立法惠民促發(fā)展 教育益民利終身

陳 醒

立法惠民促發(fā)展教育益民利終身

陳 醒

學(xué)術(shù)主持人：趙彥彬教授

主持人按語：2014年5月30日，河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過《河北省終身教育促進條例》，并于2014年7月1日起正式施行。由此，河北省成為繼中國大陸福建省、上海市、太原市第四個啟動立法程序制定終身教育地方條例的省市?！逗颖笔〗K身教育促進條例》的制定是河北省終身教育發(fā)展中的一大盛事，不但將終身教育納入法治軌道，而且為終身教育工作指明了法制方向，必將有力地促進河北省終身教育的發(fā)展和學(xué)習(xí)型社會的構(gòu)建?！皺M看成嶺側(cè)成峰，遠近高低各不同”。本期所刊登的幾篇文章，試圖從終身教育益民、規(guī)范終身教育培訓(xùn)機構(gòu)、關(guān)注弱勢群體等不同的視角，對《河北省終身教育促進條例》進行解讀，以期更好地貫徹和落實《河北省終身教育促進條例》。

《河北省終身教育促進條例》于2014年5月30日正式頒布，該條例的制定以終身教育理念為指導(dǎo)、以相關(guān)政策條文為借鑒、以人的全面發(fā)展為目標、以現(xiàn)實可操作性為基礎(chǔ)、以相應(yīng)保障機制為后盾，規(guī)范與促進了河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展，對于河北省學(xué)習(xí)型社會的構(gòu)建以及終身教育實踐活動的順利開展都將具有十分重要的意義。

河北省；終身教育；促進條例

《河北省終身教育促進條例》(以下簡稱《條例》)于2014年5月30日由河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議審議通過，并于2014年7月1日起正式實施?！稐l例》是繼《福建省終身教育促進條例》、《上海市終身教育促進條例》和《太原市終身教育促進條例》之后我國大陸第四個以立法程序制定的主要涉及終身教育的地方性法規(guī)。

《條例》的制定與頒布充分證明了河北省政府對終身教育工作的高度重視。作為河北省第一部關(guān)于終身教育的地方性法規(guī)，《條例》深刻展現(xiàn)了河北省發(fā)展終身教育的思路與著力點，規(guī)范與促進了河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展，這對于河北省建設(shè)學(xué)習(xí)型城市，滿足公民的終身學(xué)習(xí)需求，促進公民的全面發(fā)展都將具有里程碑式的意義與價值。

一、以終身教育理念為指導(dǎo)

“教育已經(jīng)不再是‘精英’的特權(quán)，也不能僅僅面向處在‘學(xué)齡’階段的青少年；相反，教育應(yīng)該是普遍的、面向大眾的和終身的”。[1]《條例》秉承終身教育理念，致力于引領(lǐng)河北省終身教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)范化之路，為公民的終身學(xué)習(xí)奠定制度基礎(chǔ)，進而促進河北省學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)。

終身教育理念古已有之，從孔子的教育思想中便可略見一斑?，F(xiàn)代意義上終身教育理念的形成，始于1965年保羅·朗格朗(Parl Lengrand)在聯(lián)合國教科文組織第三屆成人教育委員會上提出的“終身教育”提案。他認為，“接受教育應(yīng)該被看作是一個持續(xù)的過程并需貫穿人的一生”，因此“一個人從出生到死亡，其隨時都應(yīng)該有機會接受所需要的不同形式與階段的教育”。[2]之后，終身教育的理念受到進一步的深化與拓展?！秾W(xué)會生存——教育世界的今天和明天》一書認為終身教育“包括教育的一切方面，包括其中的每一件事情”，它“并不是一個教育體系，而是建立一個體系的全面組織所根據(jù)的原則，這個原則又是貫穿在這個體系的每一個部分的發(fā)展過程之中的”。[3]概括來講，“終身教育就是作為‘公民權(quán)利’的終身教育，作為‘資源整合’的終身教育，作為創(chuàng)建‘學(xué)習(xí)型社會’基礎(chǔ)的終身教育”。[4]這三點不僅是終身教育理念的基本構(gòu)成要素，也應(yīng)該成為終身教育立法的基本內(nèi)容和所要遵循的基本原則。

《條例》順應(yīng)了國際社會推進終身教育的潮流，將終身教育的理念貫穿其中，極具科學(xué)性與前瞻性?！稐l例》的第一條就開宗明義地提出“健全終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，滿足公民終身學(xué)習(xí)需求，促進人的全面發(fā)展”的目標；細化各級各類部門的職責(zé)分工，保障終身教育工作的有效開展；大力鼓勵公民積極參與終身教育活動，樹立終身學(xué)習(xí)理念，提高終身學(xué)習(xí)能力，養(yǎng)成終身學(xué)習(xí)習(xí)慣?！稐l例》以終身教育理念為指導(dǎo)，將發(fā)展終身教育體系、擴大面向全民的終身學(xué)習(xí)機會作為戰(zhàn)略性目標與工作重點，為河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展以及公民“活到老，學(xué)到老”意愿的實現(xiàn)奠定了重要的基礎(chǔ)。

二、以相關(guān)政策法規(guī)為借鑒

隨著終身教育理念的不斷深入，國家頒布的政策法規(guī)逐漸涉及終身教育領(lǐng)域，福建省、上海市、太原市等地相繼出臺了關(guān)于促進終身教育發(fā)展的地方性法規(guī)，這為河北省終身教育政策法規(guī)的制定與頒布提供了值得借鑒的經(jīng)驗。正是在吸收相關(guān)政策法規(guī)有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北省的實際情況，形成了更為嚴密而又具有鮮明地方特色的終身教育促進法規(guī)——《條例》。

《條例》目的與宗旨的確定主要以《教育法》為立法依據(jù)，即“國家鼓勵發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當形式的政治、經(jīng)濟、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育”。[5]同時，參照《立法法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進法》與《教師法》等法律，也借鑒了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中的精神內(nèi)涵，“到2020年，努力形成人人皆學(xué)、處處可學(xué)、時時能學(xué)的學(xué)習(xí)型社會”，“構(gòu)建靈活開放的終身教育體系”。[6]此外，依據(jù)“十六大”提出的“形成學(xué)習(xí)型社會”，“十七大”提出的“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”，“十八大”提出的“積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系”等要求加以制定與完善?！稐l例》充分借鑒吸收了國家大政方針的精神內(nèi)涵，保障與維護了公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)利。

《條例》在制定過程中對福建省、上海市、太原市等地的地方性法規(guī)都有所借鑒。如參考《上海市終身教育促進條例》的第三條“堅持政府主導(dǎo)、多方參與、資源共享、促進學(xué)習(xí)的方針”，提出終身教育工作應(yīng)“堅持政府主導(dǎo)、社會參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源共享”的原則；借鑒《太原市終身教育促進條例》的分類方式，將《條例》劃分為總則、組織實施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則六部分，邏輯清晰，層次分明，結(jié)構(gòu)完整。在相關(guān)地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，《條例》在第七條中規(guī)定“每年教師節(jié)所在周為終身教育活動周”，首次作出終身教育活動周這一法定日期的規(guī)定將更有助于終身教育實踐活動的深入開展與推廣。 除此之外，《條例》也是《河北省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中提出的“構(gòu)建靈活開放的終身教育體系，搭建終身學(xué)習(xí)‘立交橋’”的深化發(fā)展與完善。

三、以人的全面發(fā)展為目標

“把一個人在體力、智力、情緒、倫理各方面的因素綜合起來，使他成為一個完善的人，這就是對教育基本目的的一個廣義的界說”。[7]終身教育的目的就在于培養(yǎng)完善的人，《條例》的制定正是以人的全面發(fā)展為目標，不但為了提高就業(yè)率，增強公民的工作能力，推動河北省的經(jīng)濟發(fā)展，而且更是體現(xiàn)了以人為本的原則，指導(dǎo)公民探尋個人價值。

一方面，關(guān)注公民工作能力的提高。例如，《條例》的第十條指出“縣級以上人民政府人力資源社會保障等部門負責(zé)失業(yè)人員、農(nóng)民工的教育培訓(xùn)，使其掌握就業(yè)知識，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能”；第十一條指出“開展農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民勞動技能和文化素質(zhì)”；第十二條針對殘疾人的身心特點，提出加強殘疾人的教育培訓(xùn)工作，“注重殘疾人的潛能開發(fā)，提高殘疾人的職業(yè)技能”?！稐l例》充分關(guān)注各類人群職業(yè)能力的發(fā)展，為滿足其基本的物質(zhì)生活提供保障。另一方面，關(guān)注公民精神生活的發(fā)展?！稐l例》的第十三條指出“開展適合老年人特點、豐富老年人生活、增進老年人健康的知識型、休閑型和保健型文化教育”，關(guān)注老年人的精神生活，使“老有所樂”能夠得以實現(xiàn)；第十五條規(guī)定“婦聯(lián)組織應(yīng)當會同有關(guān)部門，與社區(qū)密切合作，指導(dǎo)推進家庭教育”；第十六條提出“加強社區(qū)教育工作，促進文明和諧社區(qū)建設(shè)”，以和諧家庭和文明社區(qū)的創(chuàng)建潛移默化地影響公民的精神生活，讓公民獲得歸屬感；第二十九條指出，應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)定向公眾免費開放圖書館、文化館、社區(qū)文化活動中心等公共文化設(shè)施，同時開展有益于提高公民素質(zhì)的公益活動，促進公民的身心發(fā)展。只有使人得到全面發(fā)展，終身教育的宗旨與目的才能得以實現(xiàn)。《條例》的頒布正是以惠民、益民為目標，致力于促進人的全面發(fā)展，并為其創(chuàng)造良好的社會環(huán)境與制度環(huán)境。

四、以現(xiàn)實可操作性為基礎(chǔ)

進行終身教育立法，“首先要分析其可行性，這樣才能從‘應(yīng)然’成為‘實然’”。[8]《條例》的制定以河北省的現(xiàn)實情況為基礎(chǔ)，在第二章“組織實施”部分提出一系列具體的、具有可操作性的實施策略，并明確各級機關(guān)、各類部門以及相關(guān)培訓(xùn)機構(gòu)的任務(wù)分工，以政府為主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)終身教育的促進工作，使各項工作切實可行。

《條例》根據(jù)河北省的實際情況和教育水平，分多個范疇規(guī)范了推廣與實施終身教育的各項措施，確定了各參與主體的權(quán)利與義務(wù)。其一，政府。將縣級以上人民政府教育行政部門確立為主體，按照政府主導(dǎo)的原則，加強對終身教育工作的領(lǐng)導(dǎo)職能，從而把握終身教育促進工作的整體方向，并對終身教育工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理，協(xié)同人力資源社會保障等相關(guān)部門針對在職人員、失業(yè)人員、殘疾人、老年人、青少年提出相應(yīng)措施。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處負責(zé)具體組織轄區(qū)內(nèi)的工作。其二，學(xué)校。學(xué)校的義務(wù)在于資源共享與教學(xué)方式的創(chuàng)新，《條例》第十八條指出“普通學(xué)校應(yīng)當發(fā)揮師資、設(shè)施、場所等方面的優(yōu)勢，在不影響正常教育教學(xué)的情況下，為開展終身教育提供服務(wù)”。另外，《條例》規(guī)定開放大學(xué)應(yīng)當充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，服務(wù)于終身教育。其三，終身教育培訓(xùn)機構(gòu)?！稐l例》規(guī)定終身教育培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)從“完善辦學(xué)條件、提高教育培訓(xùn)質(zhì)量、落實各項辦學(xué)承諾”，“對成績合格者發(fā)放教育培訓(xùn)證書”等方面促進終身教育工作的實施。

《條例》遵循政府主導(dǎo)、社會參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源共享的原則，以現(xiàn)實可操作性為基礎(chǔ)，提出各項組織實施策略，目標一致，分工明確，為河北省終身教育工作有條不紊地組織實施提供了可能。

五、以相應(yīng)保障機制為后盾

保障機制是促使終身教育理念轉(zhuǎn)變?yōu)榻K身教育行為的重要紐帶，因此，《條例》注重以相應(yīng)保障機制的構(gòu)建為堅強后盾?！稐l例》中關(guān)于保障措施及監(jiān)督管理措施的規(guī)定具有極為重要的現(xiàn)實意義，具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，經(jīng)費保障?！稐l例》在終身教育經(jīng)費問題上的規(guī)定較《福建省終身教育促進條例》而言更為詳盡，指出“國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定為本部門、單位人員教育培訓(xùn)提供經(jīng)費保障”；“企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定提取的教育培訓(xùn)經(jīng)費，不超過工資薪金總額百分之二點五的部分，準予稅前扣除；超過部分，準予在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除”；有關(guān)部門對弱勢群體采取“減免培訓(xùn)費、補貼等優(yōu)惠政策”；“鼓勵社會力量捐助終身教育事業(yè)或者舉辦終身教育培訓(xùn)機構(gòu)”。終身教育經(jīng)費的籌集以政府為主，企事業(yè)單位、社會力量、終身教育培訓(xùn)機構(gòu)多渠道籌集，為終身教育事業(yè)的發(fā)展提供有效的經(jīng)費保障。其二，師資保障?！稐l例》第二十七條指出“從事終身教育工作的專職教師應(yīng)當取得相應(yīng)的教師資格”；第二十八條規(guī)定“鼓勵專家、學(xué)者及其他具有相應(yīng)資格的人員兼職從事終身教育工作”，“建立終身教育兼職教師信息資料庫”，為終身教育的發(fā)展提供師資保障。其三，輿論保障?！稐l例》尤其重視新聞媒體的宣傳作用，在第三十條中提出“新聞媒體應(yīng)當加強對終身教育的宣傳，為終身教育發(fā)展營造良好的輿論環(huán)境”。其四，監(jiān)管保障。從《條例》可以看出，第三十一條到第三十四條的內(nèi)容都是監(jiān)督管理的措施，如“建立健全終身教育工作監(jiān)督檢查和督導(dǎo)評估機制”，“依法加強對終身教育培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)條件、教學(xué)活動、廣告發(fā)布和校園安全等辦學(xué)事項的監(jiān)督檢查”，并詳細列出相關(guān)部門依法進行監(jiān)督檢查時有權(quán)采取的措施，且在第三十四條確立了公民依法投訴的權(quán)利。其五，法律保障。《上海市終身教育促進條例》和《太原市終身教育促進條例》在法律責(zé)任的明確上鮮有涉及，僅用兩條作出相關(guān)規(guī)定。相對而言，《條例》列出了“法律責(zé)任”這一獨立章節(jié)，用第三十五條到第三十九條的篇幅加以呈現(xiàn)，專門針對縣級以上人民政府有關(guān)部門、終身教育機構(gòu)及其工作人員的具體行為加以規(guī)定，并列出相應(yīng)的處罰措施，為終身教育的促進工作提供充分的法律保障。

《條例》是在經(jīng)過對河北省社會、經(jīng)濟、文化加以考量的基礎(chǔ)上制定的一項地方性終身教育法規(guī)，顯然已經(jīng)展現(xiàn)出河北省政府對終身教育事業(yè)的重視以及開展終身教育的決心。然而我國地方性終身教育法規(guī)的制定仍然處于探索與起步階段，《條例》中的一些規(guī)定還有一些有待商榷之處，但作為河北省首部關(guān)于終身教育的地方性法規(guī)，在河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展過程中已經(jīng)留下了濃墨重彩的一筆。《條例》的出臺必將有效規(guī)范與促進河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展與完善，保障公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)利，同時也將對國家層面的終身教育立法以及其他地區(qū)終身教育地方性法規(guī)的制定提供諸多參考經(jīng)驗。

[1][3][7]聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會.學(xué)會生存——教育世界的今天和明天[M].華東師范大學(xué)比較教育研究所，譯.北京：教育科學(xué)出版社，1996:195，201，236.

[2][4]黃 欣，吳遵民，池晨穎.終身教育立法的制訂與完善——關(guān)于《上海市終身教育促進條例》的思考[J].教育發(fā)展研究，2011(7)：18-22.

[5]桑寧霞，渠佳敏.終身教育法規(guī)的借鑒與重構(gòu)——《太原市終身教育促進條例》評析[J].河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報，2013(2)：11-14.

[6]楊 進.以終身學(xué)習(xí)理念為指導(dǎo)加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2014(21)：8-12.

[8]康和平，劉奉越.近十年我國成人教育法立法研究綜論[J].繼續(xù)教育，2008(3)：14-17.

[9]黃 欣.終身教育立法：國際視野與本土行動[J].教育發(fā)展研究，2010(5)：30-34.

(河北大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院)