“不希望這155平方公里是一張大餅”

蔡如鵬

北京城市副中心的建設(shè)，我認(rèn)為更重要的是撬動(dòng)了之前北京單中心結(jié)構(gòu)這塊“大餅”，給它撬開了，開了一個(gè)很好的頭，但一定不會(huì)是結(jié)束

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（以下簡稱中規(guī)院）是這次北京城市副中心規(guī)劃編制的參與單位之一，尤其是在打破行政區(qū)劃，與北三縣（即河北省廊坊市的三河市、大廠回族自治縣和香河縣）統(tǒng)一規(guī)劃方面，做了很多嘗試和探索。

在中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長王凱看來，這次北京城市副中心的規(guī)劃，不僅撬動(dòng)了北京之前單中心結(jié)構(gòu)這塊“大餅”，減輕了中心城區(qū)的壓力，而且對(duì)于未來中國其他大城市以及一些跨行政區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃，都有積極的借鑒意義。

同時(shí)，針對(duì)部分城市提出建設(shè)城市副中心，王凱提醒說，應(yīng)警惕簡單模仿，一窩蜂地規(guī)劃建設(shè)副中心。他說，每個(gè)城市有每個(gè)城市的特點(diǎn)，也面臨不同的問題，是否適合規(guī)劃城市副中心，需要根據(jù)實(shí)際情況，不能生搬硬套，再現(xiàn)以往各地都學(xué)北京建設(shè)環(huán)路的悲劇。

撬動(dòng)了北京這塊“大餅”

中國新聞周刊：這幾天，北京城市副中心規(guī)劃草案正在公告，征求市民意見。你認(rèn)為，這個(gè)規(guī)劃對(duì)北京城市未來的發(fā)展有何意義？

王凱：從北京城市發(fā)展史上來講，副中心的規(guī)劃是一個(gè)很重大的事件，因?yàn)樗鼘?duì)整個(gè)北京城有了一個(gè)結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。為什么這么講？大家都知道，上世紀(jì)50年代梁思成、陳占祥先生曾提過—個(gè)“梁陳方案”，就是把中央行政中心放到西面。他們當(dāng)時(shí)的出發(fā)點(diǎn)，就是希望把老城完整地保護(hù)起來，所有的新建設(shè)在西面，新舊之間沒有太大的矛盾。但是這個(gè)方案沒有被采納。從50年代到現(xiàn)在，北京城一直是單中心發(fā)展，結(jié)果就是所有問題都集中在一個(gè)地區(qū)里面。

2014年習(xí)近平總書記在視察北京時(shí)提出，北京要疏解非首都功能，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。去年中央批復(fù)的北京總體規(guī)劃中明確提出了建設(shè)城市副中心。對(duì)北京這樣一個(gè)特大型城市來說，這是結(jié)構(gòu)上的一個(gè)重大變化，就是從以往的單中心變成雙中心。可以說，這也是一個(gè)重大的調(diào)整，結(jié)果讓人期待。

中國新聞周刊：現(xiàn)在從單中心變成了雙中心，未來有沒有可能變成多中心？

王凱：從城市發(fā)展的角度來說，任何規(guī)劃都不會(huì)是終極方案?，F(xiàn)在，很多規(guī)劃界的學(xué)者都認(rèn)為，特大型城市的發(fā)展都會(huì)走向多中心。因?yàn)?，人不論是工作還是生活，能夠接受的距離，其實(shí)都是有極限的，不可能無限延伸。

北京城市副中心的建設(shè)，一方面肯定會(huì)起到減輕主城區(qū)壓力，帶動(dòng)整個(gè)北京東部地區(qū)，乃至北京和河北地區(qū)協(xié)同發(fā)展的作用；另一方面，我認(rèn)為更重要的是撬動(dòng)了之前北京單中心結(jié)構(gòu)這塊“大餅”，給它撬開了，開了一個(gè)很好的頭，但一定不會(huì)是結(jié)束。比如，現(xiàn)在北京新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，肯定會(huì)帶來大量的就業(yè)崗位和相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施，也會(huì)成為—個(gè)一定規(guī)模的聚集點(diǎn)。

中國新聞周刊：我們注意到，這次規(guī)劃草案的名稱里特別注明街區(qū)層面，這是出于什么考慮？

王凱：過去我們的規(guī)劃總是眼睛盯著城市大結(jié)構(gòu)，幾個(gè)中心、多少個(gè)大型設(shè)施，忽視了一個(gè)問題，就是我剛剛談到的，人的生活和工作可以接受的范圍其實(shí)是有限的。所以這次北京城市副中心規(guī)劃過程中就把這點(diǎn)特別提出來，就是不希望這155平方公里是一張“大餅”，而是由若干個(gè)產(chǎn)城融合的組團(tuán)構(gòu)成，組團(tuán)由一個(gè)個(gè)完整的街區(qū)組成。

在街區(qū)里面，是一個(gè)路網(wǎng)比較密的、可以步行抵達(dá)的一個(gè)空間范圍，工作、生活都能在街區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃草案專門強(qiáng)調(diào)街區(qū)層面，就是要把這個(gè)規(guī)劃細(xì)化到街區(qū)的深度，深入到我們老百姓生活可以感知的一個(gè)范圍，希望從一個(gè)更人性化的角度去編制規(guī)劃。

打造“可步行的城市”

中國新聞周刊：這次規(guī)劃草案應(yīng)該是全國第一個(gè)城市副中心的規(guī)劃。從規(guī)劃角度來說，它的編制過程與之前其他城市規(guī)劃有什么不同嗎？或者說城市副中心的規(guī)劃有什么特別之處？

王凱：副中心這個(gè)概念，是從城市功能的角度提出來的，并不是說副中心的規(guī)劃會(huì)與其他城市的規(guī)劃不一樣，技術(shù)上不存在不同，它的核心或者說關(guān)鍵是把主城區(qū)過多的職能疏解出去，這是問題的關(guān)鍵。但需要強(qiáng)調(diào)的是，這次北京城市副中心的規(guī)劃，從規(guī)劃理論和實(shí)踐上還是探索了很多新東西，這是很有意義的。

比如說，過去很多年我們做規(guī)劃，都是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，首先想到的是如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，怎么建設(shè)工業(yè)園、開發(fā)區(qū)，然后才考慮公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境。這次北京城市副中心的規(guī)劃，一個(gè)顯著的變化就是生態(tài)優(yōu)先。在規(guī)劃副中心的產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)用地之前，先要確定一個(gè)藍(lán)綠空間的比例，把維護(hù)好生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)底線，這是一個(gè)理念上的重大調(diào)整。

再比如，在街區(qū)層面的規(guī)劃中，這次主要采用小街區(qū)、密路網(wǎng)的設(shè)計(jì)，而不是過去常見的大廣場(chǎng)、寬馬路。路網(wǎng)密度比較高，是宜居城市—個(gè)很重要的前提。目前，很多國家都在倡導(dǎo)“可步行的城市”，就是在幾百米圍合的街區(qū)范圍里，有若干條道路，有些是小街小巷。因?yàn)?，很多公共服?wù)設(shè)施設(shè)在大馬路邊上，是沒法發(fā)揮作用的。比如，去趟超市、換乘個(gè)公交車，都要過一條上百米的大馬路，甚至要過天橋、地下通道，就很不方便，而密路網(wǎng)恰恰可以提高這些公共服務(wù)設(shè)施的便捷性。

中國新聞周刊：小街區(qū)、密路網(wǎng)的規(guī)劃理念，在剛剛公布的雄安新區(qū)規(guī)劃綱要中也有很明確的體現(xiàn)。這會(huì)是今后城市規(guī)劃的一個(gè)轉(zhuǎn)變方向嗎？

王凱：應(yīng)該講，這是一個(gè)很重要的理念轉(zhuǎn)變。改革開放40年，我們國家取得了巨大的成就，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二；但另一方面也積累了不少問題。比如在城市規(guī)劃方面，過去主要是把它作為生產(chǎn)的一個(gè)配套，很大程度上就是為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)，忽視了城市人居環(huán)境的建設(shè)。

在這種指導(dǎo)思想下，規(guī)劃對(duì)城市生活方方面面的考慮過于粗放，不精細(xì)。我們可以看到林立的高樓大廈，但是看不到完善的配套設(shè)施；我們可以看到很多超大尺度的大賣場(chǎng)，但是看不到街頭綠地；我們可以看到像蜘蛛網(wǎng)一樣復(fù)雜的立交橋，但是看不到家門口的人行道。這些反差很強(qiáng)烈的現(xiàn)象，我們時(shí)常都能碰到。

2015年召開的中央城市工作會(huì)議明確提出，要改變這種狀況，要把城市作為一個(gè)宜居的地方，要以人民為中心編制規(guī)劃。小街區(qū)、密路網(wǎng)的概念，正是在這個(gè)背景下逐漸被大家所接受的。

打破“一畝三分地”的思維定式

中國新聞周刊：北京城市副中心的規(guī)劃，北三縣是一個(gè)繞不開的話題。這次規(guī)劃草案提出，兩地要統(tǒng)一規(guī)劃。這種跨行政區(qū)域的規(guī)劃編制是如何推進(jìn)的？

王凱：北三縣是河北省的一塊飛地，夾在北京與天津之間。應(yīng)該說，多年來它和北京的發(fā)展是不協(xié)同的。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市政府只負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃編制，不能去管人家的事。所以，北京與北三縣的規(guī)劃都是各編各的，產(chǎn)生了不少的問題。

這次之所以兩地能夠統(tǒng)一規(guī)劃，是因?yàn)?014年中央明確提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在這個(gè)背景下，雙方的規(guī)劃多次對(duì)接，多次溝通。我們中規(guī)院還負(fù)責(zé)編制了通州和北三縣的協(xié)同規(guī)劃方案。這在以前是不可能的。

但北三縣與北京城市副中心畢竟分屬兩個(gè)行政區(qū)，在很多具體事項(xiàng)上，包括交通、綠化、水資源保護(hù)等方面，協(xié)調(diào)的難度還是不小。最典型的就是潮白河兩岸，前段時(shí)間我們專門去考察過，通州這一側(cè)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)還是挺好的，綠化帶也很寬；但另一側(cè)高樓林立，很多離河道非常近，部分地區(qū)貼邊率高達(dá)80%以上，密密麻麻，像一個(gè)鐵桶圍在北京周邊。

中國新聞周刊：那么，在這次規(guī)劃中是如何解決這些問題的呢？

王凱：最重要的還是要打破“一畝三分地”的思維定式，在區(qū)域尺度上統(tǒng)籌協(xié)商解決。比如，這次城市副中心和北三縣建立了統(tǒng)一的管控規(guī)則，遏制貼邊發(fā)展和無序蔓延。根據(jù)規(guī)劃，雙方在潮白河兩岸的建設(shè)，都必須后退，降低貼邊率，一些已經(jīng)批出去的項(xiàng)目如果不符合規(guī)劃要收回，不能再建設(shè)。

這并不是說不讓北三縣發(fā)展，而是因?yàn)槭刈∫缓觾砂兜纳鷳B(tài)，不僅對(duì)北京有益，北三縣同樣受益。那么如何解決北三縣的發(fā)展？這個(gè)問題討論過很多次，就是通過轉(zhuǎn)移，把北京的部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過去，帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，把北三縣的公共服務(wù)設(shè)施搞上去，包括交通、教育、醫(yī)療等，縮小兩邊的差距。

建設(shè)北京城市副中心除了疏解北京中心城區(qū)的壓力，另一個(gè)重要的目的，就是要起到帶動(dòng)北三縣，乃至于整個(gè)北京東部地區(qū)發(fā)展的作用。

中國新聞周刊：此次北京城市副中心與北三縣統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)今后其他跨行政區(qū)域——比如粵港澳大灣區(qū)——的規(guī)劃，會(huì)不會(huì)有所幫助？

王凱：肯定會(huì)有很大的借鑒意義。北京城市副中心與北三縣統(tǒng)一規(guī)劃，本身就是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略一個(gè)很有力的體現(xiàn)，而京津冀協(xié)同發(fā)展對(duì)其他地區(qū)，比如粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化，包括武漢周邊地區(qū)、成渝地區(qū)等都會(huì)有影響。

但規(guī)劃的編制只是規(guī)劃工作的第一步，更重要的是下一步規(guī)劃的落實(shí)。規(guī)劃不是為了編，規(guī)劃是為了用，為了管理。就目前的情況看，北京城市副中心與北三縣落實(shí)規(guī)劃的、后續(xù)的管理體制的建立還在探索之中，仍有不小的差距。

“搞城市規(guī)劃，就應(yīng)該是私人訂制”

中國新聞周刊：除了北京之外，目前不少城市也提出要建設(shè)城市副中心。副中心的建設(shè)似乎正在成為城市規(guī)劃的一種趨勢(shì)？

王凱：副中心的建設(shè)當(dāng)然有它的益處，就像我剛才談到的，能夠撬動(dòng)我們?cè)瓉韱我恢行摹皵偞箫灐钡陌l(fā)展模式，但是我也擔(dān)心一些城市簡單模仿，一窩蜂搞城市副中心。

副中心的建設(shè)，在很大程度上要基于城市原來的基礎(chǔ)條件。但有些城市，比如說武漢，歷史上就因長江、漢水的分割，形成了三鎮(zhèn)，某種程度上已經(jīng)是三個(gè)中心。其實(shí)，在這個(gè)基礎(chǔ)之上，做一些功能的完善，交通設(shè)施的聯(lián)通就可以了，沒必要再去弄一個(gè)新的副中心，意義不大。再比如，重慶是一個(gè)典型的山城，有很多山，再加上嘉陵江、長江對(duì)城市做了自然的切割，已經(jīng)是一個(gè)片區(qū)化、多中心的結(jié)構(gòu)，再規(guī)劃副中心，也沒有什么意義。

所以，我認(rèn)為副中心的建設(shè)，一定要防止為副中心而副中心。因?yàn)槊總€(gè)城市就和我們?nèi)艘粯?，各有各的稟賦特點(diǎn)，不能僅看人口數(shù)，北京的1000萬人與重慶的1000萬人，情況肯定就不一樣。

中國新聞周刊：那么，到底哪些城市適合規(guī)劃城市副中心呢？

王凱：習(xí)近平總書記在2015年全國城市工作會(huì)議上的講話，第一條就是要尊重城市的發(fā)展規(guī)律。我個(gè)人對(duì)此的理解，第一要尊重自然，尊重山水格局，第二要尊重人文，每個(gè)城市的歷史不一樣，文化也不一樣，第三要合理布局，或者叫適度規(guī)模。這些都是我們規(guī)劃工作需要堅(jiān)持的原則。所以，哪些城市適合建城市副中心，要考慮各個(gè)城市的特點(diǎn)，因城而異。

我常開玩笑說，我們搞城市規(guī)劃工作，就應(yīng)該是“私人訂制”，不能批量生產(chǎn)，更不能生搬硬套。舉個(gè)極端的例子，你說麗江這樣一個(gè)旅游城市的規(guī)劃，和撫順這樣一個(gè)工業(yè)城市的規(guī)劃，能弄成一樣嗎？所以，我們?cè)诟敝行慕ㄔO(shè)這個(gè)問題上，一定要警惕簡單模仿。

（實(shí)習(xí)生張潔瓊、齊元皎、王宇對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）