國(guó)家治理的歷史方位與基本含義

徐曉全

國(guó)家治理的歷史方位與基本含義

徐曉全*

十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理是一個(gè)具有中國(guó)特色的概念，它既不同于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的治國(guó)理政，也不同于西方語(yǔ)境下的治理理論，而是具有特定的歷史方位和基本含義。國(guó)家治理源于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)實(shí)踐的探索和地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，是馬克思主義理論的重大創(chuàng)新和黨的治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)型，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長(zhǎng)期執(zhí)政的必然選擇。國(guó)家治理既具有鮮明的中國(guó)特色，其產(chǎn)生和發(fā)展具有內(nèi)在于基本國(guó)情的邏輯，又包含了人類社會(huì)發(fā)展諸多的共同規(guī)律，是對(duì)國(guó)外治理理論的揚(yáng)棄。

國(guó)家治理 治理理論 治理體系 治理能力

十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。把“治理”這一超越意識(shí)形態(tài)和基本政治制度，更具開(kāi)放性、包容性和全球性的概念納入國(guó)家的戰(zhàn)略、方針、政策，打破了以往對(duì)改革板塊式的劃分，從某種意義上說(shuō)使中國(guó)特色社會(huì)主義邁入國(guó)家治理新時(shí)代。

國(guó)家治理與治理理論是兩個(gè)概念。國(guó)家治理作為人類政治社會(huì)的普遍現(xiàn)象，具有因應(yīng)于歷史情境的結(jié)構(gòu)性維度和特點(diǎn)，不同時(shí)期的治理有著不同的內(nèi)涵，同一時(shí)期不同國(guó)家對(duì)于治理的價(jià)值判斷、制度設(shè)計(jì)等也不盡相同。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是按照統(tǒng)治者“治國(guó)理政”的意義來(lái)闡述其含義的，是統(tǒng)治者治理國(guó)家和處理政務(wù)之意。中國(guó)自秦至晚清的傳統(tǒng)社會(huì)的治國(guó)理政以統(tǒng)治為基本特征，皇權(quán)是唯一的權(quán)力來(lái)源，為了實(shí)現(xiàn)皇權(quán)專制統(tǒng)治，以皇帝為權(quán)力頂峰，構(gòu)建了自上而下的金字塔式的等級(jí)森嚴(yán)的官僚政治體系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。在這種官僚政治社會(huì)中，政府作為單一的治理主體，自上而下的以行政化手段和嚴(yán)酷的法律律令對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治和管理。近代以來(lái)，推動(dòng)傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型成為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系建構(gòu)的歷史和邏輯起點(diǎn)。當(dāng)代西方國(guó)家流行的治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末和90年代初，它不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理理念，是對(duì)市場(chǎng)失效和政府失效的反思，它強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等主張，是一種政府、社會(huì)組織和個(gè)人等多種主體合作與互動(dòng)的過(guò)程。治理理論具有工具性和價(jià)值性相統(tǒng)一的特征。作為工具理性，它是政府、公民社會(huì)和私人部門(mén)三方的合作互動(dòng)；作為價(jià)值理性，它所涉及的價(jià)值包括民主、人權(quán)、法治、平等、透明、責(zé)任等人類政治文明的基本價(jià)值和規(guī)律。

十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理是一個(gè)具有中國(guó)特色的概念，它既不同于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的治國(guó)理政，也不同于西方語(yǔ)境下的治理理論，而是在中國(guó)特色社會(huì)主義道路中具有特定的歷史方位和基本含義。

一、國(guó)家治理的歷史方位

在任何歷史條件和制度背景下，國(guó)家治理都不是憑空產(chǎn)生的，它受?chē)?guó)家發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、制度變遷的路徑依賴等多種因素的影響。我國(guó)的國(guó)家治理同樣也具有因應(yīng)于國(guó)情的特定歷史方位。

（一）國(guó)家治理源于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)實(shí)踐的探索和地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了包括經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革和社會(huì)體制改革等在內(nèi)的全方位改革。經(jīng)濟(jì)體制改革方面，實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷增強(qiáng)，決定性作用日益明顯，政府從包攬社會(huì)一切的全能政府逐漸變?yōu)橐浴敖?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”為主要職能的有限政府；行政體制改革方面，政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革和大部制改革穩(wěn)步推進(jìn)，政府治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，法治政府建設(shè)取得較大進(jìn)展，管制型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；政治體制改革方面，人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度不斷推進(jìn)和完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主逐步實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一；社會(huì)體制改革方面，我國(guó)開(kāi)展了包括社會(huì)事業(yè)體制改革、社會(huì)管理體制改革和醫(yī)療體制改革等在內(nèi)的方方面面的改革，等等。這些改革都為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制深刻變動(dòng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向和社會(huì)矛盾日益復(fù)雜多樣性，迫切需要在進(jìn)一步發(fā)展和改革中創(chuàng)新治理國(guó)家和社會(huì)的新理念和新機(jī)制。黨的十六大以后我們黨提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大任務(wù)，使黨的十五大提出的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體的總體布局?jǐn)U展為包括社會(huì)建設(shè)在內(nèi)的四位一體總布局。黨的十七大在確立經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)四位一體總布局的同時(shí)，明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的要求。黨的十八大確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總布局，提出了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義先進(jìn)文化、社會(huì)主義和諧社會(huì)、社會(huì)主義生態(tài)文明的發(fā)展道路，從而豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義道路的內(nèi)涵，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局更加完善，使中國(guó)特色社會(huì)主義的理論和實(shí)踐達(dá)到了新高度、進(jìn)入了新境界，為國(guó)家治理體系積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和奠定了基本的結(jié)構(gòu)框架。

同時(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，實(shí)際上也源于近年來(lái)基層群眾自治深入開(kāi)展、社會(huì)組織等多元治理主體在我國(guó)蓬勃發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，被學(xué)界稱為“政府創(chuàng)新”的地方試點(diǎn)改革，在全國(guó)各地的各個(gè)政府層級(jí)、各個(gè)領(lǐng)域廣泛開(kāi)展，并逐漸匯聚成中國(guó)特色的改革方式，成為觀察中國(guó)政治的獨(dú)特窗口。改革開(kāi)放35年來(lái)的實(shí)踐證明，這種“由點(diǎn)到面”的改革鎖定了中國(guó)的漸進(jìn)改革之路，是符合我國(guó)國(guó)情的成功改革之路，是中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)所在。這種地方探索是在基本制度框架不變的前提下，尋求治理技術(shù)和治理手段的創(chuàng)新，而非根本制度的轉(zhuǎn)軌。這些新技術(shù)和新手段多以自下而上的社會(huì)治理為特征，為自上而下的單一行政手段提供了有益的補(bǔ)充。如2011年“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”成為新的戰(zhàn)略構(gòu)想以來(lái)，各地的探索共同體現(xiàn)了一些新的變化,由強(qiáng)調(diào)政府自上而下的層級(jí)管轄變成了強(qiáng)調(diào)減少管理層次、資源下沉和撫育基層發(fā)展；由主張“政府包打天下”轉(zhuǎn)變到運(yùn)用社會(huì)組織在內(nèi)的各種力量；由單純的行政管控手段轉(zhuǎn)變到依賴包括非強(qiáng)制、非官方和非正式的方式在內(nèi)的多種方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。以“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”作為探索的關(guān)鍵點(diǎn)，著力探索一種自上而下與自下而上相結(jié)合的社會(huì)管理體制，成為各地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的共同點(diǎn)，這顯然契合了治理理論的核心理念，賦予社會(huì)管理以“治理”色彩。這些探索為國(guó)家治理體系的建構(gòu)提供了豐富的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

總之，十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，是對(duì)社會(huì)主義建設(shè)、改革的總體概括和提升，是新世紀(jì)以來(lái)黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總布局和地方政府政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的邏輯所在，是黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民治理社會(huì)主義國(guó)家的歷史必然。

（二）國(guó)家治理是馬克思主義理論的重大創(chuàng)新和黨的治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化而產(chǎn)生的一系列新情況和新問(wèn)題，黨始終把理論創(chuàng)新作為推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義不斷發(fā)展的力量源泉。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，除了繼續(xù)推進(jìn)和深化經(jīng)濟(jì)體制改革之外，黨著手加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。2003年十六屆三中全會(huì)，“社會(huì)建設(shè)和管理”被列入“五個(gè)統(tǒng)籌”之中,作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必要方面和必然要求。2004年十六屆四中全會(huì)第一次提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大提出健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。2011年以來(lái)，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”在中央頻繁強(qiáng)調(diào)下成為新的政治話語(yǔ)和執(zhí)政理念。2011年2月19日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上，中央改變了以往研討經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的傳統(tǒng)，首次將“社會(huì)管理”上升到與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”并駕齊驅(qū)的地位，提出了“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的戰(zhàn)略構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理在整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略發(fā)展、規(guī)劃重點(diǎn)、資源配置和政策部署等多個(gè)方面的重要性和優(yōu)先性。2011年5月30日，中央政治局會(huì)議專門(mén)研究了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的問(wèn)題。2012年黨的十八大提出建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。由“格局”上升為“體制”，并且強(qiáng)調(diào)“法治保障”，表明社會(huì)管理已成為中國(guó)特色社會(huì)主義理論和制度的重要組成部分。十八屆三中全會(huì)繼續(xù)推進(jìn)理論創(chuàng)新，把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，這意味著黨的執(zhí)政理念由政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會(huì)自下而上相結(jié)合的“治理”。

十八屆三中全會(huì)對(duì)治理概念的頻繁提出和把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上升到統(tǒng)領(lǐng)全局的地位，既是2002年黨的十六大以來(lái)黨提出的“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”，“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”，“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”等理念的演進(jìn)邏輯，更是一次重大理論突破。國(guó)家治理體系的提出打破了以往對(duì)改革板塊式的認(rèn)識(shí)，是系統(tǒng)性的改革發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化意味著超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整理體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為著眼點(diǎn)；不僅要集中全黨的智慧，還要集中全國(guó)人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與。另一方面，治理結(jié)構(gòu)和治理制度比我們所理解的其他制度、意識(shí)形態(tài)要更加根本，更加能夠決定人類社會(huì)在相互競(jìng)爭(zhēng)、文明成長(zhǎng)當(dāng)中對(duì)人類社會(huì)的推動(dòng)作用，國(guó)家治理體系的提出顯然是把握了人類社會(huì)發(fā)展的更深層次的東西。從這兩個(gè)意義上看，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新，在一定程度上使中國(guó)特色社會(huì)主義邁入國(guó)家治理新時(shí)代。

總之，國(guó)家治理作為全新的政治理念，表明我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)方略的重大轉(zhuǎn)型。

（三）國(guó)家治理是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長(zhǎng)期執(zhí)政的必然選擇

無(wú)論是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)善于學(xué)習(xí)和變革的黨。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，在徹底摒棄階級(jí)斗爭(zhēng)思維，把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)之后，中國(guó)共產(chǎn)黨也開(kāi)啟了由革命黨向執(zhí)政黨的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨從全面總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)和如何適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求出發(fā)，提出了“三個(gè)代表”重要思想，指出中國(guó)共產(chǎn)黨要繼續(xù)站在時(shí)代前列，帶領(lǐng)人民勝利前進(jìn)，必須要始終代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，有效地解決了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新的社會(huì)階層的產(chǎn)生給黨的執(zhí)政帶來(lái)的挑戰(zhàn)，成為黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源。黨的十六大以來(lái)，中央提出堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展，是中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化深入發(fā)展形勢(shì)下我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展面臨的新矛盾的重要發(fā)展戰(zhàn)略和治國(guó)方針，成為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想，標(biāo)志著黨對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)邁上了新的高度。

黨的十八大以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體肩負(fù)起全面深化改革的歷史任務(wù)。經(jīng)過(guò)35年的改革開(kāi)放，中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)入到了一個(gè)新的發(fā)展階段。新的社會(huì)階層不斷出現(xiàn)，社會(huì)中不同的利益群體已經(jīng)形成，各種利益沖突日益明顯，社會(huì)不公平現(xiàn)象突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，不穩(wěn)定因素急速增多，維穩(wěn)的代價(jià)不堪重負(fù)，黨和政府公信力嚴(yán)重流失，現(xiàn)存的許多體制機(jī)制嚴(yán)重阻礙社會(huì)進(jìn)步，凡此種種都意味著我們?cè)趪?guó)家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些新變化給黨的執(zhí)政能力提出了更高要求。而政府在提供公共服務(wù)能力和社會(huì)期望之間的落差，造成社會(huì)產(chǎn)生怨恨和不滿。同時(shí)，新的社會(huì)階層和職業(yè)群體有強(qiáng)烈的政治參與意識(shí)和要求，并且具備政治參與的能力，給現(xiàn)有制度容量提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。面對(duì)現(xiàn)代化多方面所產(chǎn)生的沖擊，如果不采取突破性的改革舉措解決國(guó)家治理中存在的緊迫問(wèn)題，那么我們目前局部存在的治理危機(jī)有可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴膱?zhí)政危機(jī)。因此，探索轉(zhuǎn)型危機(jī)化解之道，有效解決治理危機(jī)，避免陷入執(zhí)政危機(jī)成為中國(guó)共產(chǎn)黨的根本選擇。

面對(duì)轉(zhuǎn)型危機(jī)以及由此帶來(lái)的治理危機(jī)，黨的十八大確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總布局。十八屆三中全會(huì)把國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力這兩個(gè)更具包容性的概念與五位一體的總布局融合起來(lái)，把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，不僅符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，而且是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志。

一方面，這種危機(jī)意識(shí)是成熟的執(zhí)政黨的應(yīng)有風(fēng)范，彰顯黨的變革能力。推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的提出，意味著黨認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)的治理體系是比較傳統(tǒng)的，現(xiàn)有治理方式不足以有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的各種問(wèn)題，因而需要不斷創(chuàng)新治理體系，提升治理能力。把治理問(wèn)題從政治問(wèn)題中抽出來(lái)優(yōu)先解決，把復(fù)雜的政治問(wèn)題首先歸結(jié)為、簡(jiǎn)化為技術(shù)性、工具性的問(wèn)題，作為基礎(chǔ)性問(wèn)題來(lái)處理，這顯然是一種卓越的政治智慧。對(duì)我國(guó)治理體系面臨的問(wèn)題給予清醒的判斷，不回避問(wèn)題，深刻認(rèn)識(shí)到存在的不足，以現(xiàn)代化為目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理，顯然是成熟的執(zhí)政黨應(yīng)有的風(fēng)范。

另一方面，國(guó)家治理體現(xiàn)人類社會(huì)的普遍規(guī)律，彰顯黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的三個(gè)自信。構(gòu)建系統(tǒng)完善的國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力，是當(dāng)代世界各國(guó)治道變革的普遍趨勢(shì)。把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標(biāo)，不僅把握了人類社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，而且標(biāo)志著黨善于克服意識(shí)形態(tài)壁壘，積極借鑒國(guó)外有益發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)參與全球競(jìng)爭(zhēng)，勇于擔(dān)當(dāng)大國(guó)責(zé)任，不僅表明黨具有全球化戰(zhàn)略眼光，而且是中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信的集中體現(xiàn)。

總之，在全面深化改革的新時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨提出一種超越意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論的更具開(kāi)放性、包容性和全球化的國(guó)家治理理念，其歷史邏輯出自中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的改革進(jìn)程，其根本理論邏輯出自于馬克思主義國(guó)家理論，其實(shí)踐邏輯出自中國(guó)改革開(kāi)放和問(wèn)題解決的歷史過(guò)程，它既是對(duì)我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動(dòng)回應(yīng)，也是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信的內(nèi)在要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政成熟的重要標(biāo)志和長(zhǎng)期執(zhí)政的必然選擇。

二、國(guó)家治理的基本含義

由國(guó)家治理在中國(guó)特色社會(huì)主義中的歷史方位可以看出，國(guó)家治理既具有鮮明的中國(guó)特色，其產(chǎn)生和發(fā)展具有內(nèi)在于基本國(guó)情的邏輯，又包含了人類社會(huì)發(fā)展諸多的共同規(guī)律，是對(duì)國(guó)外治理理論的揚(yáng)棄。

（一）國(guó)家治理具有鮮明的中國(guó)特色

十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化”，這意味著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下進(jìn)行，其目的和歸宿是為了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，從根本上說(shuō)是為了更好地堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，為了全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全體人民的福祉。從這個(gè)意義上講，國(guó)家治理實(shí)際上是在政權(quán)屬于人民的前提下，基于人民當(dāng)家作主的本質(zhì)規(guī)定性，遵循人民的意志要求，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變化的新的歷史條件下，按照科學(xué)、民主、依法、有效性來(lái)優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，優(yōu)化執(zhí)政體制機(jī)制和國(guó)家管理體制機(jī)制，優(yōu)化執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同和諧，達(dá)成政治的長(zhǎng)治久安。中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終發(fā)揮著總攬全局、統(tǒng)籌各方的作用。

國(guó)家治理包括治理體系和治理能力兩大維度，兩者相輔相成，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。國(guó)家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。國(guó)家治理能力，是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的能力。治理體系現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，治理能力現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化的目的和結(jié)果，要想實(shí)現(xiàn)真正的治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)是建立健全一套完整、合法、有效的國(guó)家治理體系。有了科學(xué)的國(guó)家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。因此，所謂國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。

由此可見(jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)于治理概念的運(yùn)用，堅(jiān)持和貫徹了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合的根本要求。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)化和創(chuàng)新國(guó)家治理的主體格局、體制機(jī)制和流程環(huán)節(jié)，提升治國(guó)理政的能力，把我國(guó)的根本制度與基本制度內(nèi)含的巨大能量和活力充分釋放出來(lái)，以解決改革中不斷面臨的問(wèn)題和難題，又在不斷解決問(wèn)題中優(yōu)化主體格局、體制機(jī)制、流程環(huán)節(jié)和治理能力，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)根本制度和基本制度內(nèi)含的價(jià)值規(guī)范和主張要求，從而達(dá)成中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家治理體系和治理能力。

（二）國(guó)家治理包含了治理理論的基本理念

國(guó)家治理具有鮮明的中國(guó)特色，但并不意味著我國(guó)的國(guó)家治理與西方的治理理論是完全不同的兩個(gè)概念。

與以往對(duì)治理的零散表述不同，在十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中共24次提到“治理”一詞，這主要有：國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理體系及其結(jié)構(gòu)層次、方式方法、組織人員等諸多方面，從中顯然可以看到與西方國(guó)家治理理論的相通性。

國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序。治理體系現(xiàn)代化意味著將國(guó)家對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域的有力有序有效管理，同各種范疇、各種層次、各種形式的自主網(wǎng)絡(luò)、自治權(quán)威相結(jié)合，從全能轉(zhuǎn)向有限、從壟斷轉(zhuǎn)向參與、從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)、從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)、從人治轉(zhuǎn)向法治、從封閉到開(kāi)放、從權(quán)力轉(zhuǎn)向責(zé)任，做到國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的全覆蓋。從十八屆三中全會(huì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理體制的戰(zhàn)略部署可以看出對(duì)西方治理理論的借鑒和吸收。

以有限政府和服務(wù)型政府為目標(biāo)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?！按笫袌?chǎng)”、有限政府、服務(wù)型政府等都是國(guó)外政府改革的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的實(shí)踐。十八屆三中全會(huì)在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的部署中指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”指出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，提出要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”，即發(fā)揮市場(chǎng)的“決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”。簡(jiǎn)言之就是要實(shí)現(xiàn)“大市場(chǎng)”、“好政府”。提出全面正確履行政府職能，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”兩個(gè)“一律”為實(shí)現(xiàn)“大市場(chǎng)”和“好政府”提供了政策支持，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的要求力度前所未有，有利于從縱向上減化審批流程或取消審批事項(xiàng)，破除“條條關(guān)系”的束縛和減少政府對(duì)社會(huì)的管控。這顯然有利于根除條塊分割體制和壓力型體制的制度障礙，有利于探索新型的縱向權(quán)力和職責(zé)分配體系和構(gòu)建新型的治權(quán)關(guān)系，從而推動(dòng)著政府由全能型政府和管制型政府向有限政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這顯然是對(duì)西方治理實(shí)踐的學(xué)習(xí)和借鑒。

探索政府與社會(huì)良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制。十八屆三中全會(huì)在創(chuàng)新社會(huì)治理體制中提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。提出要激發(fā)社會(huì)組織活力，“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，并明確要求“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記”?！皠?chuàng)新社會(huì)治理體制”取代此前提出的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，從自上而下的政府治理與自下而上的社會(huì)參與相結(jié)合的角度加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，這意味政府的很多權(quán)力將下放給社會(huì)組織，由社會(huì)來(lái)承擔(dān)很多本由政府部門(mén)承擔(dān)的治理職能。相比過(guò)去權(quán)力在政府內(nèi)部流動(dòng)的放權(quán)，向以社會(huì)組織為重點(diǎn)的社會(huì)力量的放權(quán)，則是社會(huì)治理體制的根本改變。這顯然是要改變政府主導(dǎo)一切的治理模式，建立多方參與、多元主體的治理體制，有利于最大限度激發(fā)社會(huì)活力，從而建立一種政府與社會(huì)良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制。而多方參與、多元主體恰恰是西方治理理論的核心要素。

由此可見(jiàn)，十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理概念，積極汲取了國(guó)外的治理經(jīng)驗(yàn)，包含了治理理論的基本價(jià)值，為中國(guó)特色社會(huì)主義注入了活力，并完善了黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路的認(rèn)識(shí)。

綜上所述，國(guó)家治理同樣具有因應(yīng)于國(guó)情的特定歷史方位，而歷史方位直接決定著國(guó)家治理的內(nèi)涵。中國(guó)特色社會(huì)主義制度作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提，賦予國(guó)家治理獨(dú)特的含義。既不能簡(jiǎn)單片面地按照西方治理概念的含義解釋我國(guó)全面深化改革的目標(biāo)中國(guó)家治理的含義，也不能認(rèn)為“治理”的概念只是西方政治理論和管理理論的專利。中國(guó)共產(chǎn)黨提出的國(guó)家治理，在本質(zhì)上既不同于中國(guó)傳統(tǒng)的皇權(quán)統(tǒng)治者的治國(guó)理政，又不同于西方政治和管理理論中傾向于向政府分權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)多中心治理和社會(huì)自治的治理概念，而是在中國(guó)特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的話語(yǔ)語(yǔ)境中，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的堅(jiān)持和完善的改革意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政。同時(shí)，中國(guó)的國(guó)家治理體系是對(duì)國(guó)外治理理論的揚(yáng)棄，與當(dāng)代世界各國(guó)的優(yōu)秀制度理念與制度安排又具有相通行，是符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的新的戰(zhàn)略方針、執(zhí)政理念和治國(guó)方略。只有科學(xué)把握了國(guó)家治理的歷史方位和準(zhǔn)確理解了國(guó)家治理基本含義，才能更好地實(shí)現(xiàn)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

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*徐曉全，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系2011級(jí)政治學(xué)博士研究生。