全面開展管理創(chuàng)新，努力做好水電征地移民工作——華電集團(tuán)水電移民管理創(chuàng)新工作綜述

程念高

（中國華電集團(tuán)公司，北京 100013）

作為一家以發(fā)電為主的大型能源中央企業(yè)，中國華電集團(tuán)公司 （以下簡稱 “華電集團(tuán)”）始終把發(fā)展水電作為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要手段，堅定不移地貫徹落實國家 “在做好生態(tài)保護(hù)和移民工作的前提下大力發(fā)展水電”的方針，經(jīng)過十年的艱苦努力，水電裝機(jī)容量突破2000萬kW，位居五大發(fā)電集團(tuán)之首。

水電建設(shè)工作中的移民工作是重中之重，移民穩(wěn)則建設(shè)順，移民富則水電興。華電集團(tuán)深刻認(rèn)識到移民工作的重要性，著力構(gòu)建水電開發(fā)的民生工程，積極貫徹落實國家關(guān)于水電移民的各項方針政策，主動與項目所在地的各級人民政府溝通合作，牢牢把移民利益放在首位，不斷探索和創(chuàng)新移民安置舉措，使水電建設(shè)與移民利益更好地結(jié)合，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推動地方經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)。水電移民工作的穩(wěn)步開展，為華電集團(tuán)水電建設(shè)健康、快速發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

華電集團(tuán)廣大移民工作者按照集團(tuán)公司 “雙提升、創(chuàng)一流”要求，全面開展管理創(chuàng)新和提升活動，力爭使集團(tuán)公司征地移民工作達(dá)到一流水平，努力做到 “六個一流”:一流的工作意識，一流的工作隊伍，一流的工作機(jī)制，一流的安置規(guī)劃，一流的安置方式，一流的安置效果，取得了一系列移民工作管理創(chuàng)新的成果，簡述如下。

1 率先試點、全面踐行“先移民后建設(shè)”新方針

2008年，按照國家發(fā)展改革委的安排，在四川省政府相關(guān)主管部門的組織和領(lǐng)導(dǎo)下，華電集團(tuán)率先在四川省木里河卡基娃、立洲水電站試行 “先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)新方針，對 “先移民后建設(shè)”的建設(shè)范圍、工作內(nèi)容、審批程序、驗收標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行全面和深入的研究后，編制形成了木里河卡基娃、立洲水電站 “先移民后建設(shè)”試點實施方案。方案經(jīng)四川省發(fā)展改革委核準(zhǔn)后，在兩電站核準(zhǔn)之前先行開展移民工程建設(shè)和搬遷安置。 “先移民后建設(shè)”新方針的實施，為水電站在核準(zhǔn)前合法開展移民搬遷安置工作提供了政策支撐，項目業(yè)主可以辦理先行用地和臨時用地手續(xù)，解決了施工籌建及準(zhǔn)備工程土地、林地提前合法使用的問題，也為提前籌措移民工作所需資金提供了依據(jù)。

木里河卡基娃、立洲水電站 “先移民后建設(shè)”試點工作完成后，四川省政府總結(jié)其成功經(jīng)驗，編制并印發(fā)了 《關(guān)于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設(shè)有關(guān)問題的通知》 （川扶貧移民規(guī)安[2010]202號），在全省水電項目推廣 “先移民后建設(shè)”方針。2012年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了 《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》 （發(fā)改能源 [2012]293號），在全國水電開發(fā)中實施“先移民后建設(shè)”新方針。

按照國家要求，華電集團(tuán)堅持在水電開發(fā)中全面貫徹 “先移民后建設(shè)”新方針，把做好移民工作放在水電建設(shè)的優(yōu)先位置，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工程建設(shè)進(jìn)度和移民工作進(jìn)度，切實保障移民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)在做好移民安置工作的前提下積極開展水電建設(shè)的目標(biāo):

一是，在流域規(guī)劃及項目前期階段，加強(qiáng)移民政策研究，創(chuàng)新開展怒江中下游、金沙江上游流域移民總體規(guī)劃研究，超前謀劃加快水電開發(fā)、促進(jìn)移民脫貧致富和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良策。

二是，移民安置規(guī)劃設(shè)計階段，認(rèn)真查清建設(shè)征地實物指標(biāo)，科學(xué)制訂移民安置規(guī)劃方案，廣泛征求移民群眾意見。在移民專題報告上報主管部門審查前組織內(nèi)部咨詢，在此基礎(chǔ)上編制形成科學(xué)合理、切實可行的移民安置規(guī)劃報告，保障移民生計和長遠(yuǎn)發(fā)展。

三是，對處于高山峽谷地區(qū)、人地矛盾突出的水電站，在相關(guān)省政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，積極創(chuàng)新移民安置方式，研究探索 “長效逐年補(bǔ)償”的安置方式，破解移民安置難題；并在金沙江中游、烏江等流域取得成功，對全國的水電移民安置工作產(chǎn)生了巨大影響。

四是，深化細(xì)化移民安置實施階段的各項管理，精心制訂實施計劃。根據(jù)移民安置進(jìn)度合理確定工程建設(shè)進(jìn)度，優(yōu)先保證移民資金，積極配合地方政府研究解決移民工作中遇到的問題；為保障移民工程的實施，主動推行移民工程由項目法人代為建設(shè)的 “統(tǒng)規(guī)代建”方式，并編制印發(fā)了移民工程 “統(tǒng)規(guī)代建”規(guī)范性指導(dǎo)文件。

2 率先研究、全面采用"長效逐年補(bǔ)償"安置方式

為破解水電移民安置人地矛盾集中、資源環(huán)境容量無力承載、移民穩(wěn)定和后續(xù)發(fā)展等難題，2007年華電集團(tuán)和云南省政府共同組織開展 “完善移民補(bǔ)償機(jī)制、創(chuàng)新移民安置方式”的課題研究，在國家現(xiàn)有政策框架內(nèi)，制定了 “16118移民補(bǔ)償安置方式”，核心內(nèi)容是: “立足一個長效補(bǔ)償機(jī)制、實行六種安置方式并舉、建立一項庫區(qū)發(fā)展資金、享受統(tǒng)一后期扶持政策、采取八條移民安置措施”，按“淹多少補(bǔ)多少”的原則，以移民被征收耕地實物量為基礎(chǔ)，審定的耕地畝產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，用實物轉(zhuǎn)化為貨幣的形式，對失地移民定期發(fā)放補(bǔ)償費。六種安置方式，即:在享受逐年貨幣補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，自主選擇城市安置、城鄉(xiāng)接合安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、分散安置、貨幣安置、就業(yè)安置等六種安置方式之一。八條安置措施:①做好實物指標(biāo)調(diào)查；②規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)；③因地制宜地開發(fā)新移民；④盤活農(nóng)村集體財產(chǎn)補(bǔ)償費；⑤加快移民勞動力轉(zhuǎn)移；⑥重視安置區(qū)社會事業(yè)發(fā)展；⑦切實解決移民貧困戶基本生活問題；⑧抓好庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。八項措施已在金沙江中游已經(jīng)開發(fā)的水電梯級移民工作中廣泛應(yīng)用，取得了良好效果，得到了地方政府和移民群眾的普遍擁護(hù)。

與此同時，華電集團(tuán)在貴州省董箐和沙沱、四川瀘定等水電站積極開展了以移民淹沒耕地為基礎(chǔ)的逐年補(bǔ)償安置方式的探索。 “長效逐年補(bǔ)償”這種新的安置方式逐漸得到行業(yè)的理解和接受，并被廣泛采納應(yīng)用。2011年國家發(fā)展改革委在 “四川大渡河兩河口水電站”核準(zhǔn)文件中，首次明確批準(zhǔn)對移民實行 “長效逐年補(bǔ)償”。2012年1月，金沙江中游公司實施 “16118移民補(bǔ)償安置方式”受到中宣部高度關(guān)注，被納入 “走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)·國有企業(yè)改革發(fā)展”系列進(jìn)行報道，2012年12月被聯(lián)合國授予 “聯(lián)合國2012全球契約促進(jìn)社會發(fā)展最佳實踐獎”。這也是我國水電移民工作獲得的最高獎項。華電集團(tuán)今后開發(fā)的水電站，都把 “長效逐年補(bǔ)償”作為多種安置方式之一，供移民自主選擇。

3 積極推行“統(tǒng)規(guī)代建”，與地方政府合力建設(shè)移民工程

水庫淹沒的專業(yè)項目、安置點基礎(chǔ)設(shè)施等移民工程的建設(shè)是移民搬遷安置工作的重要組成部分，其質(zhì)量和進(jìn)度直接關(guān)系廣大移民群眾的切身利益。根據(jù)我國現(xiàn)行移民管理體制，移民工程的建設(shè)主體是地方政府，主要是縣級政府。大型水電站對于縣級政府來說，可能是唯一的一個；因此，其往往缺乏對移民工程的建設(shè)管理經(jīng)驗。而項目法人在工程建設(shè)方面具有優(yōu)勢。為此，華電集團(tuán)的水電項目法人積極主動地參與移民工程建設(shè)，盡力減輕地方政府的建設(shè)壓力，使得地方政府騰出更多精力來做好征地拆遷、安排移民生產(chǎn)生活等工作。充分發(fā)揮項目法人和地方政府各自優(yōu)勢，雙方共同合作，能夠顯著加快移民工程的建設(shè)。華電集團(tuán)所屬烏江流域水電站在移民工程建設(shè)中實行 “政府管民生、業(yè)主管工程”的模式，大部分移民工程由地方政府委托項目法人建設(shè)，移民工程的質(zhì)量、進(jìn)度和造價均得到了較好的控制。在此基礎(chǔ)上，華電集團(tuán)開展了“統(tǒng)規(guī)代建”課題研究，制定了 “統(tǒng)規(guī)代建”系列規(guī)范性指導(dǎo)文件，包括一個主體文件和五個配套文件，主體文件為 《中國華電集團(tuán)公司水電項目移民工程“統(tǒng)規(guī)代建”工作指導(dǎo)意見 （試行）》；配套文件為《中國華電集團(tuán)公司移民工程規(guī)劃設(shè)計管理辦法》、《中國華電集團(tuán)公司移民工程 “統(tǒng)規(guī)代建”管理辦法》、《中國華電集團(tuán)公司移民房屋 “統(tǒng)規(guī)代建”管理辦法》、《中國華電集團(tuán)公司 “統(tǒng)規(guī)代建”移民資金管理使用辦法》、《中國華電集團(tuán)公司移民 “統(tǒng)規(guī)代建”工程督查辦法》。該套文件的印發(fā)，全面規(guī)范了公司系統(tǒng)移民工程 “統(tǒng)規(guī)代建”的行為，促進(jìn)了大渡河瀘定、金沙江中游魯?shù)乩纫慌娬疽泼窆こ痰慕ㄔO(shè)。

更為值得一提的是，華電集團(tuán)敢于觸碰由項目法人代為建設(shè)移民房屋這一行業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為不能涉及的 “雷區(qū)”。在移民房屋建設(shè)規(guī)模大、相對集中、時間緊張的情況下，為幫助移民房屋建得起、建得好、建得快，早日搬遷入住，早日恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，項目法人自愿接受移民委托，勇于承擔(dān)房屋建設(shè)中的各種風(fēng)險和麻煩，代為建設(shè)移民房屋。如魯?shù)乩敬藥靺^(qū)部分移民群眾的房屋，質(zhì)量好、進(jìn)度快，得到了群眾的好評，起到了加快整個庫區(qū)移民房屋建設(shè)進(jìn)度的積極作用。大渡河瀘定電站庫區(qū)的絕大部分移民也愿意將房屋委托給項目法人代為建設(shè)。

4 創(chuàng)新開展流域移民安置總體規(guī)劃研究，超前謀劃移民搬遷安置和長遠(yuǎn)發(fā)展

過去水電開發(fā)建設(shè)速度慢，同一流域上的電站，往往一個電站建成多年之后才開始建設(shè)下一個，因此移民工作只需在電站啟動之后再開始研究?，F(xiàn)在水電建設(shè)速度加快，同一流域電站可以實現(xiàn)連續(xù)建設(shè)，甚至是同時建設(shè)多個項目。因此，必須對這些電站的移民工作從整個流域角度進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，才能合理利用該流域?qū)氋F的安置資源和條件；把移民安置與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃有機(jī)地銜接起來，超前謀劃庫區(qū)和安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為解決好移民生產(chǎn)生活和長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造條件。出于這個目的，華電集團(tuán)安排開展了怒江中下游水電移民安置總體規(guī)劃和金沙江上游川藏段水電移民安置總體規(guī)劃的研究工作，得到了各級政府的理解和支持。

以怒江中下游水電移民安置總體規(guī)劃研究為例，該規(guī)劃研究把怒江流域移民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局以及產(chǎn)業(yè)先行作為核心規(guī)劃內(nèi)容，突出符合怒江實際情況的移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在 “移民享有基本生活保障”、“移民安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上，力爭進(jìn)一步拓展移民安置空間、拓展移民建鎮(zhèn)空間，找到以城鎮(zhèn)安置方式為主、特色產(chǎn)業(yè)為支撐的新思路。其主要內(nèi)容可概括為 “1+4”即:以怒江中下游水電開發(fā)移民安置總體規(guī)劃為主課題，移民特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)、移民特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、移民安置點旅游建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)研究為分課題。研究成果將分析各種優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)鏈，提出移民進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的方法和途徑，做出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)計劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投入規(guī)劃和投資估算等，并對產(chǎn)業(yè)先行的時間部署作出詳細(xì)安排。該規(guī)劃研究成果完成后，將為政府完善與移民安置和后續(xù)發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃工作，以及先行開展移民安置相關(guān)工作提供參考，為設(shè)計院編制各單個電站的移民安置規(guī)劃提供指導(dǎo)，為流域公司指明今后移民工作的重點。

5 創(chuàng)新開展藏區(qū)移民政策研究

隨著我國水電事業(yè)的發(fā)展，位于青藏高原和橫斷山脈的藏、青、川、滇藏族聚居區(qū)已逐漸成為水電開發(fā)的主戰(zhàn)場。華電集團(tuán)在藏區(qū)承擔(dān)了金沙江上游川藏段、雅江中游巴玉、大古等大型項目和木里河、水洛河、俄日河等中小流域水能資源的開發(fā)。為有效破解藏區(qū)水電工程移民安置中存在的難題，在華電集團(tuán)的統(tǒng)一安排下，通過對藏區(qū)水電移民安置工作的實踐與探索，穩(wěn)妥有序的推動了藏區(qū)水電項目的移民工作。

受自然地理、文化宗教和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等因素的影響，藏區(qū)的移民安置環(huán)境相對內(nèi)地有顯著不同。為此，華電金沙江上游水電開發(fā)有限公司委托水電水利規(guī)劃設(shè)計總院開展藏區(qū)移民研究，編制完成了《金沙江上游水電工程移民多渠道安置方式和具體政策措施研究報告》，確定了金沙江上游移民就近后靠和實施逐年貨幣補(bǔ)償安置的基本原則，也解決了藏區(qū)宗教設(shè)施與宗教民俗的補(bǔ)償和測算方式等問題,為破解藏區(qū)移民難題提供了有力的政策支撐。目前，金沙江上游水電開發(fā)移民工作已經(jīng)按照上述新的方式和政策思路來展開。從目前情況看，得到了藏區(qū)廣大移民群眾和各級政府的擁護(hù)和支持。

6 搭建多層次政企合作平臺

國務(wù)院471號令規(guī)定了水電項目移民工作 “政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的體制，我國的國情決定了水電項目建設(shè)征地移民安置工作必須緊緊依靠地方政府才能完成，企業(yè)必須緊緊依靠各級人民政府，才能做好移民工作。華電集團(tuán)深刻認(rèn)識到政府領(lǐng)導(dǎo)對做好移民工作的重要性，從集團(tuán)公司總部到各項目法人，都與相應(yīng)的各級政府搭建了多層次的政企合作平臺，為實現(xiàn)企業(yè)和政府之間及時和全方位的溝通交流創(chuàng)造了條件，有力推進(jìn)了移民工作。

（1）搭建國家層面平臺。華電集團(tuán)與國家發(fā)展改革委、國家能源局建立了良好的溝通機(jī)制，不定期匯報公司水電工程及移民工作情況。對于情況復(fù)雜的流域 （如金沙江上游川藏段），由國家能源局專門成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對水電開發(fā)特別是移民有關(guān)問題進(jìn)行研究、協(xié)調(diào)和解決。與水電水利規(guī)劃設(shè)計總院、中國水電顧問集團(tuán)有限公司等單位開展移民政策、安置方式等研究，提高移民工作理論水平。

（2）搭建省級層面平臺。華電集團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)省 （區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)就水電項目開發(fā)和移民工作不定期會晤，分管領(lǐng)導(dǎo)每年主動拜會相關(guān)省（區(qū)）人民政府分管移民工作的領(lǐng)導(dǎo)和省政府移民主管部門，公司業(yè)務(wù)主管部門和相關(guān)二級機(jī)構(gòu)經(jīng)常與省政府移民主管部門進(jìn)行溝通，及時匯報征地移民工作情況，共同協(xié)商研究移民重大問題。如:在貴州和四川區(qū)域，項目公司與省級移民局簽訂移民搬遷安置協(xié)議，落實移民搬遷安置責(zé)、權(quán)、利，定期召開移民調(diào)度會，協(xié)調(diào)處理移民搬遷安置中出現(xiàn)的問題，督查下級移民機(jī)構(gòu)落實搬遷任務(wù)和進(jìn)度；在云南區(qū)域，對移民數(shù)量巨大的項目，企業(yè)和政府多次共同專門研究對策措施，創(chuàng)新開展移民工作。

（3）搭建地方政府層面平臺。華電集團(tuán)業(yè)務(wù)部門和相關(guān)二級機(jī)構(gòu)，與州市政府及移民部門互相溝通，共同研究推進(jìn)移民工作。各水電項目法人與縣級政府均建立長效溝通機(jī)制，隨時匯報移民工作重點、難點，商議具體措施和手段。政企互派掛職干部，促進(jìn)相互交流融合。對于首次涉及水電開發(fā)的市縣，公司積極主動協(xié)助地方政府盡快建立移民機(jī)構(gòu)，組織移民干部考察學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)技能。

7 項目法人深度參與，主動配合開展移民安置

水電移民工作是一項以人為中心的社會性工作，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、工程和環(huán)境等龐大的系統(tǒng)工程，移民工作進(jìn)展順利與否，很大程度上取決于地方政府、項目法人、設(shè)計、監(jiān)理等單位的有效配合。國務(wù)院471號令明確 “移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的水電工程征地移民安置工作管理體制。2012年2月國家發(fā)展改革委出臺了293號文，進(jìn)一步闡述了項目業(yè)主法人參與的職責(zé)。華電集團(tuán)高度重視，深入研究，針對移民工作面臨的困難，要求系統(tǒng)內(nèi)各項目業(yè)主，在緊緊依靠地方政府主體的同時，主動介入、深度參與移民工作全過程，視移民工作為己任，協(xié)同地方政府，共同改變移民工作推動艱難的局面。

華電集團(tuán)上下都把移民安置作為電站建設(shè)頭等大事來抓。集團(tuán)公司把移民工作當(dāng)成重要業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，形成了完整的管理和考核體系。在集團(tuán)公司和二級公司的指導(dǎo)下，各項目法人普遍成立以項目公司主要負(fù)責(zé)人為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組和移民工作機(jī)構(gòu)以及各工作小組，分層次將責(zé)任落實到人，任務(wù)落實到點，將目標(biāo)任務(wù)與績效考核掛鉤。

集團(tuán)公司要求各項目公司從實物指標(biāo)調(diào)查、安置點確定、規(guī)劃報告編制、移民搬遷、移民生產(chǎn)生活安置、移民房屋建設(shè)和移民后期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和扶持等移民工作的全過程，主動參與、配合，主動想辦法加強(qiáng)與各級政府、設(shè)計等相關(guān)單位溝通，積極挖掘新思路、研究新政策，及時研究解決移民工作面臨的困難和問題，順利、快速地推進(jìn)移民工作。在搬遷安置過程中，項目法人主動參與到地方政府解決移民訴求的工作中，想方設(shè)法排解移民群眾的實際困難，最大限度地維護(hù)移民群眾合法權(quán)益。

8 結(jié) 語

通過管理創(chuàng)新，華電集團(tuán)水電工程移民工作取得了顯著成績，得到了各級政府的信任和支持，最大限度地維護(hù)了移民群眾的合法權(quán)益，滿足了水電站建設(shè)的需要。