發(fā)揮民防優(yōu)勢服務(wù)城市應(yīng)急管理

張云嬌

發(fā)揮民防優(yōu)勢
服務(wù)城市應(yīng)急管理

張云嬌*

隨著世界人口的迅速增長和現(xiàn)代人類物質(zhì)文明程度的不斷提高，城市化的程度越來越高，城市災(zāi)害的防護愈來愈受到人們的重視，如何發(fā)揮民防現(xiàn)有優(yōu)勢，更好地服務(wù)城市應(yīng)急管理，是一項迫切而緊要的任務(wù)。

信訪渠道 信訪數(shù)據(jù) 治理能力 治理水平

隨著我國社會經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，信息化程度日益提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、建筑結(jié)構(gòu)立體化、生活工作環(huán)境復(fù)雜化，各種自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和社會突發(fā)事件出現(xiàn)的頻率越來越高、危害越來越大，給社會穩(wěn)定、人民生活帶來巨大影響。而近年來，頻發(fā)的突發(fā)公共安全問題更是引起了社會各方的高度重視，盡快建立與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展相適應(yīng)的城市應(yīng)急管理體系，提高城市應(yīng)急管理能力，最大限度地保證人民群眾生命財產(chǎn)安全，已成為各級政府一項重要緊迫的任務(wù)。充分發(fā)揮民防資源優(yōu)勢，積極服務(wù)城市應(yīng)急管理工作，逐步實現(xiàn)人防向民防轉(zhuǎn)變，是落實科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是民防部門自身可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、服務(wù)城市應(yīng)急管理的必要性

2010年10月26日，溫家寶總理在第六次全國人民防空會議上指出，要把人民防空作為應(yīng)急管理的重要力量，發(fā)揮其在防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)、應(yīng)對突發(fā)事件和緊急救援、保護人民生命財產(chǎn)安全等方面的重要作用?！秶鴦?wù)院、中央軍委關(guān)于進一步推進人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》中也明確指出，“縣級以上地方各級人民政府要把人民防空部門作為本級政府應(yīng)對突發(fā)事件的重要力量，賦予相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)職責(zé)任務(wù)，切實發(fā)揮人民防空部門的作用?！币虼耍訌姂?yīng)急管理，既是保障公共安全的現(xiàn)實需要，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容；既是全面履行政府職能的重要方面，也是以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。民防部門，應(yīng)抓住當前城市應(yīng)急管理體系建立的良好機遇，主動融入，發(fā)揮優(yōu)勢，在城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。要將民防建設(shè)與維護城市安全緊密結(jié)合，充分依托民防指揮、預(yù)警、救援等資源，進一步提升突發(fā)事件應(yīng)對和處置能力。

民防部門服務(wù)城市應(yīng)急管理是“兩防一體化”建設(shè)必然要求。把戰(zhàn)時防空與平時防災(zāi)融為一體，走“兩防一體化”道路，是我國人民防空事業(yè)發(fā)展的努力方向?！吨泄仓醒?、國務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強人民防空工作的決定》要求，人防建設(shè)要“堅持戰(zhàn)時防空與平時防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合”，“以應(yīng)付現(xiàn)代戰(zhàn)爭及重大災(zāi)害事故”，要求各級人民政府“要充分發(fā)揮人民防空指揮、通信警報和群眾防空組織的作用，使其積極參與城市平時的搶險救災(zāi)、應(yīng)急救援工作，大力推進人民防空整體平戰(zhàn)結(jié)合，逐步與國際民防接軌”。“兩防一體化”建設(shè)是當前人民防空建設(shè)的重要任務(wù)，發(fā)揮民防優(yōu)勢服務(wù)城市應(yīng)急管理，是落實“兩防一體化”建設(shè)要求的有利契機和必然選擇。

人防部門服務(wù)城市應(yīng)急管理是實現(xiàn)人防向民防轉(zhuǎn)變的有效途徑。民防應(yīng)急管理模式，是世界上多數(shù)國家的做法。民防是從人防的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，同時又超越了人防范疇。民防與人防的對象分別是“災(zāi)害危害”和“空襲危害”，在防護目的、實施手段、隊伍建設(shè)、組織指揮體系等方面，民防在其內(nèi)涵和外延上都廣于人防。民防是人防的拓展和延伸，人防是民防的基礎(chǔ)，民防不僅要組織一般意義上的民眾防護，更為重要的是協(xié)調(diào)各種減災(zāi)力量，優(yōu)化整合資源。民防在國外有七十多年的歷程，一些國家積累了成功的經(jīng)驗，隨著我國改革開放的不斷深入，社會信息化程度不斷提高，加快人防改革進程，逐步與國際民防接軌，建立統(tǒng)一高效，適合我國國情的新型民防體制勢在必行。

二、服務(wù)城市應(yīng)急管理的可行性

民防部門經(jīng)過多年的建設(shè)，為城市應(yīng)急管理工作貯備了獨特資源，必將在城市應(yīng)急管理工作中發(fā)揮重要作用。上海民防作為上海市應(yīng)急管理體系的重要組成部分，積極發(fā)揮部門資源和優(yōu)勢，為城市應(yīng)急管理服務(wù)。民防部門已與應(yīng)急部門建立起工作會議制度、聯(lián)席會商制度、應(yīng)急聯(lián)動制度，積極參與了應(yīng)急預(yù)案制定和管理、應(yīng)急科普宣傳教育、民眾防護演練、應(yīng)急處置災(zāi)情事故等工作。具體來說，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是要充分發(fā)揮民防部門在組織民眾防護工作中的作用。2009年，上海市政府已經(jīng)將“負責(zé)全市民眾防護工作的協(xié)調(diào)和管理”職責(zé)賦予上海市民防辦。民防辦會同有關(guān)部門，積極抓好全市的民眾防護工作。以社區(qū)和基層單位為重點，積極推進民防組織和志愿者隊伍建設(shè)，完善人員疏散和應(yīng)急防護預(yù)案，普及防護救護知識，廣泛開展應(yīng)急演練，提高民眾自救互救能力。

市民防辦每年利用國防教育日、防災(zāi)減災(zāi)日和警報試鳴等重要時機，在全市范圍開展民眾防護集中宣傳活動，并組織防空防災(zāi)疏散演練。截至2011年2月，相繼發(fā)放610多萬冊《市民防災(zāi)必讀手冊》、115萬冊防災(zāi)宣傳卡，拍攝制作20集《民防知識教育片》。全市有1380余所大中小學(xué)校常年開設(shè)民防知識教育課程，每年受教育學(xué)生達20余萬人。成立市民防教育培訓(xùn)中心，培訓(xùn)各類人員5000余人次。建成全國首個民防科普教育館，已免費接待參觀者10余萬人次。全市有220個街道（鎮(zhèn)）、3687個居委會開展社區(qū)民防建設(shè)，編制完成基層社區(qū)和單位民眾防護預(yù)案，普遍組建基層民防和應(yīng)急志愿者隊伍，形成民眾防護宣傳和應(yīng)急演練常態(tài)化機制。完成為全市1萬多個居民小區(qū)配發(fā)民眾安全防護應(yīng)急箱、為25萬戶家庭免費提供應(yīng)急包兩項政府實事項目，并開始向全市各學(xué)校配發(fā)民防應(yīng)急箱。

二是要充分發(fā)揮民防部門指揮和應(yīng)急救援隊伍的作用。經(jīng)過多年發(fā)展，上海民防已具備較好的組織指揮、戰(zhàn)備基礎(chǔ)和專業(yè)隊伍優(yōu)勢，在城市防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)對突發(fā)公共事件中發(fā)揮著骨干作用，這是城市應(yīng)急管理的重要依托和中堅力量。要充分發(fā)揮民防指揮和應(yīng)急救援隊伍的作用，使其繼續(xù)成為應(yīng)對處置突發(fā)公共事件的重要力量。

當前，民防部門在硬件設(shè)施，特別是對通信指揮的投入逐年加大，各地都配備了高性能的應(yīng)急指揮中心。有些地方的指揮中心已經(jīng)成為政府應(yīng)急指揮平臺的備份，集指揮調(diào)度、專家決策、災(zāi)害分析、信息匯集和數(shù)據(jù)傳輸于一體，是一個現(xiàn)代化、平戰(zhàn)兼用、功能完備的指揮調(diào)度中心。另外，還安裝有衛(wèi)星通信、有無線通信、網(wǎng)絡(luò)交換、程控交換、視頻會議、紅外監(jiān)控、防化防疫等設(shè)備，科技含量高、功能先進，與別的部門相比，具有明顯的優(yōu)勢。如果民防部門充分參與到城市應(yīng)急管理之中，把指揮中心的作用發(fā)揮好、運用好、無疑會大大提高城市的應(yīng)急反應(yīng)能力和水平。人防專業(yè)隊是擔(dān)負人民防空勤務(wù)的群眾組織，是戰(zhàn)時消除空襲后果和平時搶險救災(zāi)的骨干力量，是能夠在突發(fā)應(yīng)急事件中發(fā)揮骨干力量。政府在城市應(yīng)急管理工作中，應(yīng)把人防專業(yè)隊伍納入應(yīng)急管理體系，發(fā)揮人防專業(yè)隊的優(yōu)勢，使之“戰(zhàn)時防空、平時防災(zāi)”的作用充分彰顯。

民防組織指揮體系要融入城市應(yīng)急管理之中，發(fā)揮民防組織指揮通信優(yōu)勢，為戰(zhàn)時和平時防災(zāi)創(chuàng)造較好的指揮平臺。上海市民防部門年均參與處置災(zāi)情事故400余起。2008年，組建民防抗震救援保障分隊赴汶川地震災(zāi)區(qū)，圓滿完成救援保障任務(wù)。2010年上海世博會前后，協(xié)助世博局編制完成5個片區(qū)和100多個場館的人員應(yīng)急疏散防護預(yù)案，組織編印《世博園區(qū)應(yīng)急防護100問》，民防機動指揮車為市領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)測、指揮、調(diào)度世博會交通運行和應(yīng)急指揮提供保障服務(wù)。民防應(yīng)急力量要融入城市應(yīng)急救災(zāi)搶險行動之中，1991年至今，全市民防系統(tǒng)救援隊伍累計已參加災(zāi)害事故的應(yīng)急救援7000余起，近5年來，年均參與處置各類災(zāi)情和事故400余起。2010年上海世博會期間，民防特救隊伍保持24小時待命，成功參與處置3起世博園區(qū)異味事故和193起社會面災(zāi)情事故。

三是要充分發(fā)揮民防指揮信息和警報設(shè)施，完善各級應(yīng)急信息系統(tǒng)，使各級固定指揮所和機動指揮車成為政府平時處置突發(fā)事件的應(yīng)急指揮平臺，使人防通信警報系統(tǒng)成為政府應(yīng)急信息系統(tǒng)的重要組成部分，更有效地為應(yīng)急管理服務(wù)。

增強警報系統(tǒng)防災(zāi)報警功能。為政府提供災(zāi)害應(yīng)急報知網(wǎng)絡(luò)。隨著防空防災(zāi)一體化的不斷推進，防空警報平時用于抗災(zāi)救災(zāi)和突發(fā)事件情況下的災(zāi)情預(yù)報和緊急報知已成為社會的共識。2009年6月23日至24日，上海市民防辦就組織進行了應(yīng)對臺風(fēng)暴雨災(zāi)害時的全市防災(zāi)警報試鳴。完善防空警報建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化警報布局，城市化發(fā)展進程和本地區(qū)主要危險源的分布情況，對警報建設(shè)規(guī)劃和現(xiàn)有警報（點）進行重新規(guī)劃和調(diào)整，突出抓好高危險區(qū)、人口密集區(qū)等重點區(qū)域的警報器建設(shè)，不斷增強警報音響覆蓋面。完善警報設(shè)施。要采用先進的信息技術(shù)和設(shè)備，不斷更新、完善系統(tǒng)設(shè)施，逐步完善警報器信號、語音雙重報警功能，提高抗毀、抗干擾、再次報警能力，確保通信警報信息的接收、處理、傳遞和發(fā)放的及時準確、穩(wěn)定可靠，保證及時為居民發(fā)放災(zāi)情預(yù)報。建立多手段、多功能的警報發(fā)放系統(tǒng)，會同民政、公安、水利、氣象、地震、林業(yè)等部門，建立防空警報器發(fā)放災(zāi)害警報機制；與廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、移動通信等部門溝通，落實同步發(fā)放警報措施，為政府實施緊急預(yù)警信息發(fā)布提供有力保障。

四是要拓展人防工程防災(zāi)避難功能，為政府提供災(zāi)害應(yīng)急避難場所。自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件具有隨機性和不確定性，如何在可能發(fā)生的災(zāi)害事故來臨時，及時將居民妥善轉(zhuǎn)移、隔離和集中管理，是災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)必須解決的問題。我國人防工程分布廣、數(shù)量多，不但具有防空襲功能，而且為防災(zāi)應(yīng)急提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是對于已建人防工程要完善其防災(zāi)功能。對那些質(zhì)量狀況好，內(nèi)部風(fēng)、水、電等設(shè)備設(shè)施比較完善的已建人防工程，要通過建立健全相關(guān)人防工程兼作城市應(yīng)急避難場所管理與使用制度，明確相關(guān)單位的管理責(zé)任，切實做好工程內(nèi)部設(shè)備設(shè)施維護，確保人防工程隨時能夠投入應(yīng)急使用。對那些結(jié)構(gòu)稍差或內(nèi)部設(shè)備設(shè)施不完善的已建工程，要根據(jù)城市應(yīng)急避難需要，分期分批進行改造，逐步完善其應(yīng)急避難功能。二是對于新建人防工程要兼顧防災(zāi)需求。要根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和防災(zāi)減災(zāi)需要，將兼作城市應(yīng)急避難場所的新建人防工程納入城市人防工程建設(shè)總體規(guī)劃。除指揮工程外，其他人防工程建設(shè)既要考慮戰(zhàn)時使用和平時開發(fā)利用需要，同時也要考慮災(zāi)時應(yīng)急避難需要。特別是公園、綠地、廣場等建設(shè)項目，要充分利用其地下空間落實兼顧應(yīng)急避難功能的人防工程。以此實現(xiàn)一筆投資，多種效益，大力拓展人民防空服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域。

這些實踐經(jīng)驗表明，要進一步推進民防工作融入城市應(yīng)急管理體系，就要繼續(xù)拓展和強化民防設(shè)備設(shè)施的防災(zāi)救災(zāi)功能，使民防指揮所成為各級政府應(yīng)急管理的指揮平臺，使通信警報系統(tǒng)成為災(zāi)害預(yù)警報警和救援信息系統(tǒng)的重要組成部分，使民防工程成為應(yīng)急物資儲備和民防應(yīng)急避難的有效場所，使民防宣傳教育場所成為防災(zāi)減災(zāi)知識教育、自救互救技能培訓(xùn)的重要基地，為社會公共安全提供更有利的服務(wù)保障。

三、服務(wù)城市應(yīng)急管理，應(yīng)注意的問題

民防部門服務(wù)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，最終與國際民防接軌，是大勢所趨，涉及政治體制改革和政府職能調(diào)整，是一個漸進過程，不能操之過急。目前必須注意以下幾個問題：

體制不順暢。體制不順是制約民防發(fā)展的根本問題。國家人防辦設(shè)在總參謀部作戰(zhàn)部，而擔(dān)負平時應(yīng)急管理工作的國家應(yīng)急辦則設(shè)在國務(wù)院，中國國家應(yīng)急管理系統(tǒng)組織機構(gòu)根據(jù)危機的類別由相應(yīng)部門進行垂直管理，沒有獨立和常設(shè)的危機管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。在國家層面上，國務(wù)院是國家緊急事務(wù)管理的最高行政機構(gòu)，遇到突發(fā)事件成立臨時性指揮機構(gòu)，對各部門進行協(xié)調(diào)和指揮，它僅是一個協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)。受國家這種人防軍地二元管理體制的影響和制約，而在地方層面上，則大部分仍采用分部門、分災(zāi)種的單一應(yīng)急模式。在具體貫徹落實上級指示意見時就難以操作和真正落實。救災(zāi)應(yīng)急機構(gòu)的設(shè)置和危機管理機制有待完善。

法制不完善。我們的法律法規(guī)還不夠健全完善，至今仍沒有制定一部全國性的、綜合性的災(zāi)害管理法律，也沒有制定相關(guān)的實施細則，使民防工作缺少相應(yīng)的法制保障。尤其是在我國應(yīng)急管理事件處理方面，主要依據(jù)為《國務(wù)院關(guān)于實施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，其中對于國家突發(fā)事件應(yīng)急法律保障僅做出了比較籠統(tǒng)的說明。

職能不明確。目前，從國家到地方政府在民防行政體系建設(shè)上，還沒有形成一套完整的體制機構(gòu)，民防部門在防災(zāi)救災(zāi)中缺乏準確的職能定位，特別是從法律法規(guī)上沒有明確定位。多數(shù)情況下，抗災(zāi)救災(zāi)分別隸屬多職能部門，各自負有相關(guān)重要責(zé)任。這種體制平時條塊分割，各自為政，沒有一個綜合職能部門和健全的系統(tǒng)來組織、協(xié)調(diào)實施社會搶險救災(zāi)工作。這種體制不僅協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)同性較差，而且降低了防災(zāi)救災(zāi)決策的科學(xué)性和全面性，也導(dǎo)致了資源分散，影響了財力投入的有效性，應(yīng)將這些職能部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮出最大的效能，實現(xiàn)社會的良性運行。

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*張云嬌，上海市民防教育中心。