提升司法管理自治性
—— 對(duì)上海司法改革的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)

李瑜青

提升司法管理自治性
—— 對(duì)上海司法改革的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)

李瑜青*

審判權(quán)、檢察權(quán)的獨(dú)立行使是司法公正的重要基礎(chǔ)之一。這不僅從理論層面對(duì)這個(gè)問(wèn)題要形成共識(shí)，更要從制度層面來(lái)加以保障。這是上海司法改革試點(diǎn)最值得關(guān)注的點(diǎn)。換一個(gè)角度，即隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的深入，提升司法管理的自治性，以保障司法權(quán)的公正運(yùn)行，體現(xiàn)其社會(huì)公正的價(jià)值。但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，筆者認(rèn)為，我們必須確立司法權(quán)是國(guó)家專(zhuān)屬權(quán)的觀點(diǎn)，克服在實(shí)踐中存在的司法管理體制地方化特征和行政化特征，這些無(wú)論是理論或?qū)嵺`問(wèn)題，都對(duì)推進(jìn)司法改革具有挑戰(zhàn)性。

挑戰(zhàn)一：司法權(quán)的國(guó)家專(zhuān)屬屬性的法理依據(jù)

上海在四個(gè)法院正在實(shí)施的司法試點(diǎn)，具有全國(guó)性的意義。筆者認(rèn)為，從試點(diǎn)的內(nèi)容來(lái)看，其核心則在于解決司法權(quán)國(guó)家專(zhuān)屬屬性的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。如就完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，突出要體現(xiàn)司法權(quán)的國(guó)家專(zhuān)屬屬性；探索人員分類(lèi)管理，建立法官選拔和職務(wù)序列管理制度，強(qiáng)化職業(yè)保障機(jī)制，實(shí)行人、財(cái)、物統(tǒng)管等，突出要解決司法權(quán)專(zhuān)屬屬性實(shí)現(xiàn)的有效性等。但為什么要突出司法權(quán)國(guó)家事權(quán)專(zhuān)屬屬性，這是要從理論上做出說(shuō)明的。

其實(shí)在司法權(quán)專(zhuān)屬屬性上，學(xué)界、實(shí)務(wù)界有爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為，法院除了與立法、行政有功能性分工外，還有一個(gè)二元結(jié)構(gòu)，即國(guó)家性和地方性。有的認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力，特別是立法和司法權(quán)力，并不是整體性的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)方式，必須通過(guò)結(jié)構(gòu)化、從橫的編碼方式表達(dá)出來(lái)。[1]紹新.司法改革頂層設(shè)計(jì)的三個(gè)問(wèn)題[J].法律趨勢(shì),2013,(4).筆者認(rèn)為，司法權(quán)是否可做國(guó)家、地方的二元?jiǎng)澐?，必須結(jié)合各國(guó)的國(guó)家權(quán)力安排、國(guó)家結(jié)構(gòu)的形式、國(guó)家與地方權(quán)力的分配具體分析，而不能做抽象的討論。[2]李瑜青等.法理學(xué)[M].北京：科學(xué)出版社，2008：136.

我國(guó)是單一制國(guó)家，在依法治國(guó)的實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)法制的統(tǒng)一性和法律實(shí)施的一致性。這是司法權(quán)是國(guó)家專(zhuān)屬事權(quán)的依據(jù)所在。有學(xué)者以我國(guó)實(shí)行多主體多層級(jí)的復(fù)合立法體制為依據(jù)，主張接受司法權(quán)的國(guó)家、地方二元?jiǎng)澐?。[3]紹新.司法改革頂層設(shè)計(jì)的三個(gè)問(wèn)題[J].法律趨勢(shì),2013,(4).其實(shí)根據(jù)《憲法》、《立法法》等規(guī)定，在這個(gè)多主體多層級(jí)復(fù)合立法體制中，立法權(quán)、法律解釋權(quán)始終由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)所把控。法律有明確規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)行使法律解釋權(quán)；而各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)，則不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；即使經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施也必須根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，并不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸；民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，也要反映法制統(tǒng)一性要求。因此，此種復(fù)合立法體制其實(shí)并不影響司法權(quán)的國(guó)家專(zhuān)屬屬性，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于，如何構(gòu)建有效的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)是國(guó)家專(zhuān)屬屬性。

挑戰(zhàn)二：克服司法管理體制存在的地方化特征局限

明確了司法權(quán)的國(guó)家事權(quán)性質(zhì)，就有必要來(lái)討論在實(shí)際生活中存在的司法管理體制地方性特征。司法管理體制地方性特征首先在體制上反映。不少學(xué)者對(duì)這個(gè)現(xiàn)象做有分析。[1]豐旭澤、朱立恒.科學(xué)建構(gòu)自治性司法管理體制[J].中國(guó)司法,2014,(3).依現(xiàn)有的法律法規(guī)，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院是依地方各級(jí)人民代表大會(huì)而產(chǎn)生。地方各級(jí)人民法院和人民檢察院向同級(jí)的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作，接受同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督和罷免。而由于最高權(quán)力機(jī)關(guān)與地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)之間，以及最高人民法院與地方各級(jí)人民法院之間，只是法律上的監(jiān)督關(guān)系，不存在行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這樣地方各級(jí)法院、人民檢察院與地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)自然形成很強(qiáng)的隸屬關(guān)系。其次是司法的經(jīng)費(fèi)管理的地方性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)實(shí)行的是分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)模式，這使得地方政府掌握了地方司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)。形式上看，人民法院按照法律規(guī)定可以收取訴訟費(fèi)，但所收取的訴訟費(fèi)，法院并不能自由支配，必須上繳同級(jí)政府財(cái)政專(zhuān)戶，再由政府部門(mén)以財(cái)政預(yù)算的方式撥給地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)。地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的裝備、辦公條件、福利、辦案經(jīng)費(fèi)等受制于地方政府的財(cái)政安排。再次是司法人事管理權(quán)的地方性。依現(xiàn)行法律，地方各級(jí)人民法院的院長(zhǎng)、地方各級(jí)人民檢察院的檢察長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。各級(jí)人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)任免，各級(jí)人民檢察院的副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。由于人民法院組織法和人民檢察院組織法沒(méi)有對(duì)人選如何產(chǎn)生、如何提名等問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中地方黨委組織部門(mén)或者政府人事主管部門(mén)實(shí)際上常常最終掌握地方各級(jí)司法人員的人事任免權(quán)。進(jìn)一步而言，按照黨管干部原則，地方各級(jí)人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員和地方各級(jí)人民檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，通常由地方各級(jí)黨委預(yù)先討論決定，然后提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)選舉或者提請(qǐng)人大常委會(huì)任命。[2]豐旭澤、朱立恒.科學(xué)建構(gòu)自治性司法管理體制[J].中國(guó)司法,2014,(3).這種模式在實(shí)踐中使得各地司法機(jī)關(guān)對(duì)地方政府存在更多依賴(lài)性，司法管理的自治性受到嚴(yán)重虛弱。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。上海在強(qiáng)化職業(yè)保障機(jī)制，實(shí)行人、財(cái)、物統(tǒng)管等方面的試點(diǎn)實(shí)踐，就是要擺脫司法對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的過(guò)度依賴(lài)，逐步形成自治型的司法管理體制，從機(jī)制上為促進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)創(chuàng)造條件。而在具體操作的層面，就自然要深入研究設(shè)立司法管理委員會(huì)的問(wèn)題，將人財(cái)物管理權(quán)限收歸司法機(jī)關(guān)。地方司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)直接接受最高司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)司法管理委員會(huì)其職責(zé)在于對(duì)司法機(jī)關(guān)的人事編制、司法經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等做出規(guī)劃，并在得到人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，根據(jù)各地的實(shí)際情況再在各地司法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的分配。這個(gè)司法管理委員會(huì)在具體職能上可能涉及如司法業(yè)務(wù)管理委員會(huì)、司法人事管理委員會(huì)和司法政務(wù)管理委員會(huì)等。

挑戰(zhàn)三：克服司法管理的行政化特征局限

司法管理的行政化同樣會(huì)對(duì)司法管理的自治性帶來(lái)消極影響。當(dāng)然，司法管理的行政化可以從多方面分析，筆者主要分析三點(diǎn)。其一，人民法院、人民檢察院其內(nèi)部管理行政化特征。盡管現(xiàn)行法官法、檢察官法將法官、檢察官劃分為十二個(gè)等級(jí)，但這種等級(jí)有學(xué)者概括更多的是榮譽(yù)性的，與工資、福利、政治待遇等并沒(méi)有直接的聯(lián)系。對(duì)于法官、檢察官的工資、福利、政治待遇等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的卻是法官或者檢察官所對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別，法官、檢察官等級(jí)實(shí)際是由行政職級(jí)決定的。[3]豐旭澤、朱立恒.科學(xué)建構(gòu)自治性司法管理體制[J].中國(guó)司法,2014,(3).其二，與法官、檢察官級(jí)別行政化相適應(yīng)的是，法官、檢察官對(duì)案件的決定權(quán)也呈現(xiàn)明顯的行政化傾向。實(shí)行的管理方式如同行政機(jī)關(guān)的方式，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和請(qǐng)示匯報(bào)制度等方式。對(duì)于一個(gè)案件或者其他事務(wù)的處理，都必須進(jìn)行層層把關(guān)和層層審批。法官、檢察官被按級(jí)別的行政化。在審判案件時(shí)，普通法官受審判長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，審判長(zhǎng)受副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)受主管副院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，副院長(zhǎng)受院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。在業(yè)務(wù)管理上，形成了院長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)層層把關(guān)、層層審批的行政管理系統(tǒng)。其三，法官、檢察官與行政管理人員之間缺乏明顯的界限。在人民法院和人民檢察院，法官、檢察官很容易被調(diào)配到行政管理崗位，而行政管理人員也很容易被調(diào)往司法業(yè)務(wù)部門(mén)，甚至成為司法業(yè)務(wù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。

司法權(quán)的主要價(jià)值目標(biāo)是公平正義。為了實(shí)現(xiàn)公平正義，司法權(quán)的運(yùn)作有其自身的規(guī)律，它要突出司法的被動(dòng)

*李瑜青，華東理工大學(xué)法律社會(huì)學(xué)研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)法社會(huì)學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，上海法哲學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。