土地管理制度改革的正確方向是市場化——基于黨的十七屆三中全會精神的分析

阮興文

（云南行政學院 云南 昆明 650111）

一、土地管理制度市場化改革思路的厘清

土地制度是我國繼續(xù)堅持改革開放和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中的基礎(chǔ)性核心問題，事關(guān)全局，極端重要。厘清思路，明確方向，確定目標，是改革和完善我國土地管理制度的首要前提。經(jīng)過長期的實踐與探索，目前人們已經(jīng)能夠就深化土地管理制度改革達成基本共識，黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》是這一重要共識的主要標志。該《決定》指出：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！盵1]

同年9月24日，國土資源部就“有關(guān)農(nóng)地制度改革政策”答記者問時，對上述改革思路作出了進一步明確。明確表示有關(guān)農(nóng)地制度改革政策已經(jīng)制定完畢，涉及征地制度的改革主要思路是：逐步縮小征地范圍，以漸進的方式確立農(nóng)民在征地過程中的利益地位。在綜合的征地改革方案中，將實行以縮小征地范圍為主的漸進式改革方案。除了公共利益用途的項目外，政府逐步退出商業(yè)性用地的征地工作?？s小征地范圍的最終目的是政府完全退出非公益性征地，而在這個過程中，既要有序、漸進地保護好農(nóng)民的利益，確立農(nóng)民的談判地位，還要避免地方政府財政出現(xiàn)財政收入銳減問題[2]。2012年3月14日，溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議答中外記者問時，對上述改革思路做出了具體部署安排，他明確承諾：“在我任職的最后一年，政府還將要做幾件困難的事情，一定要做，努力做好，而不留給后人。第二件事情，就是要制定并出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，真正保障法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利?！本C上所述，我國土地管理制度改革的思路已經(jīng)十分明確，那就是轉(zhuǎn)變政府職能，實行土地管理制度的市場化改革，建設(shè)和培育法治化的土地市場。

二、土地管理制度市場化改革的關(guān)鍵是政府退市

我國目前的土地管理制度，形成于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，政府直接經(jīng)營管理土地，是一部典型的政府管制型土地法律制度。在土地管理過程中，政府集土地管理決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、交易權(quán)、裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)等于一身，既是土地市場的裁判員又是運動員，身份重疊，政企不分，職能嚴重錯位、越位和缺位，與自由、平等和法治等為本質(zhì)特征的市場經(jīng)濟格格不入。尤其是政府通過壟斷土地一級交易市場，大搞土地財政，導致嚴重的權(quán)力腐敗和效能低下，耕地流失嚴重，農(nóng)民利益嚴重受損，引發(fā)了一系列社會矛盾和不公。如據(jù)2005-2007年的《國土資源公報》顯示，在2005年全國耕地凈減少的36.16萬公頃（542.4萬畝）中，建設(shè)占用耕地共13.87萬公頃（208.1萬畝），此外，還查出往年已經(jīng)建設(shè)但未變更上報的建設(shè)占用耕地面積7.34萬公頃（110.1萬畝）；2006年，全國耕地凈減少的30.7萬公頃（460.2萬畝）中建設(shè)占用共25.9萬公頃（387.8萬畝）；2007年盡管由于土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地大規(guī)模增加（19.58萬公頃），然而建設(shè)占用耕地依然達到18.83萬公頃（282.43萬畝）。[3]又據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1987年至2001年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300多萬畝，其中近70%為政府征收所致。而根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間，耕地的占用量將超過5450萬畝，失地農(nóng)民屆時將超過1億人，其中一半以上的人將既失地又失業(yè)[4]。由此給農(nóng)民造成了巨大經(jīng)濟損失。據(jù)黨國英（2005）的計算，僅從1952年到2002年，農(nóng)民在60年間向社會無償貢獻的土地收益為51535億元。以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，農(nóng)民相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產(chǎn)權(quán)（按照目前的銀行利率3%計算）。而從我國實行土地征用補償政策以來，各級政府累計支付的土地征用費卻不超過 1000億元[5]。

實際上，我國計劃經(jīng)濟體制的破產(chǎn)早已充分反證，政企不分的政府經(jīng)營、管制經(jīng)濟是根本沒有出路的。改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，社會生產(chǎn)力得到巨大解放，社會各行各業(yè)釋放出巨大的發(fā)展活力，物質(zhì)財富不斷豐富，卓有成效地緩解了我國社會的主要矛盾。然而由于土地制度的復(fù)雜性與敏感性，涉及8億農(nóng)民切身利益和經(jīng)濟社會的科學發(fā)展，加之錯誤的政績觀和土地財政幻想等因素，導致當下土地管理法律制度改革嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，淪為一項侵權(quán)性的土地法律制度。因此，現(xiàn)在是深刻反思土地管理法律制度的關(guān)鍵時候，我們必須以刮骨療傷的勇氣和膽量，改革我國現(xiàn)存不合理的土地法律制度。這其中的關(guān)鍵是政府及時完全退出土地交易市場，改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，除了公共利益用途的項目外，政府應(yīng)完全退出商業(yè)性用地的征地工作。政府應(yīng)依法行政，真正轉(zhuǎn)變?yōu)槊逼鋵嵉耐恋厥袌霰O(jiān)管者，而不是與民爭利的參與者。

三、土地管理制度改革的正確方向是培育法治化土地市場

政府退出土地市場后，遵循社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，按照黨的十七屆三中全會確定的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的“十六字”原則，培育和構(gòu)建具有中國特色的法治化土地市場，將是我國土地管理制度改革的正確方向。

（一）賦予兩種土地所有制平等的法律地位。市場經(jīng)濟天生是平等競爭經(jīng)濟，法治化的土地市場更要求參與者應(yīng)具有平等的法律地位。我國目前存在全民所有制和集體所有制兩種土地法律制度，并且存在事實上的法律地位不平等。國家控制著集體土地的最終處分權(quán)，集體土地是所有權(quán)和使用權(quán)都“殘缺”的產(chǎn)權(quán)。因此，應(yīng)根據(jù)“法律面人人平等”的憲法基本原則，修改我國《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，政府退出土地交易市場，使農(nóng)村集體土地依法享有平等的市場參與權(quán)，能直接參與統(tǒng)一的土地市場自由交易，從而改變集體土地的兩權(quán)“殘缺”現(xiàn)狀，真正實現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)民集體的土地財產(chǎn)權(quán)。這也是落實黨的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展”、“實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”重大思想的具體體現(xiàn)，必將從法律制度上為我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會科學發(fā)展提供根本保障。

（二）確立以土地規(guī)劃為主的法治化管理制度。目前，以立法規(guī)劃方式實現(xiàn)土地市場的有效管理，是發(fā)達市場經(jīng)濟國家的共同做法。如日本制定了《國土利用法》，荷蘭實行了世界上幾乎最嚴格的土地利用規(guī)劃制度，美國則實行“分區(qū)制（Zoning）”土地管理方式?！胺謪^(qū)制（Zoning）”是包括美國在內(nèi)的發(fā)達市場經(jīng)濟國家地方政府進行土地管理的基本方法，是地方政府在土地規(guī)劃和管理實踐中，通過批準一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規(guī)范一個區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)和建設(shè)的性質(zhì)和范圍。由此可以看出，“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權(quán)性質(zhì)，它所規(guī)范的主要是土地的使用權(quán)[6]。因此，對于同樣是走市場經(jīng)濟路子的我國來說，“分區(qū)制”尤其值得學習和借鑒。

對此，應(yīng)及時修改和完善我國《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)范，取消目前實行的計劃經(jīng)濟的土地“指標管制”方式，堅持土地“分區(qū)”和“用途管制”原則，按照農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和住宅用地等功能分區(qū)，科學做好土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)經(jīng)政府、農(nóng)民代表和專家學者等民主協(xié)商議定，并經(jīng)人民代表大會表決通過，依法發(fā)生法律效力，未經(jīng)法定程序不得修改，否則屬于違法甚至犯罪。在土地規(guī)劃確定的分區(qū)用途范圍內(nèi)，各類土地將嚴格按照規(guī)劃用途、以市場化的方式實現(xiàn)自身的最大利益，政府則依法履行好土地利用的監(jiān)管職責。

（三）構(gòu)建公平有序的有形土地市場?！捌跫s與自由同義，沒有契約就沒有自由。”[7]“正是通過契約人們才獲得自由?！盵8]土地尤其是土地使用權(quán)，只有成為真正可交易的商品，并能平等地參與市場競爭，才能充分體現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟價值。因此，要按照黨的十七屆三中全會確立的“同地同價原則”，賦予各類土地所有者和使用者尤其是農(nóng)民平等的土地市場交易權(quán)，才能真正構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的土地管理法律制度。為此，主要應(yīng)完成兩個方面土地市場的構(gòu)建。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)和培育。應(yīng)認真貫徹黨的十七屆三中全會提出的“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”的精神，根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，結(jié)合各地區(qū)實際情況，采取強有力的具體措施，搭建高效、便民和低成本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有形市場，為農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)提供交易場所，促進農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，有效實現(xiàn)農(nóng)民的農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)益。

二是建設(shè)用地使用權(quán)交易市場的整合與完善。首先要取消政府對國有土地使用權(quán)一級交易市場的壟斷權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，并退出土地使用權(quán)交易市場，恢復(fù)政府本來的土地市場監(jiān)管者角色。其次應(yīng)整合和完善現(xiàn)有國有土地使用權(quán)交易平臺和市場，建立規(guī)范統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)交易平臺和市場，實現(xiàn)交易的便利化和低成本，使依法規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)平等同臺競技，讓農(nóng)民分享集體建設(shè)用地使用權(quán)市場化帶來的豐碩收益。再次應(yīng)制定與之相配套的土地使用權(quán)交易所得稅，稅率的幅度應(yīng)體現(xiàn)公平原則，以實現(xiàn)多方共贏。

[1]中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[R].人民出版社，2008.

[2]賈海峰.征地制度改革輪廓浮現(xiàn)：政府逐步退出非公益性征地[N].21世紀經(jīng)濟報道，2008-9-24.

[3]沈開舉，陳雪陽.中國土地管理制度的改革與法治化[A].行政法論叢（第 12卷）[C].法律出版社，2010.

[4]林添福.失地農(nóng)民問題研究述評[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2005(9).

[5]黨國英.土地制度對農(nóng)民的剝奪[J].中國改革,2005(7).

[6]高新軍.美國地方政府如何管理土地？[J].南風窗，2011（1）.

[7]邱本.“從契約到人權(quán)”[J].法學研究，1998(6).

[8]WG.Miller.Lectures in the Philosophy of Law[A].Kessler and Gilmore，Contracts[C].2nd.，Little，Brown and Company，1970.