城鎮(zhèn)化背景下基層政府公共服務(wù)優(yōu)化研究

聶玉霞 陳國申

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 山東 泰安 271018）

剛剛閉幕的中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強社會治理等方面的職能。這與十八大要求“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”的精神理念相契合，二者在政府職能轉(zhuǎn)變上、公共服務(wù)質(zhì)量上、社會治理上對政府的公共服務(wù)與民生事業(yè)發(fā)展提出了新的要求。

一、城鎮(zhèn)化背景下基層政府公共服務(wù)的特征

自從十六屆三中全會提出加快城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，十年間，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)飛速發(fā)展，與之相適應(yīng)，對基層政府公共服務(wù)提出了新要求。

（一）基層政府公共服務(wù)范圍擴大。在整合社區(qū)、村村合并城鄉(xiāng)一體化的背景下，基層政府也在不斷地進行合并，合并后，基層政府公共服務(wù)的范圍由原先的幾個行政村或社區(qū)擴展為十幾個村、社，甚至幾十個村、社，例如江蘇從1998年底開始進行了全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，至2001年2月底，全省已撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)550個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1998年底的1974個縮減為1424個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均區(qū)域規(guī)模由1998年底的49.14平方公里提升到68.1平方公里，人口規(guī)模由3.13萬人提升到4.34萬人。在其他情況不變的情況下，管轄范圍變大，各種公共服務(wù)無法深入到農(nóng)村的每一個角落，而基層事務(wù)往往比較繁瑣，有些基層政府的工作經(jīng)常受天氣和交通的制約進展緩慢，因而基層政府常常會出現(xiàn)力不從心的狀況。

（二）公共服務(wù)品質(zhì)需要提升。城鎮(zhèn)化的發(fā)展對中國傳統(tǒng)社會中孕育出來的熟人關(guān)系型社會提出了前所未有的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)社會中“熟人好辦事”的熟人現(xiàn)象折射出我國社會政治組織文化建設(shè)中的道德困境，尤其是基層人員不得不在處理公共事務(wù)中按照親屬、生熟、內(nèi)外區(qū)別對待被服務(wù)的不同公眾，公共服務(wù)的品質(zhì)自然也被分成了不同的等級，但在城鎮(zhèn)化的背景下，隨著農(nóng)民素質(zhì)的提升，這種不按照既定規(guī)則和法則辦事的方式逐漸被人們所厭棄。

（三）以人為核心的城鎮(zhèn)化要求政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。受傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的影響，我國基層政府為了“統(tǒng)治”的穩(wěn)定，常常犧牲“治理”，采用行政命令手段甚至暴力手段進行管治。例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了干部強征地、強拆房的粗暴方式，這種簡單粗暴方式不但已經(jīng)落伍，而且極易讓基層群眾心生反感，造成負面影響，因此隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)民法律維權(quán)意識的增強，摒棄粗暴方式，將行政命令逐步應(yīng)與經(jīng)濟、法律等手段結(jié)合起來。

（四）城鎮(zhèn)化要求既要重建設(shè)又要重管理。城鎮(zhèn)化并不只是高樓大廈綠地公園的規(guī)劃和建設(shè)，更要把管理放在重要位置，克服“重建輕管”的問題，從某種意義上講，城鎮(zhèn)化的管理水平?jīng)Q定著城市的經(jīng)濟發(fā)展和社會文明的程度。如果一個城市規(guī)劃和建設(shè)都不錯，但管理水平不高，交通混亂，治安不好，到處臟亂差，這個城市就沒有吸引力。推進城鎮(zhèn)化，要正確建設(shè)與管理的關(guān)系，既要重建設(shè)，更要重管理。要實施長效管理機制，將城鎮(zhèn)管理與城鎮(zhèn)建設(shè)看作是推進城鎮(zhèn)化的重要兩翼。

（五）城鎮(zhèn)化推動公共服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化不是簡單的造城運動，更不是簡單的人口集中居住，而是要實現(xiàn)人居環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、社會保障等由鄉(xiāng)到城的重要轉(zhuǎn)變，十八屆三中全會提出，城鎮(zhèn)化的重心是基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化、均等化，目前城鎮(zhèn)化發(fā)展要求破除戶籍制度的差異，讓社保和教育等基本公共服務(wù)覆蓋全民。推進進城農(nóng)民工和市民在子女教育、醫(yī)療服務(wù)、勞動報酬、社會保障等基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的均等化，使基本公共服務(wù)逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。

二、當(dāng)前中國基層政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）基層政府公共服務(wù)的成就

經(jīng)過改革開放30多年以來的發(fā)展，我國基層政府的公共服務(wù)水平有了明顯的提高，主要表現(xiàn)為基層政府在管理微觀經(jīng)濟上的職能不斷縮減，公共文化、教育、服務(wù)職能不斷增強，各項社會事業(yè)不斷發(fā)展，社會保障機制逐步完善。

1.基層政府公共服務(wù)的領(lǐng)域拓寬。例如我國社會保障體系的覆蓋范圍在不斷擴大，醫(yī)療保障由原先的城鎮(zhèn)擴展至農(nóng)村，新農(nóng)村合作醫(yī)療、生育保險、養(yǎng)老保險的參保人數(shù)在大幅增加。公共服務(wù)的領(lǐng)域也由傳統(tǒng)逐漸過渡到了現(xiàn)代，現(xiàn)在我國東部農(nóng)村基本上已經(jīng)實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)覆蓋，中西部地區(qū)也將逐漸普及，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，使公共服務(wù)在廣度和深度上無限延伸，借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，公共服務(wù)的效率和領(lǐng)域都獲得了空前的發(fā)展。

2.公共服務(wù)水平提高。在教育方面，義務(wù)教育真正成為全民教育，2010年我國小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率已經(jīng)達到99.70%，農(nóng)村教育水平顯著提高，職業(yè)教育、高等教育等有了大發(fā)展。在公共交通方面基本上實現(xiàn)了“村村通”；在醫(yī)療衛(wèi)生方面也取得了不錯的成效；2010年，公共文化服務(wù)體系建設(shè)初見成果，全國各地區(qū)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站40118個，覆蓋率高達96%，“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站”的文化服務(wù)目標(biāo)已初步實現(xiàn)。在社會保障方面，惠及全民的醫(yī)保體系、養(yǎng)老保險體系逐步形成，基本公共衛(wèi)生服務(wù)基本邁向均等化。

3.公共服務(wù)職能有效轉(zhuǎn)變。十一屆三中全會后，我國政府逐漸轉(zhuǎn)入政企分開的職能轉(zhuǎn)型時期，政府的社會職能不斷擴大。在經(jīng)濟建設(shè)為中心的大環(huán)境下，政府在職能定位上從經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先，逐步過渡到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益結(jié)合在一起，政府不僅要關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟增長速度，也應(yīng)該關(guān)注提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府管理經(jīng)濟的微觀領(lǐng)域大幅度減少，這就為企業(yè)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。

（二）基層政府公共服務(wù)的不足

西方國家認為，離民眾最近的政府應(yīng)該是最好的政府?；鶎诱捎谒?wù)的對象直接面對廣大民眾，離民眾最近，也最知曉民意，且注重服務(wù)市場化選擇，因而形成“小政府、大社會”。基層政府的公共服務(wù)通常比較注重方式和方法，否則，人民就可能遠離它甚至推翻它。而在我國，雖然基層公共服務(wù)已經(jīng)取得了不小的成就，由于受高度集中體制、舊政策和舊觀念的影響，也依然存在著“公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距大、主體單一、手段不合理及缺乏法律監(jiān)督和約束”等情況。

1.公共服務(wù)水平與經(jīng)濟發(fā)展水平不適應(yīng)

長期以來，我國受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，基層政府重經(jīng)濟輕社會的傾向嚴重，“政府先要管生產(chǎn)、后管生活”，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽視其他社會事業(yè)的發(fā)展，使教育、文化、公共衛(wèi)生、勞動保障、公益事業(yè)等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)發(fā)展滯后，不能滿足廣大人民群眾日益增長的需要。為此中國政府需要改變以GDP作為政府政績的衡量指標(biāo)的觀念和方式。與之相反的是，市場經(jīng)濟發(fā)達國家的基層政府早已將社會管理和公共服務(wù)作為自己的主要職能。

2.公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不均衡

公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不均衡主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異集中體現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等這些農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最迫切需要解決的方面。由于地理環(huán)境、生產(chǎn)條件、生活方式等多方面因素的影響，農(nóng)村居民之間對公共服務(wù)的需求重點差異也甚大。二是在市場經(jīng)濟條件下，政府本應(yīng)是市場的裁判者和調(diào)停人，但如今，政府已儼然成為具有獨立經(jīng)濟利益的市場主體。作為“經(jīng)濟人”的基層政府利益集團，他們追求的除了經(jīng)濟目標(biāo)外還有政治目標(biāo)，他們更關(guān)心個人職務(wù)的升遷，權(quán)力范圍的擴大，在職消費的提高等。在資金有限的條件下他們傾向于提供能夠為自己帶來仕途升遷資本的公共項目或能夠提供更大權(quán)力支配的公共項目。由此導(dǎo)致短期公共項目，特別是一些見效快、易出政績的如各類達標(biāo)升級活動、小康工程等能基本供給，但是見效慢、期限長具有戰(zhàn)略性的純公共服務(wù)供給嚴重不足，比如治理水土流失及土地沙化、防護林建設(shè)等。同樣，在基層政府中，普遍存在著看得見的基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”公共服務(wù)優(yōu)于信息、科學(xué)技術(shù)的推廣等看不見的“軟”公共服務(wù)。

3.公共服務(wù)監(jiān)督機制的缺失

在我國，雖然民眾在公共服務(wù)過程中是最有知情權(quán)和意愿表達權(quán)的，但現(xiàn)實的情形是：缺少公眾充分表達自身意愿、對公共服務(wù)的提供進行監(jiān)督的有效渠道。一旦政府的自上而下的行政指令式的公共服務(wù)決策與公眾需求產(chǎn)生偏差時，公眾雖有監(jiān)督權(quán)，但由于這種監(jiān)督權(quán)剛性不足，政府與公民處在一個實際上并不平等的位置上，難以變成有效的監(jiān)督渠道；再加上政府行政過程當(dāng)中缺乏相應(yīng)的法律約束和調(diào)整，基層政府部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量沒有一個法律層面的監(jiān)督，因此監(jiān)督機制的乏力必然會造成農(nóng)村公共服務(wù)供給的種種缺陷和不足。

4.缺乏公共服務(wù)協(xié)同機制

長期以來，在嚴格的規(guī)制下，政府成為公共服務(wù)單一的供給主體。而我國公眾也一直單向度地依賴當(dāng)?shù)鼗鶎诱墓卜?wù)和公共物品的配給。這種單一性且壟斷性的公共服務(wù)供給，造成了農(nóng)村公共服務(wù)供給的總量不足且農(nóng)民對現(xiàn)有的服務(wù)評價不高。隨著社會的發(fā)展，這條自上而下的單一性鏈已不能滿足居民趨向多樣化的公共服務(wù)需求了。它大大制約了基層政府公共服務(wù)能力的發(fā)揮，基層政府在公共服務(wù)供給中經(jīng)常出現(xiàn)缺位、錯位、越位的現(xiàn)象。而西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗表明，社會公共事務(wù)需要更多的社會管理主體的參與，以政府為核心的單維度的社會治理主體無力承擔(dān)完全的、龐雜的公共事務(wù)及其工作任務(wù)，而社會團體、非盈利性公共組織和公眾的參與可以有效彌補政府參與不足的現(xiàn)狀。因此，在現(xiàn)代化高度發(fā)達的今天，建立多元公共服務(wù)主體，充分發(fā)揮各種社會組織的作用，打破過去那種層層而下的單項的公共服務(wù)模式，保證公眾的參與，越來越受到學(xué)者和民眾的青睞。

三、城鎮(zhèn)化背景下基層政府優(yōu)化公共服務(wù)的路徑

（一）公共服務(wù)供給水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)

公共服務(wù)水平與經(jīng)濟發(fā)展水平之間應(yīng)存在著一個長期的動態(tài)均衡。西方國家行政理論認為，生產(chǎn)領(lǐng)域事務(wù)是私人可以承擔(dān)的，應(yīng)由企業(yè)和行業(yè)組織負責(zé)，而生活領(lǐng)域則是私人難以承擔(dān)的，政府必須介入[1]。因此，從根本上說，政府應(yīng)該側(cè)重于私人管不了的公共服務(wù)，繼而從偏重經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠毓卜?wù)職能，通過提高基層政府的公共服務(wù)水平，公共服務(wù)水平的提升意味著公共服務(wù)體系自身建設(shè)的完善，帶動基層政府經(jīng)濟的發(fā)展。反之，從公共服務(wù)效應(yīng)的滯后性來看，經(jīng)濟發(fā)展必須保持一個合理的增長速度，才有助于政府準(zhǔn)確把握在公共服務(wù)領(lǐng)域進行投入的合理時期，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平與公共服務(wù)水平的長期均衡發(fā)展。

當(dāng)前，中國各地正在進行著如火如荼的城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化的數(shù)量和質(zhì)量也是衡量小康社會的標(biāo)志之一，截至2012年年底，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了50%，城鎮(zhèn)化率的高效增長需要高效率的公共服務(wù)水平，尤其是基層政府的公共服務(wù)水平有待提高。否則，城鎮(zhèn)化只有數(shù)量而無質(zhì)量，建設(shè)小康社會也只能成為空談。

（二）轉(zhuǎn)變公共服務(wù)理念

受傳統(tǒng)高度中央集權(quán)體制的影響，目前，許多基層政府在履行社會管理職能的過程中，依然秉持一種計劃習(xí)氣，仍習(xí)慣于政治強制手段和經(jīng)濟處罰的方式，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)帶有濃厚的行政色彩和地域壟斷性。公務(wù)員的官本位思想嚴重，在具體管理的過程中，常常用簡單粗暴的方式驅(qū)逐人性和理性；以專制手段扼殺著自由、民主和人權(quán)。這不但在管理理念上無益于培植自由和民主精神，反而引起民眾的極大反感，激化了政府與民眾的矛盾，加劇了政府的治理危機。

在經(jīng)濟全球化和政治民主化的今天，基層政府的社會管理職能，不應(yīng)再是主要通過管制的方式，而是通過服務(wù)的方式來行使。服務(wù)已經(jīng)成為21世紀(jì)中國政府管理社會的本質(zhì)特征，政府以及它的各級行政領(lǐng)導(dǎo)不再是管制主體，而應(yīng)逐漸成為服務(wù)主體，政府不再是高高在上、指手畫腳的統(tǒng)治者，而應(yīng)漸漸成為平易近人、腳踏實地的服務(wù)者。只有這樣，政府才能為公共事務(wù)的有效治理、公共利益的有效實現(xiàn)，提供良好的社會環(huán)境。

（三）完善公共服務(wù)機制

現(xiàn)代管理需要超越行政主導(dǎo)和單中心的傳統(tǒng)管理模式、轉(zhuǎn)而實行公司合作和多中心治理模式、多元化的城市治理主體、多樣性的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，這種轉(zhuǎn)變也是提升社會治理水平的制度基礎(chǔ)。建立社會協(xié)同機制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會管理、公眾參與的社會管理，最終形成政府與民眾之間的互動。建立政府與社會合作的多中心治理結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展商會、協(xié)會、中介組織和其他民間組織等非政府組織，發(fā)揮非政府組織的作用，形成公共服務(wù)的多元化與社會化格局。通過市場競爭打破政府壟斷，減少對公共服務(wù)供給領(lǐng)域準(zhǔn)入障礙的限制，實現(xiàn)多元化的公共服務(wù)供給。強化公民利益表達機制，使公共服務(wù)能按照公眾多樣化的需求和要求量身定做，改變傳統(tǒng)上的“政府發(fā)布命令，公民執(zhí)行決策”的單向垂直運行模式，與此同時，政府可采取一些鼓勵措施，把公民參與管理的積極性調(diào)動起來，通過社會公示制度、公開聽證制度、民意反映制度、上訪制度、強化電子政務(wù)等方式拉近政府與民眾之間的距離，改單項行動為雙向互動，實現(xiàn)二者的平等對話和溝通[2]。

（四）由運動性的為人民群眾服務(wù)向制度性的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的公共服務(wù)體系由于是一種單向性的，政府的自上而下的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策制度是由上級政府做出的,這就與農(nóng)村居民的實際需求產(chǎn)生偏差。政府的壟斷性公共服務(wù)的提供通常是政策性的，有時甚至是政府中的某一個領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定的結(jié)果，缺少法律法規(guī)的限制和約束，因此常常會出現(xiàn)朝令夕改的情況。而新公共服務(wù)理論認為，公務(wù)員應(yīng)關(guān)注的不只是市場，他還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。公務(wù)員的責(zé)任并不單一、簡單，他應(yīng)該對憲法法令等復(fù)雜因素負責(zé)，對這些標(biāo)準(zhǔn)負責(zé)乃是一種法治的體現(xiàn)。沒有法治，就難以確保公共服務(wù)的有效提供，就無從保證公共行政人員做出符合公共利益的行為，就失去對政府及其行政人員行為責(zé)任的考察依據(jù)。

因此，要確保公共服務(wù)的有效提供，激發(fā)內(nèi)生動力，必須加強各種制度的建設(shè)力度。如完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；完善各種司法體制機制，實現(xiàn)公共服務(wù)的司法保障。只有這樣，才能以透明高效的服務(wù)及有效的制度創(chuàng)新積極應(yīng)對外部形勢的變化。

（五）促進公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化的理念主要包括1.不同社會主體之間的基本公共服務(wù)均等化。包括城鄉(xiāng)居民之間基本公共服務(wù)的均等化；也包括不同地區(qū)農(nóng)村居民之間的公共服務(wù)均等化，以及同一地區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民之間的公共服務(wù)均等化。2.機會均等化，也就是說制度安排上公民有平等享受公共服務(wù)的權(quán)利；3.結(jié)果的均等化，最后不同個體享受公共服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量大致相等。需要指出的是，這種均等并非絕對平等，而是一種相對均等狀態(tài)，允許有一定差異的存在，這種差異亦是在允許和接受范圍之內(nèi)。均等化的理念是比較容易理解的，但實現(xiàn)這個理念的機制卻不太容易建立，這需要一個長期艱苦努力的過程，難以一蹴而就。

通過推進基本公共服務(wù)均等化加強基層政府自身改革和建設(shè)，完善社會治理體系。十八大報告中具體提出到2020年要達到“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的宏偉目標(biāo)，不僅對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展提出了更高的要求，也為今后一段時間內(nèi)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展指明了方向。

十八屆三中全會提出，城鎮(zhèn)化將進一步釋放經(jīng)濟增長潛力，促使政府提升基本公共服務(wù)水平，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。人口的城鎮(zhèn)化使人口在空間上的集聚，既創(chuàng)造服務(wù)，也需要服務(wù)。這就要求政府的公共服務(wù)既要應(yīng)對城鎮(zhèn)化提出的挑戰(zhàn)，同時反過來也為城鎮(zhèn)化的發(fā)展創(chuàng)造條件。在公共管理領(lǐng)域，并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的行政準(zhǔn)則。立足于中國特殊的管理環(huán)境和社會背景，將西方發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓(xùn)與本國的實際相結(jié)合，開創(chuàng)一條獨具特色的中國新公共服務(wù)模式，以包容和開放的姿態(tài)迎接挑戰(zhàn)。立足我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，就要使基層政府的公共服務(wù)由運動性的為人民群眾服務(wù)向制度性的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；由行政主導(dǎo)型向公共利益主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，由單中心治理向社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變[3]。

[1]北京行政學(xué)院公共管理調(diào)研部.服務(wù)型政府：公共管理評論[M].北京：中央編譯出版社，2005.

[2]李軍鵬.公共服務(wù)型政府[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[3]田輝玉，黃燕.關(guān)于新公共服務(wù)理論與構(gòu)建我國服務(wù)型政府的思考[J].湖北社會科學(xué)，2006（8）.