、適當(dāng)、謹(jǐn)慎地行使環(huán)境警察權(quán)，從而達(dá)到規(guī)制環(huán)境警察權(quán)的目的。該原則的要求主要如下：其一，將環(huán)境警察權(quán)的每項具體權(quán)力及其違法行使所要承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容都要在法律中明確規(guī)定，既使違法主體得到應(yīng)有的懲罰，也使?jié)撛诘倪`法主體感受到實實在在的威懾，從而使其依法行使權(quán)力；其二，要建立責(zé)任追究的監(jiān)督機制和相對快捷的責(zé)任追究程序，以便及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境警察權(quán)行使中存在的問題并及時予以糾正和歸責(zé)；其三，要對環(huán)境警察權(quán)行使所造成的損害予以救濟，權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)對違法或不當(dāng)行使環(huán)境警察權(quán)給行政相對人造成的損害承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；其四，權(quán)力主體內(nèi)部也要建立相應(yīng)的責(zé)任追究及追償制度，以便使責(zé)任真正落到實處。

公權(quán)力天生具有腐蝕性，但也生來就具有善良的公益品性，環(huán)境警察權(quán)也是如此，而且其善良的公益品性更為突出。通過對環(huán)境警察權(quán)進(jìn)行研究，厘清其主體特征、具體內(nèi)容及運行規(guī)則，并予以明確的法律規(guī)制，必然可以最小化其腐蝕性而最大化其善良性，使公益和私益的關(guān)系處于最優(yōu)狀態(tài)，從而大大提高環(huán)境警察權(quán)的實際運行效果。這必將有助于解決我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的難題，并為生態(tài)文明建設(shè)提供一種新的思路和方法。

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