深水區(qū)司法改革的共識與難題[1]

楊力

深水區(qū)司法改革的共識與難題[1]

楊力*

從黨的十五大第一次提出“推進司法改革”任務，到十六大改為“推進司法體制改革”，到十七大繼續(xù)提出“深化司法體制改革”，再到十八屆三中全會進一步明確指出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”、“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制”等，中國的司法改革歷經多年努力，漸次駛入了深水區(qū)。毫無疑問，當下深水區(qū)司法改革的聚焦之處，除了深化以往的審判權、檢察權運行機制改革，更多開始走向體制性的“去地方化”、“去行政化”改革。

一、新一輪司法改革的關鍵性特征及難題

長期以來中國司法改革的核心，就是責任的調整和職權優(yōu)化配置。整體而言，涉及職責的調整和配置理論上可以從兩條路線展開：一是從國家層面，根據(jù)司法機關發(fā)揮作用的需要和規(guī)律，借助于新制訂和修改法律來徹底實現(xiàn)司法權的優(yōu)化配置。它不僅涉及上下級審判和檢察機構，而且在我國現(xiàn)有體制下，牽一發(fā)動全身地涉及政法委、公安、司法行政、國家安全、信訪等許多的部門。從根本上說，這種改革關系到國家法律和司法體制的全面調整，會觸及到多方的利益，作業(yè)面廣，流水線長，程序復雜且難度較大。二是司法機關在法律授權范圍內，依據(jù)公正高效和利于監(jiān)督制約的要求，通過內部機構和職責整合來優(yōu)化配置。相對而言，該進路較少改變現(xiàn)行法律和體制，不太觸及深層的體制問題，更多指向的是具體制度和機制的修修補補，實際上是司法機關假以時日自己就可以解決好的?？梢哉f，優(yōu)化司法職權配置作為一個復雜的系統(tǒng)工程，兩條路線不可偏廢。

通過觀察不難發(fā)現(xiàn)，以前的司法改革基本上由最高法和最高檢兩家推動和主導，側重于體制內以機制為主線的修補式改革。因此，早已廣為詬病的司法行政化之頑疾終難得以割除，這也是一些地方冤案頻現(xiàn)、涉法涉訴信訪案件數(shù)量居高不下的重要原因。近年來的佘祥林案、趙作海案、張氏叔侄案以及唐慧案等轟動冤獄大案的浮出水面，更是嚴重侵蝕著司法公信力，亟待國家通過深水區(qū)的司法體制更新，以回應公眾的公平期許?；谶@一背景，新一輪司法改革的關鍵性特征，就是改由中央主導及統(tǒng)籌規(guī)劃，把影響司法公正的體制性障礙和深層次問題放在了中央全面深化改革的框架內，著眼于提出更具宏觀性的改革方案，重在破除司法地方化、行政化的沉疴，甚至會在一些重大的、敏感的問題上動真格，藉此以重新樹立司法權威。

不過需要關注的是，已觸及根本利益的此輪深水區(qū)司法改革面臨許多的困境。一方面，為了“去地方化”嘗試推動的省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理，涉及到中央和地方關系和復雜的部門利益，甚至還遭遇上下級司法機構之間，因為原來地方財政支持力度差別，所帶來的既得利益者不愿被改革一刀切而讓利益受損的內部阻力。不僅如此，即使是法官任免權上收至省級高院，也面臨如何使這一改革和人民代表大會制度相契合的困境；同時，財權的歸口實際上需要面對如何平衡中央、省級財政和市（縣）級財政的經費負擔等諸多的難題。另一方面，“去行政化”上類似深圳福田式的“審判長負責制”，以及上海閔行檢察院的“主任檢察官制”改革，初步解決了“誰都在辦案、誰都不負責”的問題同時，又是否能夠讓“人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”這一目標軟著陸，仍拭目以待。

二、司法“去地方化”的階段性共識及完善

省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理，作為司法機構“去地方化”的重要舉措，是歷經長期改革實踐之后的階段性共識。

首先是改革原來的黨委常委、政法委書記兼任公安部門行政首長的方式，初步理順了政法委、公安、檢察和審判機關之間的關系，為推動法院實現(xiàn)審判獨立創(chuàng)造了前提。在此基礎上，為了進一步使得司法機構擺脫地方化，出現(xiàn)了讓地方法院的財政和人事兩權，由現(xiàn)在受到政府的橫向控制，改為接受上級法院的縱向控制的改革方案。其要點是，法院檢察院系統(tǒng)的預算單列，報經全國人大批準后，由中央財政統(tǒng)一撥付，歸由最高法院、最高檢察院支配和管理，并逐級下達到各級法院檢察院；在人事任免上，采取上提一級制度，即全國人大及常委會負責最高法院檢察院和省一級法院檢察院的職數(shù)安排，其他兩級法院檢察院則由省級人大及常委會完成。事實上這種觀點一經提出，就得到了司法界的積極響應。比如，早已開始的全國性法院院長和檢察長的大規(guī)模異地交流，就是從重要人事安排方面讓司法權力逐步擺脫地方束縛，讓中央統(tǒng)一配置司法權的分量加大；又如，最高法院近年來積極從中央財政募集專項資金，甚至一竿子到底資助類似人民法庭建設這樣的項目，試圖以此為突破口，打破地方財政獨大的壟斷局面。但這一方案一旦全面實施，不僅會因涉及中央和地方財政的投入司法成本轉移支付問題而變得極其復雜，而且軟肋還來自上級法院對下級法院的控制力加強，進而從本質上破壞審級獨立的原則。

為了嘗試解決這一問題，歷經反復討論和斟酌，這一輪深水區(qū)司法改革提出了省以下司法機構人財物統(tǒng)一管理，就是把地方法院檢察院的財政預算和人事任免權通過立法，收歸到作為權力機構的省級人大及常委會。但是，此舉又只是在一定程度上化解了行政機構制約審判權、檢察權依法獨立行使的問題，而沒有兼及考慮到司法管轄區(qū)域調整的實際需要，不同級別、地方司法機構工作量的輕重差異，以及原來差異化資源分配格局的整合難度。因此采取這一方案，恐怕就會遭遇上面提到的來自中央與地方、復雜的部門利益以及既得利益者的多重阻力，甚至為了權衡資源分配而拖沓致使效率低下。

除此之外，其實審判權和檢察權的行使是否能夠擺脫地方行政控制，以實現(xiàn)專業(yè)化的審判獨立，實際上還是“政府與司法力量對比的結果”。如果強大的行政中央集權制已使所有政府司法機構相互纏繞在一起，那么即使是借助改變人財物管理體制以擺脫地方控制，行政權力對地方司法的侵蝕仍會擴散性存在。畢竟那些缺少地方自治傳統(tǒng)，而且身處歷史積淀下來的“關系社會”里的中國地方官員，借助于慣性使然的那種纏繞在一起的國家系統(tǒng)，仍會在相對封閉的地方區(qū)域內代表政府權威，進而伸長和鏈接早已行政一體化的觸角，滲透性影響本級甚至是上一級的審判和檢察權獨立行使。與此同時，上一級法院檢察院由于根本無權挑戰(zhàn)或審查哪怕是任何級別和形式的地方性法規(guī)，而且又無法憑依強勢的法定職權來細致無遺地制約行政權力的濫施，最終使得司法依附行政的現(xiàn)象依然故我。

基于以上情況，省以下司法機構人財物統(tǒng)一管理，需要斟酌以下因素或配以相應的改革：（1）省一級人財物統(tǒng)一管理，除了擺脫地方控制這一因素，還需要體系化地考慮不同地方的經濟發(fā)展狀況、人口、交通、地理地位、案件數(shù)量以及原來的資源配置格局等極為復雜的因素；（2）為了避免司法權力尤其是審判權過度集中于一條縱向的線，出現(xiàn)損害審級獨立的情況，需要堅決強化上下級法院之間的法定分工職責，徹底廢除院長、庭長的案件審批制度、上下級法院之間的案件內請制度等；（3）對應省一級司法機構設立的獨立的財物管理部門，專司負責對下級法院進行綜合性因素的初步考察和衡量，匯總由該部門設立的專門委員會權衡后提出綜合預算，以省一級司法機構名義提交省一級權力機構討論通過后，由另一個預算執(zhí)行部門負責實施；（4）適度加強來自權力機關和當事人的程序性監(jiān)督，各級人大在可以通過審議、質詢、詢問、視察、評議等各種形式，以法定程序及時制止司法違規(guī)行為，同時強化當事人借助于程序性權利反向監(jiān)督司法機構的功能；（5）待條件成熟時，還可考慮建立跨越原來區(qū)域司法管轄的巡回法院，甚或是更大手筆地格式化司法區(qū)，這樣可以有效解決省以下司法機構人財物統(tǒng)一管理往往只是一定程度保障法院檢察院對地方政府的相對獨立難題，畢竟絕大多數(shù)案件局限于“兩審終審制”，肯定還是在一個封閉的低級別司法機構層次上獲得解決。

三、司法“去行政化”的待決事項及初步建議

相對于“去地方化”主要解決的是法院檢察院與地方政府的關系，“去行政化”則關注法院檢察院內部的職權合理配置，以及上下級法院之間的科學審級問題。

毋寧說，推動審判長負責制和主任檢察官制，就是法檢兩大系統(tǒng)結合近年來法官檢察官職業(yè)化進程，以及相應的司法機構分流改革基礎上的進一步大膽嘗試。從目前國內的試點情況來看，此輪的試點改革方案擷取了英法德等國家普遍在司法機構中采取“司法業(yè)務與行政管理分離雙軌制”的經驗。即借助于縮減法官檢察官崗位職數(shù)、取消內部機構的行政級別、建立案件終身負責制、提高和固化業(yè)務崗位待遇、設置主任法官和檢察官助理，以及讓行政管理事務從審判檢察業(yè)務中完全剝離、劃出非業(yè)務部門單獨管理序列、弱化審委會和檢委會的案件決策功能等體系化改革，探索切實建立起司法機構內部以主任法官和檢察官為主導的、責權利逐步統(tǒng)一的新型格局。簡言之，讓不同性質的事務由不同的人員來完成。單純意義上的行政人員只能按照行政管理規(guī)則完成行政事務，一些行政與司法色彩兼有的過渡性質事務則由法官和檢察官助理完成，純粹司法事務則由法官和檢察官獨立完成。

然而，目前依然需要深入討論和解決的事項主要包括：（1）純粹審判檢察業(yè)務的界定需要進一步清晰，比如，案件的立案、送達、公告、排期應當歸由法院行政序列統(tǒng)一管理，還是部分功能可以移交給法官檢察官助理完成；（2）法院院長檢察長的法定復合職責范圍仍待商榷，除了作為首席法官或檢察官，可以審理或擔任公訴人外，主任法官和檢察官的遴選、合議庭成員的組成、案件的分派、機構的預決算制作和執(zhí)行、財政物資設備的資源供應、法官檢察官的績效考核等，是否全部一律由法院院長檢察長負責，抑或讓他們讓渡可能影響案件處理的關鍵職能，以防止另一意義的行政化潛規(guī)則出現(xiàn)；（3）不符合法官法、檢察官法范疇的助理、行政人員等，歸建上應當隸屬于公務員序列，還是司法輔助人員序列，管理體制上服從司法機構領導，還是某一政府部門領導，兩套體系如何在防止行政干預司法的前提下實現(xiàn)并行與交叉；（4）執(zhí)行權是否可以從法院中分離和移交給司法行政部門、檢察院內反貪反瀆部門的外部監(jiān)督機制建立，等等。需要清醒的認識到，邁向深水區(qū)的去行政化司法改革極為復雜，短時間內難以一蹴而就。

同時有別于檢察機關，中國上下級法院之間應然的雙向制約，卻由于法院之間行政級別的嵌入，以及下級服從上級的常態(tài)思維，已然為上級法院的單向監(jiān)督所取代。以法院為例，上級法院對下級法院更多呈現(xiàn)出“垂直化”的特點，客觀上只有服從性質的單向監(jiān)督，沒有形成審級獨立意義上的雙向制約，其所造成的后果是，上下級法院之間各自獨立行使審判權的規(guī)定形同具文。同時，加上林林總總的“案件內請”、“個案批復”、“雙向優(yōu)化組合”、“上級執(zhí)法檢查”、“改判錯案追究”、“院長異地交流”等邊界模糊的業(yè)務、人事和行政管理問題混雜在一起，使得許多“非程序性的審判監(jiān)督”，極易蛻變成“反程序性的審判監(jiān)督”。置身于這種背景，上下級法院之間的職權配置就必定是缺乏審級的分工。

既然上下級法院之間的單向監(jiān)督與職權層次存在這樣或那樣的問題，就需要尋找一種妥當?shù)姆桨?，恢復審級之間的雙向制約面目，以及確立起科學審級關系的基本原則：（1）比較優(yōu)勢原則。法官對不同情境加以處理的能力，不應均勻分布在整個司法科層體系之中。下級法院更加貼近日常生活的雜亂細節(jié)，他們不太會對整個案件中的個性化特征視而不見；同時，上級法院所面對的則是經過下級法院包裝或剪裁過的事實，個案正義甚或面向特定群體的特殊正義就不是如此清晰可辨。正是基于這種緩沖機制，上級法院容易忽略他們做出決策的案件事實中所包含的復雜因素。因此，上下級法院的職權分工，應當是通過各自的比較優(yōu)勢共同促進糾紛的解決，特別是下級法院的事實認定往往具有不可替代性。（2）取向錯位原則。因為案件審理的本土敘事、巡回審判的慣性機制、對糾紛的近距體認以及熟人社會的人情往來，都會讓法官“陷于情境”之中，所以，似乎是下級法院的裁判不得不強調“理解的具體性”。可問題的另一端是，下級法院往往出于保護自己免被審級追究或涉訟上訪，傾向于恪守法律的形式方面，甚至頻以出臺“地方版”的辦案指南，藉以機械地反復適用，不求有功，但求無過。因而涉及下級法院的裁判職權配置，應當是更為寬松化，從制度上預留下更多的判決裁量空間，與此相應，對于上級法院的裁判職權配置，所賦予的判決裁量的空間不是更寬一些，而是更窄一些，以縮小受到外部干預的余地。（3）有限審查原則。呼應上面的比較優(yōu)勢和取向錯位原則，上級法院只能是對下級法院已知的事實和證據(jù)，以及提出過的問題進行質疑和審查。上級法院如果認為案件事實與初審記錄所反映的情況不符，確有必要加以糾正和重新審理，則一般應當把案件發(fā)回一審法院，而不是由它自己改判。因為上級法院承擔上訴審或再審的職能，是以專業(yè)化復審為主的錯誤糾正，而不是基于新的事實或證據(jù)資格的討論制造錯誤。畢竟，如果上級法院是針對當事人提出的新的事實和對證據(jù)資格的辯駁，甚至是超越當事人請求事實的范圍進行全面審查，那么上級法院做出改判決定的事實基礎就與下級法院判決的事實基礎完全相同，制造錯誤的概率也是相當?shù)摹?/p>

*楊力，上海交通大學凱原法學院教授、博士生導師。

[1]上海交通大學文理交叉專項基金項目（13JCY04）。