陜西省現(xiàn)行氣象行政執(zhí)法體制合法合理性分析

王鋒亮，王維剛，鄒賽男

（1.陜西省氣象局，西安 710014；2.安康市氣象局，陜西安康 725000）

陜西省現(xiàn)行氣象行政執(zhí)法體制合法合理性分析

王鋒亮1，王維剛1，鄒賽男2

（1.陜西省氣象局，西安 710014；2.安康市氣象局，陜西安康 725000）

運(yùn)用行政法的合法、合理性原則，以及管理學(xué)的相關(guān)知識(shí)，對陜西省現(xiàn)行氣象行政執(zhí)法體制進(jìn)行分析，提出進(jìn)一步完善的思路，以期為改進(jìn)氣象行政執(zhí)法工作提供理論支撐。

氣象行政執(zhí)法體制；行政合法性原則；行政合理性原則；陜西省

1 陜西省現(xiàn)行氣象行政執(zhí)法體制概況

1.1 氣象行政執(zhí)法依據(jù)

在氣象行政執(zhí)法依據(jù)方面，除了全國人大、國務(wù)院的法律和行政法規(guī)外，陜西省政府、省人大常委會(huì)出臺(tái)多項(xiàng)與 《氣象法》配套的地方性法規(guī)，如 《陜西省氣象條例》、《陜西省氣象災(zāi)害防御條例》、《陜西省人工影響天氣管理辦法》、《陜西省氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警辦法》。

1.2 氣象行政執(zhí)法主體

陜西省氣象局政策法規(guī)處主要負(fù)責(zé)草擬本行政區(qū)域的地方性氣象法規(guī)等規(guī)范性文件，組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的氣象行政執(zhí)法工作，承擔(dān)氣象行政復(fù)議和應(yīng)訴工作；組織學(xué)習(xí)、宣傳、普及氣象法律法規(guī)等。陜西省氣象局下屬10個(gè)市氣象局均設(shè)有政策法規(guī)科，負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域內(nèi)的氣象行政執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)。市級氣象局政策法規(guī)科和執(zhí)法大隊(duì)是承擔(dān)氣象行政執(zhí)法任務(wù)的主要部門。縣級氣象局由于人員和經(jīng)費(fèi)的限制不設(shè)執(zhí)法隊(duì)，設(shè)1～2名兼職執(zhí)法人員配合市級氣象局執(zhí)法。

2 行政合法性和合理性原則在氣象領(lǐng)域的適用

2.1 行政合法性原則

行政合法性原則又稱依法行政原則，是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須有法律的授權(quán)，并遵守法律規(guī)定。依法行政原則涉及行政與法的關(guān)系，通說認(rèn)為包括法律優(yōu)位和法律保留兩大內(nèi)涵。

2.1.1 法律優(yōu)位 指一切行政活動(dòng)都不得與法律相抵觸，具體包括兩層意思。一方面，法律的效力高于行政立法；此處 “法律”僅指全國人大及其常委會(huì)制定的法律。在 “氣象”這一專業(yè)領(lǐng)域，“法律”在形式意義上則僅限于 《中華人民共和國氣象法》，在實(shí)質(zhì)意義上也包括 《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》及 《中華人民共和國行政訴訟法》等相關(guān)法律在氣象行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體運(yùn)用。氣象法配套的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)在位階上均低于法律，氣象行政行為必須從屬于法律。另一方面，一切氣象行政活動(dòng)都不得與法律相抵觸；此處 “法律”指一切具有法律效力的有關(guān)氣象行政管理的法律規(guī)范，即一切構(gòu)成氣象行政法律淵源的法律規(guī)范，包括憲法、法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。氣象行政活動(dòng)依據(jù)的法律必須是有效的實(shí)質(zhì)性法律規(guī)范，與法律相抵觸的氣象行政活動(dòng)原則上是違法或無效的，應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序予以撤銷或者確認(rèn)其無效。

2.1.2 法律保留 指在涉及公民權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)方面，只有法律明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施相應(yīng)的管理活動(dòng)。一方面，氣象行政職權(quán)的存在必須基于法律的授權(quán)，氣象行政職權(quán)的形式必須具有法律依據(jù)，否則，相應(yīng)的氣象行政活動(dòng)即構(gòu)成違法；這里所說的 “法律”不僅包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律，也包括行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。另一方面，氣象行政職權(quán)與氣象行政職責(zé)相統(tǒng)一，權(quán)責(zé)一致。法律授予氣象主管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)，氣象行政主管機(jī)構(gòu)必須及時(shí)、合法的行使，應(yīng)當(dāng)行使職權(quán)而不及時(shí)、不依法行使構(gòu)成違反法定職責(zé)的，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.2 行政合理性原則

行政合理性原則，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，必須做到客觀、適度，不得濫用行政權(quán)力。行政合理性原則包括平等原則和比例原則兩個(gè)層面。

2.2.1 平等原則 強(qiáng)調(diào)行政行為的相對人擁有平等的行政法地位，行政機(jī)關(guān)行使行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)給予相對人平等對待。一方面，氣象主管機(jī)構(gòu)在行政管理活動(dòng)中，處于行政主體的地位，是氣象行政權(quán)力的行使者，公民、法人和其他組織是氣象行政權(quán)力的受支配者，為了實(shí)現(xiàn)平等，在雙方的權(quán)利義務(wù)上予以差別設(shè)定，實(shí)現(xiàn)有差別的正義分配，確保雙方具有平等的行政法地位。另一方面，應(yīng)當(dāng)公平、公正地行使氣象行政權(quán)，其基本內(nèi)涵包括同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待，不得實(shí)施差別待遇，不僅要求在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)公平、公正，也要求在程序上踐行公平、公正。

2.2.2 比例原則 主要適用于行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域，其基本含義是行政機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面衡量公共利益與私人利益，選擇對相對人侵害最小的方式進(jìn)行。

3 陜西省氣象行政執(zhí)法體制分析及其發(fā)展方向

3.1 陜西省氣象行政執(zhí)法體制分析

陜西省現(xiàn)行氣象行政執(zhí)法體制采取省級指導(dǎo)、市級為主、縣級配合的模式。陜西省氣象局政策法規(guī)處作為陜西省氣象行政執(zhí)法的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)在宏觀上指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)氣象行政執(zhí)法的具體工作，提供政策依據(jù)和法律專業(yè)咨詢，監(jiān)督檢查市級執(zhí)法工作，查處重大違法行為以及跨區(qū)域氣象違法案件。市級氣象局的政策法規(guī)科和執(zhí)法大隊(duì)分工明確，相互配合，是氣象行政執(zhí)法體制的主干力量，在中國氣象局和省氣象局的指導(dǎo)下，開展具體的氣象行政執(zhí)法工作，主要包括氣象行政許可、氣象行政監(jiān)督檢查和氣象行政處罰。政策法規(guī)科作為市級氣象局的法制機(jī)構(gòu)，其職能為：負(fù)責(zé)配合省級政策法規(guī)處及所在地市政府規(guī)范性文件的制定，制定市局行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)章和具體實(shí)施辦法，負(fù)責(zé)管理全市氣象行政執(zhí)法工作，承擔(dān)氣象行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作；負(fù)責(zé)氣象法制宣傳及普法工作等。執(zhí)法大隊(duì)是市級氣象局的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各類氣象違法案件的查處，包括對轄區(qū)內(nèi)的防雷設(shè)施進(jìn)行安全檢查，對人工影響天氣的設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入和安全生產(chǎn)等情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，對違法行為進(jìn)行整改和處罰?？h級氣象局由于人員、能力和經(jīng)費(fèi)等原因，氣象行政執(zhí)法工作的開展受到很大限制，目前相關(guān)工作主要依賴市級支持，其行政執(zhí)法工作以配合市級為主。

3.2 陜西省氣象行政執(zhí)法體制發(fā)展方向

3.2.1 制定配套規(guī)定，規(guī)范執(zhí)法程序 將國家的法律、法規(guī)與陜西氣象行政執(zhí)法的實(shí)際相結(jié)合，在不違反基本原則和法律位階的前提下，淡化部門保護(hù)色彩，制定更加切實(shí)可行的規(guī)章政策，梳理氣象行政執(zhí)法的依據(jù)，使得法律切實(shí)落實(shí)，便于執(zhí)行；提高行政執(zhí)法的質(zhì)量，嚴(yán)格遵循行政程序法，執(zhí)法過程公開透明，制作標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)法文書，接受人民群眾的監(jiān)督。

3.2.2 建立健全機(jī)構(gòu)，確保氣象行政執(zhí)法依法開展 按照 “重心下移，屬地管理”的原則，省氣象局政策法規(guī)處仍以指導(dǎo)為主，調(diào)研各市的行政執(zhí)法實(shí)際情況，建立持續(xù)的溝通反饋機(jī)制，提供更為專業(yè)的法律指導(dǎo)。市級氣象局政策法規(guī)科及執(zhí)法大隊(duì)?wèi)?yīng)進(jìn)一步明確分工，避免因職權(quán)分工不清導(dǎo)致責(zé)任推諉，同時(shí)也要相互配合，相互促進(jìn)。首先，要建立健全法規(guī)科和執(zhí)法大隊(duì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，界定各自的職責(zé)，政策法規(guī)科作為法制機(jī)構(gòu)，不僅要負(fù)責(zé)本級規(guī)范性文件的制定，配合省局和所在地人大、政府的地方配套立法，相關(guān)的行政復(fù)議和應(yīng)訴，還要對執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督檢查；執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)具體對各類氣象行政違法案件的查處，同時(shí)將實(shí)踐中的具體問題反饋給政策法規(guī)科，以促進(jìn)制度的不斷修改和完善。第二，要制定完整的工作流程，使得行政執(zhí)法的具體工作嚴(yán)格依照流程進(jìn)行，以便更為順利、流暢的開展工作，提高工作效率，促進(jìn)公正執(zhí)法。縣級氣象局應(yīng)抓住陜西省氣象系統(tǒng)縣級基層綜合改革的契機(jī)，設(shè)置專人負(fù)責(zé)縣級氣象行政執(zhí)法工作，更加緊密的與市級對接。在建立完善省、市、縣氣象行政執(zhí)法體制的同時(shí)，不斷推進(jìn)氣象行政執(zhí)法責(zé)任制，提高氣象行政執(zhí)法水平。

3.2.3 確保人力、物力投入，形成氣象行政執(zhí)法的良性循環(huán) 通過有計(jì)劃地招錄引進(jìn)具有法學(xué)專業(yè)背景的人才充實(shí)到省、市法制、執(zhí)法部門，形成一支以法學(xué)專業(yè)人才為核心、氣象專業(yè)管理人員為依托的執(zhí)法隊(duì)伍，使氣象行政執(zhí)法人員不僅具有法學(xué)專業(yè)理論，又熟悉氣象實(shí)際工作的需求。努力改善執(zhí)法裝備，確保各市執(zhí)法大隊(duì)配備專門的執(zhí)法車輛，執(zhí)法人員有制式執(zhí)法服裝，統(tǒng)一印制規(guī)范性執(zhí)法文書。

3.2.4 加大培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法人員專業(yè)水平氣象行政執(zhí)法的專業(yè)性較強(qiáng)，知識(shí)更新速度快，不僅涉及氣象專業(yè)知識(shí)，也涉及法律專業(yè)知識(shí)，而主要應(yīng)用的行政法又是部門法中剛性較強(qiáng)，較為復(fù)雜的法律規(guī)范，且隨著國家法治的不斷完善，相關(guān)法律規(guī)定及理論也不斷更新。因此，省級政策法規(guī)處要制定詳細(xì)的培訓(xùn)方案，對市縣行政執(zhí)法人員進(jìn)行持續(xù)、系統(tǒng)的氣象法律專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高一線執(zhí)法人員的專業(yè)技能，定期組織各地市的經(jīng)驗(yàn)交流，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問題。

3.2.5 擴(kuò)大法律宣傳，樹立良好執(zhí)法權(quán)威 氣象行政執(zhí)法起步晚、難度大、專業(yè)性強(qiáng)，因此，需要不斷提高社會(huì)各界接受度。省級政策法規(guī)處要與相關(guān)宣傳部門聯(lián)合開展 《氣象法》及配套法規(guī)的宣傳，可借助天氣預(yù)報(bào)節(jié)目的高收視率，充分利用廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體和微博、微信、手機(jī)報(bào)等新興媒介，擴(kuò)大 《氣象法》的認(rèn)知度，在減少氣象行政違法案件的同時(shí)，提高法律的權(quán)威性。

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［2］賴學(xué)強(qiáng) .淺析氣象行政監(jiān)督檢查 ［J］.陜西氣象，2009 （1）：50－53.

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D912.1

C

王鋒亮，王維剛，鄒賽男 .陜西省現(xiàn)行氣象行政執(zhí)法體制合法合理性分析 ［J］.陜西氣象，2014（4）：36－38.

1006－4354 （2014）04－0036－03

2014－03－12

王鋒亮 （1959—），男，陜西商洛人，工程師，主要從事氣象法制管理。