對移民實行逐年長效補償，是水電開發(fā)構(gòu)建民生工程的重大舉措

高盈孟，羅錦華

（云南金沙江中游水電開發(fā)有限公司，云南 昆明 650228）

0 引 言

水電工程建設(shè)征地移民安置工作具有面廣、點多、量大、復(fù)雜等特點，如何在國家現(xiàn)行法規(guī)政策框架內(nèi)做好水電移民安置工作，是一個值得探討的問題。為此，中國華電集團公司 （以下簡稱 “華電集團”）積極與云南省政府共同研究創(chuàng)新了 “16118移民補償安置方式”，經(jīng)過金沙江中游水電開發(fā)中6年多的實踐，在國際國內(nèi)產(chǎn)生了積極影響。

1 水電開發(fā)中移民安置工作遇到的難題

水電工程建設(shè)難點在移民，關(guān)鍵在移民，成敗在移民，移民安置已經(jīng)成為我國第一難事，無論政府還是水電項目法人都對此形成共識。究其原因，主要有以下幾個方面。

1.1 征地補償政策存在 “二元結(jié)構(gòu)”，區(qū)域內(nèi)補償安置不平衡

我國現(xiàn)行征地補償政策是一種 “二元結(jié)構(gòu)”，即征地拆遷和征地移民，共同點是征收土地，不同點是補償安置方式不同。

（1）征地拆遷。如空港、海港、露天煤礦、舊城改造、旅游景區(qū)建設(shè)等，對土地征收實行 “一次足額補償”，將補償費和安置補助費一次性交給政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由政府 “一條線”組織設(shè)計、審查、補償、安置。這種拆遷補償方式標(biāo)準統(tǒng)一，只對地、不對人，安置成本相對較低，遺留問題少、便于執(zhí)行。

（2）征地移民。限于水利水電工程建設(shè)，實行 “前期補償補助后期扶持”。對前期補償設(shè)立了“欄桿”，一般只能補償?shù)酵恋卣魇涨?年平均產(chǎn)值的16倍；對 “移民的搬遷補助”，由于國家沒有統(tǒng)一標(biāo)準，只能通過審查移民規(guī)劃報告確定；對 “移民后期扶持”，每人每年 600元 （20年期限），大多數(shù)移民希望 “直補到人”，但不少地方熱衷于 “項目扶持”。水利水電移民安置政策 “既對地、又對人”，安置成本高、周期長、遺留問題多，較為復(fù)雜。

征地拆遷和征地移民同時存在，政策各異，被征地群眾相互攀比，加大了移民安置的難度。

1.2 移民安置管理體制 “多元化”

現(xiàn)行移民安置管理是一種 “網(wǎng)狀”體制。移民規(guī)劃及投資由主設(shè)單位編制，國家投資主管部門審定；移民安置實施由省到市、市到縣、縣到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村、村到戶，戰(zhàn)線較長，其中移民專業(yè)項目改復(fù)建還得滿足行業(yè)主管部門要求。水電項目法人既要按審定的規(guī)劃設(shè)計出資，又要與政府一起承擔(dān)無限的搬遷安置責(zé)任。這種管理體制責(zé)任主體不明確，安置工作成本逐年攀高，已占征地移民總費用的20%以上。

1.3 移民安置方式單一，人地矛盾尖銳

傳統(tǒng)的移民安置方式主要以新開墾耕地和流轉(zhuǎn)承包耕地2種方式解決移民的生產(chǎn)生活問題，但我國耕地面積和可開發(fā)后備資源偏少，特別是水電資源富集的西部地區(qū)更是如此。云南省人均占有耕地約為1.3畝，四川省約為1.05畝，貴州省約為1.73畝，西藏自治區(qū)約為2.2畝，并且90%以上為山地，人地矛盾十分突出。國家實行退耕還林后，可開發(fā)整理成耕地的后備資源匱乏，無論走開發(fā)荒地還是調(diào)整承包地安置移民都受到了嚴重的制約。特別是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》 （國務(wù)院471號令）第十三條明確規(guī)定: “農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料?！比绻爻梢?guī)，堅持 “以土安置”，其結(jié)果必然產(chǎn)生移民搬遷量大、調(diào)整移民安置用地矛盾尖銳等問題，使移民安置工作始終處于社會矛盾焦點上。

1.4 水電富集區(qū)域少數(shù)民族眾多，民族區(qū)域性較強

我國水電資源富集于西部地區(qū)，少數(shù)民族眾多，金沙江、瀾滄江、怒江三江流域更是少數(shù)民族聚居區(qū)，由于歷史原因和各民族的風(fēng)俗習(xí)慣不同，少數(shù)民族分布具有鮮明的區(qū)域性。金沙江中游虎跳峽至奔子欄段主要是納西族、藏族聚居區(qū)，金沙江上游是藏族族聚居區(qū)，怒江中游是傈僳族、怒族、獨龍族聚居區(qū)。歷史的沉淀使這些區(qū)域成為各民族文化的承載地，民族特色鮮明，安置難度大。

2 創(chuàng)新是推動移民搬遷安置工作的動力

2.1 促成移民逐年長效補償安置方式的出臺

云南是水電移民大省，“人地矛盾”高度集中，根本不具備 “以土安置”數(shù)10萬水電移民的條件。因此，探索研究出一條符合云南實際的移民安置新路子已成為必然。華電集團積極配合云南省政府開展創(chuàng)新研究，制定出臺了 “16118移民補償安置方式”，破解了云南省移民安置難題。在研究過程中，涉及需要項目法人承擔(dān)的重大問題，如在電站運行期如何解決逐年長效補償費用問題上，云南省政府在與其他水電流域公司協(xié)商無果、研究工作一度擱置的情況下，華電集團主要領(lǐng)導(dǎo)勇于擔(dān)當(dāng)，及時召開會議作出決定，明確承諾自行承擔(dān)運行期移民逐年長效補償費用，才使研究工作順利推進。

與此同時，華電集團在貴州省董箐水電站也積極開展了以移民淹沒耕地為基礎(chǔ)的逐年補償安置方式的探索。以工程征用的耕地為補償基礎(chǔ)，以被征用耕地所涉及的承包農(nóng)戶為補償對象，以國家或地方政府依法審定的庫區(qū)耕地年產(chǎn)值為補償標(biāo)準，按照 “淹多少、補多少”的原則，由電站業(yè)主每年以谷物或現(xiàn)金的形式對移民進行補償，電站運行一年，補償一年，直至電站運行壽命結(jié)束。

2.2 “16118移民補償安置方式”是對征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范的豐富與發(fā)展

“16118移民安置補償方式”既與水電工程征地移民規(guī)劃設(shè)計規(guī)范一脈相承，又有其新思路。其主要內(nèi)容是 “立足一個長效補償機制、實行六種安置方式并舉、建立一項庫區(qū)發(fā)展資金、享受統(tǒng)一后期扶持政策、采取八條移民安置措施”。

2.2.1 立足一個長效補償機制

按照 “淹多少、補多少”的原則，以被淹法定承包耕地前3年的谷物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)，依據(jù)所對應(yīng)年分省糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均畝產(chǎn)值，以貨幣形式對移民實行逐年長效補償，讓移民每月領(lǐng)取一份 “基本生活保障費”。

在電站建設(shè)期，移民長效補償費在審定的投資概算中列支；在電站運行期，由水電項目法人從發(fā)電收益中提取，交由地方人民政府負責(zé)兌付，補償期限與電站運行期限相同。移民去世后，其農(nóng)村家庭主要成員可以繼續(xù)享受。

2.2.2 實行六種安置并舉

農(nóng)村移民在享受長效補償?shù)那疤嵯?，可以按照個人財產(chǎn)補償情況，自行在城市 （縣城）安置、城鄉(xiāng)結(jié)合安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、分散安置、貨幣安置、就業(yè)安置6種方式中選擇其一。

2.2.3 建立一項庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金

電站發(fā)電后，將按國家規(guī)定繳納的庫區(qū)基金統(tǒng)籌用于庫區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由地方人民政府按照省發(fā)展改革委組織審定的 《金沙江中游庫區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及移民可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃報告》，編制移民優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和后期扶持規(guī)劃報告，經(jīng)有關(guān)部門審查后實施。

2.2.4 享受統(tǒng)一后期扶持政策

對采取不同安置方式的農(nóng)村移民，將移民后期扶持費 （每年每人600元），直接發(fā)放到移民戶。

2.2.5 采取八條移民安置措施

主要包括:①做好實物指標(biāo)調(diào)查認定工作；②規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)安置移民；③因地制宜，實行開發(fā)性移民；④盤活農(nóng)村集體財產(chǎn)補償費，讓移民得到實惠；⑤加快移民勞動力轉(zhuǎn)移；⑥重視移民安置區(qū)社會事業(yè)發(fā)展；⑦切實解決貧困戶的溫飽問題；⑧抓好庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護。

3 對移民實現(xiàn)“逐年補償安置方式”的重大意義

云南“16118移民補償安置方式”在全國率先建立了以承包耕地逐年補償為基礎(chǔ)的移民安置體系，經(jīng)過阿海水電站的實踐后，已運用到金沙江中游各個梯級的移民安置工作中，獲得了社會各界的廣泛好評，得到了地方政府和廣大移民的擁護。按照云南省主要領(lǐng)導(dǎo)的要求，在云南全省水電開發(fā)中已經(jīng)全面推廣實施。董箐水電站的移民逐年補償安置實踐經(jīng)驗也得到了貴州省政府和移民主管部門的高度認可。

華電集團對移民 “逐年補償安置方式”的一系列探索和實踐，對全國的水電移民安置工作產(chǎn)生了巨大影響。2011年，國家發(fā)展改革委對 “四川大渡河兩河口水電站”核準文件中，首次明確批準對移民實行 “長效補償”。2012年1月，在華電集團的大力推薦下，金沙江中游公司實施 “16118移民補償安置方式”受到中宣部高度關(guān)注，將其納入 “走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)·國有企業(yè)改革發(fā)展”系列報道；2012年12月，被聯(lián)合國授予 “聯(lián)合國2012全球契約促進社會發(fā)展最佳實踐獎”，這是我國水電移民工作獲得的最高獎項。

“移民逐年補償安置方式”是我國水電工程建設(shè)水庫移民工作的重大創(chuàng)新，根本在于把 “以新?lián)Q舊”的實物補償轉(zhuǎn)變成 “長效貨幣補償”；把 “單一的以土安置”發(fā)展為 “多渠道多形式安置”。經(jīng)過6年多的實踐檢驗，其重要意義在于:①建立了以不降低移民原有生活標(biāo)準為前提的長期生活保障制度，為移民安居樂業(yè)打下了堅實基礎(chǔ)；②可以少配或不配耕地，只要不淹住房，就沒有必要搬遷移民，極大地減少了移民搬遷人數(shù)；③緩解了高度緊張的 “人地矛盾”，把移民勞動力從耕種土地中解放出來，從事其他產(chǎn)業(yè)，為致富奔小康開辟了新途徑；④民族文化、民族特色得以保護和傳承；⑤移民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學(xué)有費用，促進了和諧社會建設(shè)，完全符合黨的 “十八大”精神，是一項重大的民生工程。

4 “逐年補償安置方式”的適應(yīng)性分析

“逐年補償安置方式”適合在具有以下特征的地方應(yīng)用。

（1）“人地矛盾”高度集中的地方。長效逐年補償安置方式極大地減輕了移民安置對土地的依賴性，有條件的地方可適當(dāng)為移民配置少量耕地，沒有條件的地方可不配置耕地，緩解了人地矛盾。

（2）少數(shù)民族區(qū)域性較強的地方。由于歷史原因，少數(shù)民族普遍生活在高山峽谷地帶，形成了獨特的民族文化區(qū)域。采取 “逐年補償安置方式”可以不動遷或少動遷，民族文化和民族特色也可以得到有效保護和傳承。

（3）具有 “大裝機、小移民”特點的水電工程。西南地區(qū)的水電工程大多為 “V”形河谷地帶，普遍具有 “大裝機，小移民”特點；而東北、華中、華東、華南等省份水電站大多處于 “U”形河谷地帶，普遍具有 “小裝機、大移民”特點。以長江為例，水電工程建設(shè)越往源頭延伸，移民人數(shù)越少。三峽水電站裝機1820萬kW （不含地下電站）、移民約84.62萬人，每萬kW移民465人；溪洛渡水電站裝機1386萬kW，移民6.1萬人，每萬kW移民44人；金沙江中游阿海水電站裝機200萬kW，移民3007人，每萬kW移民約15人；延伸到西藏，移民人數(shù)更少。如果水電工程建設(shè)具有 “大裝機，小移民”優(yōu)勢，就為實行長效補償安置移民提供了得天獨厚的條件。

5 采用“逐年補償安置方式”的幾點思考

廣大移民群眾依法補償所得與日益增長的物質(zhì)文化需求不相適應(yīng)是移民工作的主要矛盾，解決這一矛盾必須經(jīng)過各級政府、水電項目法人和移民群眾長期努力，不可畢其功為一役。清晰的產(chǎn)權(quán)制度，是政治、社會穩(wěn)定的根本。對移民實行長效補償安置有以下幾點思考。

5.1 “實物指標(biāo)”和 “谷物作價”是長效補償?shù)膬蓧K基石

“實物指標(biāo)”和 “谷物作價”是移民 “逐年補償安置方式”的 “兩塊基石”，任何時候不可動搖。國家移民條例規(guī)定補償?shù)?“量”是實物指標(biāo)，耕地補償?shù)?“質(zhì)”是谷物產(chǎn)值。如果動搖 “實物指標(biāo)”，補償就沒有法定 “量”；如果動搖 “谷物作價”，補償就沒有法定參照物，各級政府及移民部門、水電項目法人必然陷入被動局面。

5.2 “前期補償對地不對人、后期扶持對人不對地”是逐年補償?shù)纳€

（1）前期補償對地不對人，沒有 “統(tǒng)一標(biāo)準”。土地法是移民條例的上位法。 “對地不對人”是《土地法》的重要原則。比如移民承包耕地的多少、好壞、耕作半徑的遠近是歷史形成的，維持這種產(chǎn)權(quán)制度的合法性和長期穩(wěn)定性是黨的十八屆三中全會確定的重要原則。采用 “逐年補償安置方式”，切忌打破 “農(nóng)村土地承包到戶”產(chǎn)權(quán)制度，建立帶有 “平均色彩”的產(chǎn)權(quán)制度。這種 “大而統(tǒng)的補償制度”一旦確立，不僅沒有起到分解、緩和社會矛盾的作用，反而會使矛盾更集中、更突出。對移民實行逐年補償?shù)纳谟谑冀K堅持 “淹多少補多少”、“谷物產(chǎn)量作價確定貨幣補償”、“農(nóng)村土地承包到戶”等政策不動搖。補償沒有 “統(tǒng)一標(biāo)準”，是依據(jù)實物和國家法律規(guī)定折算為貨幣的過程，屬于移民戶享有的合法權(quán)益，不得隨意打破。按照國家法律規(guī)定，征收移民的承包土地，其征地補償費屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，規(guī)劃設(shè)計中可以 “調(diào)平”均等用于移民；安置補助費屬于移民戶所有，規(guī)劃設(shè)計中不得 “調(diào)平”，應(yīng)保留戶與戶之間的差異性。與此同時，對移民人口的計算也應(yīng)堅持到戶不到人。

（2）移民搬遷補助費可以有 “統(tǒng)一標(biāo)準”。此項補助是依據(jù)國家一定階段經(jīng)濟社會發(fā)展情況，經(jīng)有關(guān)部門審定，由水電項目法人出資，用于鼓勵地方政府和移民支持水電工程建設(shè)的費用，與移民產(chǎn)權(quán)無直接關(guān)系，可以作為移民安置中的 “平衡調(diào)節(jié)”手段。通過規(guī)劃設(shè)計手段調(diào)節(jié)，逐步實現(xiàn)移民貨幣補償?shù)南鄬ζ胶狻Ｈ绻?“補償標(biāo)準”與 “補助標(biāo)準”混為一談，難于理順實行長效補償方式下的移民安置工作。

（3）后期扶持堅持 “對人不對地”。水電工程建設(shè)征地補償費的確定按照國家法規(guī)是有限制的，因此才建立移民后期扶持制度。移民后期扶持費應(yīng)優(yōu)先選擇 “對人不對地”，以 “直補到人”為佳。

5.3 建立以庫為單元的相對平衡補償機制

每個水電站淹沒的實物量、移民擁有的耕地資源是不同的，“淹多少補多少”是土地法和移民條例的基本法則。因此，建立省 （區(qū)）、流域河段統(tǒng)一的長效補償標(biāo)準是不現(xiàn)實的，既無法律依據(jù)，又不符合水庫淹沒的客觀實際。但在一個庫區(qū)如果移民長效補償所得差異較大，確實難以平衡移民群眾。

“實惠、公平”是處理農(nóng)民問題的落腳點，建議以庫為單元，把征收移民承包耕地中的土地補償費平均，安置補助費保留戶與戶之間的差異。經(jīng)測算，這種方式分解到月后，移民長效補償所得懸殊很小。在此基礎(chǔ)上，再用農(nóng)村集體財產(chǎn)補償進行調(diào)整，以實現(xiàn)全庫區(qū)移民的公平。

5.4 用好用足現(xiàn)行政策，解決移民增收問題

移民條例規(guī)定補償標(biāo)準一般只有水電工程建設(shè)征用土地的16倍，沒有執(zhí)行到 《土地法》的上限30倍，因此才制定了移民后期扶持和建立庫區(qū)基金政策。依據(jù)移民后期扶持政策規(guī)定，移民每人每年享有600元的后期扶持，扶持期限為20年。按照庫區(qū)基金政策規(guī)定，庫區(qū)基金從有發(fā)電收入的大中型水庫發(fā)電收入中籌集，按不高于0.008元/kW·h的標(biāo)準征收，用于移民遺留問題處理、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，期限與電站運行期相同。 《土地法》沒有規(guī)定土地征收補償可以有增量，移民政策應(yīng)與其上位法相一致。移民為水電工程建設(shè)作出了貢獻，給移民按周期增加生產(chǎn)生活補助費理所應(yīng)當(dāng)，擬從庫區(qū)基金中解決。

5.5 發(fā)展庫區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是 “逐年補償安置方式”的關(guān)鍵

加快庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，妥善解決移民群眾的安居就業(yè)、發(fā)展致富、民生保障等問題，不僅是移民群眾的熱切期盼和強烈愿望，也是推動庫區(qū)與移民安置區(qū)和諧發(fā)展的需要。

電站庫區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展與逐年長效補償相輔相成。金沙江中游公司以梨園水電站施工區(qū)作為庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展試點，以香格里拉縣政府為實施主體，項目法人、地方政府和移民群眾聯(lián)合出資在梨園水電站施工區(qū)種植133 hm2（2000畝）油橄欖。移民群眾經(jīng)過產(chǎn)業(yè)勞動技能培訓(xùn)，不但可以管理庫區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)問題，而且可以從產(chǎn)業(yè)上獲得收益。梨園水電站的產(chǎn)業(yè)發(fā)展嘗試為 “逐年補償安置方式”的深化提供了有益的借鑒。