萊蕪市土地管理制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展分析

王艷

(萊蕪市國土資源局，山東萊蕪 271100)

0 引言

萊蕪市轄萊城區(qū)、鋼城區(qū)2個行政區(qū)和5個省級開發(fā)區(qū)，面積2 246 km2，人口130萬人。全市農(nóng)用地14.87萬hm2、占土地總面積的66%，其中耕地面積 6.87 萬 hm2、占 30.6%，建設(shè)用地 3.27 萬hm2、占 15%，未利用地 4.37 萬 hm2、占 19.4%。截至2012年，全市建成區(qū)面積達(dá)到96 km2，建成區(qū)人口60萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.2%，比全省平均水平高2個百分點(diǎn)。

黨的十八大提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對土地管理制度改革提出了新命題。結(jié)合萊蕪市情況，對土地管理制度如何保障和支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行分析研究。

1 土地管理制度對城鎮(zhèn)化促進(jìn)作用

現(xiàn)行土地管理制度框架體系中，土地用途管制、土地征收、土地有償使用是三大核心制度。地方政府以土地征收、出讓等運(yùn)作方式改變土地性質(zhì)和用途，從而獲得大量收益，成為財政收入的重要來源。近年來，萊蕪市嚴(yán)格執(zhí)行土地征收、供應(yīng)、收益分配的有關(guān)規(guī)定，有序投放土地，土地市場多年健康平穩(wěn)發(fā)展，政府土地收支出現(xiàn)快速增長，土地制度對城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

1.1 支持了工業(yè)化發(fā)展

對于中等城市來說，沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化。中等城市要加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須首先推進(jìn)工業(yè)化?，F(xiàn)行的土地制度對工業(yè)化的支持非常大，通過支持工業(yè)化進(jìn)一步促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。一是通過大量供地支持工業(yè)化建設(shè)。從近年來萊蕪市的土地供應(yīng)情況看，不管土地供應(yīng)總量還是年度供應(yīng)量，工業(yè)用地都占到整個用地數(shù)量的70%左右，其中增量用地達(dá)到了80%。二是對工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行低地價政策。目前，工業(yè)用地以最低限價成交，政府基本是零收益。低地價政策大大降低了工業(yè)用地成本，推進(jìn)了工業(yè)化，也加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是企業(yè)利用土地融資解決發(fā)展資金問題。工業(yè)企業(yè)低價取得土地后，再以土地做抵押進(jìn)行融資，土地進(jìn)行重新評估恢復(fù)了原有價值，可貸款數(shù)額大大增加，進(jìn)一步增加了社會投資。四是政府對企業(yè)進(jìn)行土地收益返還，扶持企業(yè)發(fā)展。外來投資項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資在一定金額以上的，企業(yè)一次性繳清土地出讓金全價后，由同級財政按企業(yè)當(dāng)年應(yīng)繳并實(shí)繳稅收地方留成部分獎勵企業(yè)。

1.2 推動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展

由于大量土地收益進(jìn)入政府財政，成為地方政府加快城鎮(zhèn)建設(shè)的重要資金來源，有效解決了城市建設(shè)資金不足。當(dāng)前的財政體制基本上是吃飯財政，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)基本上靠土地出讓收益和土地抵押貸款融資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002—2011年，萊蕪市土地收入累計(jì)支出100多億元。其中用于城市建設(shè)的資金達(dá)到37.2億元，占33.9%，同期全市土地融資18.7億元，主要用于城市道路維護(hù)建設(shè)和城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)到55.9億元，占土地收入支出的51%。期間，萊蕪市城市建設(shè)資金支出累計(jì)182億元，其中土地收益就占到31%。同時，現(xiàn)行土地制度極大地推動了城市房地產(chǎn)市場發(fā)展，城中村改造主要依靠土地收入來支撐，解決了城市建設(shè)資金難題。

1.3 促進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化

一方面，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤辦法的實(shí)施，減少了農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)行集中居住，推動了城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。另一方面，農(nóng)轉(zhuǎn)用政策的施行，促進(jìn)了新征農(nóng)用地。這兩項(xiàng)政策的實(shí)施，進(jìn)一步加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002—2011年，全市建成區(qū)面積增加了4 866.67 hm2，主要來源于新增建設(shè)用地，土地制度有效促進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

2 不利因素分析

從萊蕪情況看，現(xiàn)行土地管理制度在籌集城市建設(shè)資金、增加政府可支配財力、推動城鎮(zhèn)化加快發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，有力支持了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是，不可否認(rèn)，隨著形勢的發(fā)展，當(dāng)前土地管理制度也暴露出一些問題，對城鎮(zhèn)化發(fā)展形成了一定影響。

(1)政府單一供地模式影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前，土地一級市場由政府壟斷，政府對土地供應(yīng)有嚴(yán)格的程序與限制，影響了土地供應(yīng)的速度和效率［1］。一是土地所有權(quán)性質(zhì)管制。集體用地必須轉(zhuǎn)為國有用地才能出讓，限制了集體建設(shè)用地供應(yīng)。二是用地額度控制。用地數(shù)量由各級政府層層下達(dá)指標(biāo)，實(shí)行總量控制。三是手續(xù)設(shè)計(jì)繁雜，辦理時限較長。四是制度設(shè)計(jì)比較繁瑣，辦理時間偏長，批次用地審批組卷包括測量、制圖等近20項(xiàng)程序，單獨(dú)選址項(xiàng)目組卷程序更多，批地過程漫長，有些用地從申請到供地長達(dá)一年甚至幾年，企業(yè)遲遲不能開工。這些問題在一定程度上對快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化帶來了不利影響。

(2)土地財政客觀上造成了城市粗放發(fā)展。目前土地財政主要依靠出讓新增建設(shè)用地創(chuàng)造財政收入，形成了城市“征地—賣地—收益”的粗放式土地經(jīng)營模式，容易造成城市規(guī)模的無序擴(kuò)張和土地資源的浪費(fèi)。同時，人口集聚具有一定滯后性，致使城市人口密度下降，商品房空置率增加，城市發(fā)展粗放。2007—2011年，萊蕪市城市建成區(qū)面積增加40 km2，而城市人口密度卻由每平方千米7 800人下降到5 900人。從商品房銷售情況看，目前可售房源需要2年時間才能消化完。同時，土地財政政策導(dǎo)致土地出讓價格上漲和房地產(chǎn)稅費(fèi)過高，最終轉(zhuǎn)化為商品房成本，進(jìn)一步抬高了城市房價［2］。

(3)土地效用出現(xiàn)遞減，對城鎮(zhèn)化的推動作用減弱。一方面，土地收儲成本加大，支出剛性增強(qiáng)。目前，土地征地、拆遷、補(bǔ)償成本不斷提高。同時，土地出讓收入須支付四項(xiàng)法定支出:自2004年起，土地出讓平均純收益不低于15%要用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā);自2008年起，土地出讓收益不低于10%的比例用于保障性住房;自2011年起，土地出讓收益還要提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，按10%的比例計(jì)提教育資金。四項(xiàng)加總，土地純收益的45%必須用于公益性、公共產(chǎn)品性質(zhì)的剛性支出。另一方面，土地資源對城鎮(zhèn)化的支撐難度加大。從萊蕪城鎮(zhèn)化發(fā)展情況看，人口城鎮(zhèn)化率每增長1%，建設(shè)用地面積需增加3%。目前萊蕪城鎮(zhèn)化率為52.6%，如基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，還需要提高17.4個百分點(diǎn)。按萊蕪每年城鎮(zhèn)化率提高1.2個百分點(diǎn)計(jì)算，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化需要增加建設(shè)用地1.70萬hm2，每年需增加1 173.33 hm2，土地資源對城鎮(zhèn)化的支撐將越來越困難。

(4)土地收益分配不夠合理，不利于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。十七屆三中全會明確要求要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。但目前集體土地的所有權(quán)是不完整的，征地范圍過寬，且具有強(qiáng)制性，在一定程度上是對農(nóng)民權(quán)益的剝奪。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖有所提高，但補(bǔ)償價格依然僅參考土地的原農(nóng)業(yè)用途，忽視了農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的利益分配，沒有合理體現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益。同時，土地稅費(fèi)不夠合理，應(yīng)該收哪些稅費(fèi)、在哪個環(huán)節(jié)收費(fèi)問題要進(jìn)一步研究，真正減少地方政府賣地的沖動［3］。

3 對策建議

現(xiàn)行土地制度在推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用，但也逐漸暴露出一些弊端和問題。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這些矛盾還會更加突出。為持續(xù)健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，迫切需要對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行調(diào)整和改革。

3.1 應(yīng)對措施

在政策調(diào)整的導(dǎo)向上，建議把握和處理好以下幾個問題。

(1)處理好加速城鎮(zhèn)化和糧食安全問題。今后的發(fā)展中，既要推動城鎮(zhèn)化，又要解決糧食安全的問題，既要保耕地，又要保發(fā)展，二者必須統(tǒng)籌兼顧。過去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠人工，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑很小?，F(xiàn)在隨著機(jī)械化作業(yè)水平提高，特別是在北方地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑明顯增大?？梢酝ㄟ^土地增減掛鉤的辦法，一方面將分散在千家萬戶的城鎮(zhèn)建設(shè)用地集聚起來使用，解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的增量問題;另一方面，農(nóng)民集中居住，舊村恢復(fù)耕地，確保耕地不減少，糧食安全有保障［4］。

(2)處理好農(nóng)村和農(nóng)民城鎮(zhèn)化的問題。農(nóng)村和農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，既是城鎮(zhèn)化的重要表現(xiàn)形式，也是城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的不竭動力。目前農(nóng)民的社會保障水平還比較低，征地后的社會保障問題解決不好，農(nóng)民就不愿離開現(xiàn)有土地，推動農(nóng)民的城鎮(zhèn)化就比較困難。要加快征地制度改革，為失地農(nóng)民提供更加完善的技能培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會和生活保障，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，使廣大農(nóng)民順利地融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(3)處理好城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)化問題。目前，工業(yè)用地一般都是建設(shè)低層建筑、單層廠房，其原因主要是工業(yè)用地成本低，造成了企業(yè)用地低成本擴(kuò)張。因此，要研究有效的機(jī)制，使土地供應(yīng)既能滿足工業(yè)化的合理需求，又能提高工業(yè)用地的使用效益。

(4)處理好土地收益的合理分配問題。目前的土地收益分配機(jī)制是鼓勵擴(kuò)張的機(jī)制。要明確土地在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經(jīng)營者和政府之間的分配關(guān)系。通過進(jìn)行土地、財政、稅收、金融綜合配套改革，改革土地財政，完善土地增值稅，規(guī)范土地融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地增值收益在政府與被征地農(nóng)民和土地經(jīng)營者之間、中央政府與地方政府之間的公平分配。

(5)處理好土地供應(yīng)和用地效率的關(guān)系問題。一方面，要加強(qiáng)土地市場建設(shè)，通過新增建設(shè)用地、盤活存量用地等途徑，充分滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的合理用地需求。另一方面，要嚴(yán)格節(jié)約集約用地制度，提高城鎮(zhèn)土地的開發(fā)和利用效率，防止形成閑置土地;同時通過土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)，避免重復(fù)建設(shè)，以緩解城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的土地壓力。

3.2 建議

(1)強(qiáng)化土地用途管制。改變政府單一的供地模式，淡化土地產(chǎn)權(quán)管控，強(qiáng)化土地用途管制，只要符合用途，集體建設(shè)用地不一定全部征為國有土地。完善集體土地市場，制訂統(tǒng)一的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，在其流轉(zhuǎn)和管理上可以實(shí)行“兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場，統(tǒng)一管理”的模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)和管理的市場統(tǒng)一性。

(2)完善征地補(bǔ)償制度。農(nóng)用地征為建設(shè)用地工作中，除公益事業(yè)、公共服務(wù)類項(xiàng)目用地執(zhí)行一般性的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，工業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等用途的集體土地要按相應(yīng)用途市場價格進(jìn)行征收，按市場價格交易。通過這種方式解決項(xiàng)目用地“重增量擴(kuò)張、輕存量挖潛”的問題。

(3)改革完善稅收體系。土地稅收方面，強(qiáng)化土地保有環(huán)節(jié)的稅收，降低土地交易環(huán)節(jié)的稅收，主要是提高耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的稅率，引導(dǎo)土地使用者合理節(jié)約的使用土地;完善土地增值稅，擴(kuò)大土地增值稅征收范圍。通過稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地。

(4)完善土地收益分配方式。減少土地收益中承擔(dān)的社會職能任務(wù)，土地收益主要用于城市建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，強(qiáng)化對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的保障力度。進(jìn)一步完善土地增減掛鉤制度，增強(qiáng)對農(nóng)民的生活保障，消除后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民的的城市化進(jìn)程。

(5)提高土地利用效率。一方面要認(rèn)真解決當(dāng)前普遍存在的土地閑置低效利用問題，另一方面，在用地指標(biāo)分配上，要向中心城市、中心鎮(zhèn)進(jìn)行傾斜，以土地進(jìn)城帶動農(nóng)民進(jìn)城，提高土地利用效率，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程［5］。

［1］楊浩，阮成，吳中全.“對土地一級市場政府壟斷”的思考［J］.西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009，(1):11 －14.

［2］王舉，呂春梅，戴雙興.土地財政與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展［J］.地方財政研究，2008，(10):15 －17.

［3］李奮生.城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究［J］.經(jīng)濟(jì)與法制，2012，(10):235 －237.

［4］張永恩，褚慶全，王宏廣.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國糧食安全形勢和對策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2009，30(3):270 －274.

［5］戴均良，高曉路，杜守帥.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的空間擴(kuò)張和土地利用控制［J］.地理研究，2010，(10):1822 －1832.