經(jīng)合組織國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水質的影響

農(nóng)業(yè)水質一直是經(jīng)合組織(OECD)國家政府十分關注的一個議題。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，從農(nóng)作物種植到畜牧業(yè)生產(chǎn)都會導致水污染，如硝酸鹽、磷、農(nóng)藥、土壤流失、鹽堿化及細菌超標，但在有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，也有一些農(nóng)業(yè)活動會起到凈化水的作用。農(nóng)業(yè)水污染造成的代價主要體現(xiàn)在投資修復受污染的飲用水源，對漁業(yè)、旅游和生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞，以及有關河流、湖泊、地下水和海水的娛樂及文化價值受到損害等方面。

農(nóng)業(yè)水污染在經(jīng)合組織國家受到?jīng)Q策者的重視，究其原因可歸納為以下幾點(原因的重要性因國而異)。

(1)農(nóng)業(yè)污染問題相對突出，尤其是硝酸鹽、磷及農(nóng)藥等污染源。

(2)由于畜牧業(yè)發(fā)展的規(guī)?；?，農(nóng)業(yè)點源污染增加了，特別是生豬、家禽和奶牛養(yǎng)殖等行業(yè)。

(3)以前，人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所導致的水污染知之甚少，而現(xiàn)在人們普遍已經(jīng)意識到該問題的嚴重性。

(4)人們對磷和農(nóng)藥等的流失對地下水和海水的污染已有越來越深刻的認識。

(5)在有些監(jiān)管薄弱的地方，農(nóng)田水污染情況很嚴重，其嚴重性和范圍仍有很多的不確定性，比如細菌超標、鹽堿化和重金屬污染等。

1 農(nóng)業(yè)水污染的趨勢

1.1 概 述

經(jīng)合組織國家為監(jiān)測水體的污染狀況已普遍建立了監(jiān)測網(wǎng)絡，其中有的國家使用基于污染水平的模型和風險指標來對水環(huán)境進行預測。但是，其中僅有1/3的國家有能力對農(nóng)業(yè)水污染作出監(jiān)測，而有能力進一步追蹤監(jiān)測農(nóng)藥的國家就更少了。到現(xiàn)在為止，該組織國家仍沒有對細菌、鹽堿化及其他農(nóng)業(yè)污染物占總的水體污染的比例有更充分的認知；此外，由于不同國家或地區(qū)的土壤、作物結構、農(nóng)業(yè)生態(tài)情況、天氣及農(nóng)場管理手段，甚至是政策方面的差異，其污染水平也存在很大差異。

研究農(nóng)業(yè)水污染的難點在于從總的污染中分析出農(nóng)業(yè)水污染的比例，并識別出對農(nóng)業(yè)水污染脆弱的地區(qū)。因而，數(shù)據(jù)采集方式以及不同國家飲用水標準的差異，使評價等手段失去可比性，同時，對于很多國家來說，包括澳大利亞、意大利、日本、新西蘭等國，其農(nóng)業(yè)水污染監(jiān)測網(wǎng)仍不完善(比如對農(nóng)藥檢測來說)。對于地下水來說，污染物滲透至承壓水層的速度緩慢，又加上取樣方面的困難，地下水的農(nóng)業(yè)污染檢測數(shù)據(jù)相比于地表水更難獲得。

以肥料和農(nóng)藥的使用為主要驅動因素，考察農(nóng)業(yè)水污染情況。上述兩種生產(chǎn)資料的投入不僅取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和農(nóng)場系統(tǒng)，從土壤流失(影響污染物浸出速度)、水質影響水生態(tài)系統(tǒng)方面來看，它們的施用又影響著環(huán)境。對經(jīng)合組織國家應對水污染所采取的政策進行了討論，這些政策反過來對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、農(nóng)場經(jīng)營也是一種驅動力。

1.2 農(nóng)用肥料與農(nóng)藥造成的水污染

在世界經(jīng)合組織國家，自20世紀90年代以來，隨著入河營養(yǎng)物和農(nóng)藥使用量的相對減少，江河、湖庫整體上的水質污染壓力有所減輕。盡管有上述改善，但農(nóng)業(yè)營養(yǎng)鹽污染仍處于很高水平。在90年代，隨著點源污染(工業(yè)和城市污水排放)得到迅速下降與控制，致使在地表水和海水的總體營養(yǎng)鹽污染中，農(nóng)業(yè)面源的污染所占比例持續(xù)上升。

研究表明，經(jīng)合組織國家位于農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的監(jiān)測點所檢測的地表水和地下水中的營養(yǎng)物和農(nóng)藥濃度，均超過了當?shù)仫嬘盟膰蚁拗?，但是上述國家江河湖庫中水質超過環(huán)保標準規(guī)定和娛樂用水標準的更多，且多數(shù)是由農(nóng)業(yè)污染引起。農(nóng)業(yè)污染已漸漸成為地下水主要污染源。

近年來，在某些地區(qū)的河口和近海岸的農(nóng)業(yè)營養(yǎng)鹽污染導致藻類水華發(fā)生(赤潮)，類似事件在澳大利亞、日本、韓國和美國包括歐洲都有發(fā)生，對水生生物造成極大破壞，其主要發(fā)生區(qū)域為波羅的海、北海以及地中海等。經(jīng)合組織國家對于此類富營養(yǎng)化問題和由農(nóng)藥引起的水生生物損害有過廣泛報道。

受農(nóng)業(yè)活動污染影響的兩個典型例子就是北美的五大湖區(qū)和澳大利亞的大堡礁。五大湖區(qū)的污染威脅主要來源由加拿大和美國排放的農(nóng)業(yè)營養(yǎng)物質、病原體、農(nóng)藥以及泥沙，這些污染物不僅威脅到水景觀而且增加了自來水廠的水處理成本，并需要額外增加港口疏浚投入。由于努力控制了來自于農(nóng)業(yè)、城市及工業(yè)污染方面的污染物排放，五大湖區(qū)磷排放已經(jīng)減少，并已經(jīng)有4個湖區(qū)的水質達到了水環(huán)境指導值(除艾爾湖外)。已有成果表明，加拿大通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，已經(jīng)使排放至湖區(qū)的農(nóng)業(yè)營養(yǎng)物質有所減少(特別是磷污染)。由于過量的營養(yǎng)物質排放，一些重點水域也出現(xiàn)了富營養(yǎng)化的跡象，如加拿大的溫尼伯湖，這些區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不是營養(yǎng)物質排放的主要來源。

1.3 農(nóng)場管理的實踐和農(nóng)業(yè)水污染

為了回應消費者的擔憂，在包括一些食品制造商和零售商在內的民間組織倡導下，同時在政府的政策激勵和法規(guī)約束下，越來越多的世界經(jīng)合組織國家的農(nóng)民開始接受環(huán)境農(nóng)業(yè)管理方法。但是只有約1/3～1/2的世界經(jīng)合組織國家對所采取的環(huán)境農(nóng)業(yè)管理實踐作出經(jīng)常性的監(jiān)管，當然對于有機食品這是個例外，因為所有國家都對有機農(nóng)業(yè)采取了回溯監(jiān)管措施。

隨著1990～2004年間世界經(jīng)合組織國家普遍推行養(yǎng)分管理措施，已有近一半的該組織國家對養(yǎng)分管理活動進行了監(jiān)測。對于推行了養(yǎng)分管理措施的國家，營養(yǎng)物質過剩問題普遍有所減輕(如比利時、捷克、丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、挪威、瑞典和瑞士)，但對于那些養(yǎng)分管理普及速度較慢的國家(如加拿大、愛爾蘭、日本、韓國和新西蘭)，營養(yǎng)物質過剩問題日益嚴重，或者高于經(jīng)合組織國家的平均水平。近幾年來，加拿大和韓國政府已采取措施，進一步推廣養(yǎng)分管理。

近些年，一項名為環(huán)境綜合病蟲害管理的措施得以推廣，但在經(jīng)合組織國家中，該項舉措得以執(zhí)行的比例仍只處于中等水平，其中只有1/3的國家在持續(xù)跟蹤這項病蟲害管理項目。在推行這項措施較為積極的國家，以及嘗試有機農(nóng)業(yè)的一些國家其農(nóng)藥使用量都在下降，如奧地利、捷克、丹麥等。

過去幾十年來，實行土壤管理的土地面積一直保持穩(wěn)定，但是卻只有1/3的經(jīng)合組織國家對土壤管理政策的執(zhí)行情況進行了監(jiān)測，這些國家中如加拿大、美國等國的土地管理舉措得以推廣施行，這不僅降低了土壤侵蝕的風險，也為野生動物提供了棲息地；但有的國家，如匈牙利、意大利、韓國、斯洛伐克和土耳其等國，土壤管理措施難以推行，土壤退化現(xiàn)象仍然沒有得到控制。

1990～2004年，經(jīng)合組織國家中采用有機農(nóng)業(yè)耕作方式的土地面積有較大增長，盡管如此，2002～2004年，其占農(nóng)業(yè)總耕地的面積的比例仍低于2%。在世界經(jīng)合組織國家中，歐洲國家的該比例較高(高于6%)，如奧地利、丹麥、芬蘭、意大利、瑞典、瑞士等，在非歐國家的比例較低(加拿大、日本、韓國、墨西哥、新西蘭、美國等國的比例均不到1%)。

2 農(nóng)業(yè)水污染的經(jīng)濟損失

在很多情況下，農(nóng)業(yè)水污染所帶來的經(jīng)濟損失都是巨大的。對許多經(jīng)合組織國家來說，僅將受污染水中的農(nóng)藥和養(yǎng)分物質進行處理就得花費巨量資金，海水的富營養(yǎng)化也對漁業(yè)生產(chǎn)造成經(jīng)濟損失。盡管經(jīng)合組織于2011年啟動了一項對由農(nóng)業(yè)水污染所造成的經(jīng)濟損失的測算，但至今為止，仍無法對不同國家的該項損失作出一個估計。但是，某些學者就農(nóng)業(yè)水污染對社會、環(huán)境所造成的損失做了一些研究，并已取得初步的成果。

丹麥為了應對農(nóng)業(yè)營養(yǎng)鹽污染，采取了一攬子治理措施，投入了大量資金，結果致使居民用水的價格猛漲。雖然采取的措施有多少效益還不得而知，但營養(yǎng)負荷水平卻實實在在得到降低?，F(xiàn)在人們對由農(nóng)業(yè)水污染造成總體損失還無法統(tǒng)計，但是據(jù)估計在上世紀90年代末期，由富營養(yǎng)化造成的經(jīng)濟損失就高達6億歐元(5.4億美元)，花在處理受氮素污染的飲用水上的投入平均高達2 300萬歐元(2 100萬美元)。

英國政府為了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對經(jīng)濟、環(huán)境所造成的有利與不利影響，做了大量研究工作。英國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是水污染的主要來源之一，由此帶來的損失也是不小的。英國目前城市和工業(yè)污染排放已得到有效控制，相對而言農(nóng)業(yè)的面源污染就凸現(xiàn)出來了，這主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中硝酸鹽、磷、農(nóng)藥和病菌等隨徑流而產(chǎn)生的污染，而且以英格蘭地區(qū)最為嚴重。據(jù)估計，在2003/04年，農(nóng)業(yè)水污染的損失為5億英鎊(7.25億歐元)，占總的水污染的比例為40%。2002～2003年，有近一半關于農(nóng)業(yè)污染的舉報與水污染事件有關，這其中又主要是來自奶牛養(yǎng)殖行業(yè)。由于水污染的影響，2005年英格蘭5%的具特別科學價值的地點處于惡化的狀況(如沼澤、旱地丘陵等)。

2001～2003年，相比于1990～1992年英國農(nóng)藥使用量下降了6%，但趨勢時有起伏，這主要與種植結構調整和氣候情況有關。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)90%使用了農(nóng)藥，這是導致所有與農(nóng)藥相關水污染事故的主要原因。為了消除飲用水中的農(nóng)藥殘留，政府每年花費1.1億英鎊(1.6億歐元)。農(nóng)藥的使用對陸地野生動物造成的影響令人擔憂，雖然谷物種植面積的下降有助于減少水污染事件的發(fā)生，但此類事故的涉及范圍從1997年5 000 hm2增加到2004年的40 000 hm2；但另一方面，作物保護管理計劃的土地面積也在增多。

3 為應對農(nóng)業(yè)水污染所推行的政策

在很多經(jīng)合組織國家中，水資源改革項目正在從國家到流域的層面得到執(zhí)行，在這個項目中除了所涉及的其他部門外最主要就是農(nóng)業(yè)部門。人們現(xiàn)在逐步意識到，對于水資源管理政策，應做到在不同的決策部門中保持一致(如農(nóng)場、小流域、國家層面、國際層面)，同時也應該在不同用水部門(如城市用水部門、工業(yè)企業(yè))以及不同水的用途(水生態(tài)、水娛樂)之間實現(xiàn)政策一致。為避免釋放錯誤信號并鼓勵農(nóng)民達到可持續(xù)水管理的目標，政策的連續(xù)性也對農(nóng)業(yè)、生態(tài)和水資源政策同樣重要。

在制定農(nóng)業(yè)水污染治理的政策時，應將其納入一攬子政策體系中來考慮，包括政策工具的應用、體制機制方面的改革以及更廣泛的基層參與。水資源政策和相關制度應通過讓利益相關方積極參與，向公眾公布相關信息、知識等舉措，來使政策、制度聚焦于好的方面(如保持水生態(tài)系統(tǒng))，并讓造成水污染、水浪費的一方作出經(jīng)濟補償。并且，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及水資源供給對氣候變化的高度脆弱性，政策的本身應具有一定靈活性、針對性。

在經(jīng)合組織國家，需重點治理的污染物不同，為達到控制水污染的目的，各國政策也多種多樣，如補償措施、日常性的政策等。越來越多的國家也開始重視建立決策支持系統(tǒng)和風險管理策略體系，希望以此提高農(nóng)民的水資源管理水平。但政策通常只更關注看得見的地表水，因此地下水方面的污染防護也應引起重視。

為了拿出有針對性的政策措施，政策制定者必須明白農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、用水與水質之間的關系。通常，農(nóng)業(yè)活動所產(chǎn)生的水質問題都是由不合理的土地管理引起的(如施肥時機不對、林木砍伐導致的旱地鹽堿化、不當耕作方法導致的土壤顆粒流失)。而用水量方面的壓力則來自過渡開采，同時水工程蓄水所導致的徑流情勢改變、灌溉設施的不當管理、先進節(jié)水技術未得到大力推廣等均導致了用水浪費和低效率。

在農(nóng)業(yè)水污染較為嚴重的國家，他們比一般國家更早地采取行動來應對污染。有的國家在原有體制的基礎上對其進行改革，以求更加適應水資源管理方案的實施，而其他國家則正在建立適應水資源管理要求的新的體制機制。

有些國家對于水污染的治理正另辟蹊徑，引進市場機制或方式，但對這些方法的經(jīng)濟效率、環(huán)境與社會的效率到底如何卻難以作出評價。再則，如果想發(fā)展依靠市場手段的方法，那么在這之前首先要明確界定財產(chǎn)權并予以加強。對于經(jīng)合組織國家來說，明晰且受到保護的財產(chǎn)權無疑是他們民主體系和經(jīng)濟體系的核心所在，不管是用水的權利還是排污的權利都涉及到水權，而這項權利正是水貿(mào)易體系的基礎。當人們使用水或向水體排污受到限制時，其水權也受到了限制，因此有的國家正在嘗試將水權與所在土地的所有權進行分離。

經(jīng)合組織國家為應對農(nóng)業(yè)水污染所采取的政策重點和下一步發(fā)展可概括為以下幾點。

(1)政策重點主要放在解決養(yǎng)分(氮、磷)以及農(nóng)藥污染，其他方面關注較少。

(2) 政策通常以一攬子政策形式出現(xiàn)，但采用最多的政策還是有償支付和行政工具，這兩項也是向農(nóng)民宣傳和教育最多的。

(3) 多數(shù)有償支付的污染治理方式還是基于自覺自愿，但在有的污染很嚴重的地區(qū)則趨向于強制執(zhí)行有償支付。

(4) 行政手段在治理農(nóng)業(yè)水污染時，常常不能得到嚴格執(zhí)行，需要加強執(zhí)法。

(5) 雖然一些國家采取對污染課稅的方法來進行治理，但是想讓污染者對污染作出補償支付，執(zhí)行起來還有難度。

(6) 雖然應用基于市場的污染治理手段(如養(yǎng)分貿(mào)易)有很多限制，但仍引起了很多國家的重視。

經(jīng)合組織于2007年開展了一項關于治理農(nóng)業(yè)水污染的目標和政策工具的調查，并依據(jù)調查結果選取93項普遍的國家政策目標，其中有50%的目標是與養(yǎng)分物質流失相關，40%是關于農(nóng)藥流失的，還有10%的目標同時關注上述兩項。該項調查還找出了346種政策工具，其中有60%與解決養(yǎng)分物質有關，35%與農(nóng)藥流失有關，還有5%政策工具的致力于同時解決上面兩種污染。在這些政策中，有40%的屬于行政命令工具，同時經(jīng)濟手段也是最為常用的工具，主要就是補貼政策。針對農(nóng)民的政策咨詢和信息服務也是經(jīng)常使用的政策工具之一?？偟膩碚f，單純稅收和收費方法較少采用，因此政府在治理農(nóng)業(yè)面源污染的過程中，較少強調“誰污染，誰付費”這一原則。

4 未來農(nóng)業(yè)水污染問題展望

盡管受全球金融危機和經(jīng)濟衰退的一些影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢仍要好于1997～2006年同期，這主要是因為人們的收入相對那一時期有所增加且對食品有穩(wěn)定的剛性需求。據(jù)經(jīng)合組織的農(nóng)業(yè)食品機構(FAO)對2019年的估計，到2019年，不論是糧食的名義價格還是實際價格(考慮通貨膨脹因素)，都將比1997～2006年的價格水平要高，僅低于2007～2008年的峰值價格水平。相反，很多牲畜價格則會在未來10 a里維持平均水平)。

FAO以2005～2007年的平均水平作對比樣本，以對未來長時期世界人口和收入的估計為基礎，預計到2030年全球食物生產(chǎn)應增長40%，而到2050年則應增長70%，這預示未來農(nóng)業(yè)用地需求仍很強烈?，F(xiàn)有的140億公頃耕地將增加到160億公頃的規(guī)模，在這些新增耕地中有一半會來自于非洲和拉丁美洲，在現(xiàn)有的最適宜雨水灌溉的耕地中，上述兩地區(qū)占了絕大部分。過去這些地區(qū)耕地增長緩慢，而且將更多的邊緣性土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，投入大但平均產(chǎn)量低，隨之而來的社會和環(huán)境代價卻有增無減。

上述對未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所做的長期預測，將會給經(jīng)合組織國家的農(nóng)業(yè)水污染問題帶來如下影響。

(1)下列因素會給水污染問題帶來更大壓力：持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品需求將使經(jīng)合組織國家中的一些農(nóng)產(chǎn)品出口國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加、農(nóng)場密度增大，如由生物質能源需求增長導致的農(nóng)產(chǎn)品價格上升，也會使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量提高；未來氣候變化和氣候多變性給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的不確定性。

(2)下列變化也會使經(jīng)合組織國家的農(nóng)業(yè)水污染問題得到緩解：農(nóng)業(yè)管理措施的改進與相關技術的進步，特別是生物技術和GPS技術的推廣應用；公眾對于農(nóng)業(yè)水污染對健康、環(huán)境帶來破壞的了解，成為推動污染治理的一股力量；經(jīng)合組織國家對整個農(nóng)業(yè)扶持力度的減弱。

5 農(nóng)業(yè)水環(huán)境的可持續(xù)管理

在制定農(nóng)業(yè)水污染治理的政策時，必須把某一孤立政策或措施放到一攬子的政策中統(tǒng)籌考慮，即需包含水量、政策工具、體制機制改革以及更廣泛的基層參與。在制定政策和體制機制的過程中，決策者應該注重公眾利益(如保持良好的水生態(tài))以及水資源管理中市場調節(jié)失靈的方面(如資源退化、污染)，為此決策者應該廣泛發(fā)動利益相關方的參與，建立信息與宣傳科普知識，并使公眾對這些信息享有知情權。另外，考慮到農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、水資源對氣候變化的脆弱性，政策的制定應該相對于外界變化更具有靈活性和針對性。

由于水資源具有質量與數(shù)量的雙重特性，農(nóng)業(yè)中的水資源管理越來越需要從全局角度來通盤考慮。正因為如此，在現(xiàn)在的水環(huán)境保護工作中，更多決策是將土地管理和用水管理結合起來，這會激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的潛質以創(chuàng)造更多的環(huán)境效益和產(chǎn)量。而對于從流域管理者到國家層面而言，會更進一步地推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水質的可持續(xù)管理，為此可能會面臨以下一些挑戰(zhàn)：

(1) 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中推行“誰污染，誰付費”的原則，這樣使農(nóng)業(yè)水污染的外部代價得以內化到污染者自身。

(2) 利用一系列工具和政策的組合來解決農(nóng)業(yè)水污染問題，確保農(nóng)業(yè)環(huán)境和水資源政策的連續(xù)性和執(zhí)行的高效性，這要求從國家到流域層面，政策責任和結構都互相協(xié)調。

(3) 搞清楚依附于污染排放和生態(tài)系統(tǒng)中的財產(chǎn)權。

(4) 在日益凸顯的氣候變化和極端氣候條件下，為了有效地管理水資源，政府應該建立長效機制并采取必要的行動，有了這個基礎，則應在制度層面上分清責任界限，即誰在用水、誰在污染水、誰應該付出污染的代價、誰應該積極監(jiān)管并做出水資源的評價。

(5) 依靠對水資源政策的改革，建立一個強大的管理機構，使諸如養(yǎng)分交易政策得到實施。

(6) 在實施綜合水資源管理過程中，在制定和宣傳政策時，應該擴大農(nóng)民、工業(yè)企業(yè)和基層組織的參與度，例如要鼓勵并引導農(nóng)民在減污方面采取更強有力的手段和接受更先進的技術。

(7) 對水污染和環(huán)境政策之間的經(jīng)濟-環(huán)境平衡，以及協(xié)同效益作出評價。

(8) 今后在改進政策制定流程時，要更多地依靠科技支撐，擴大數(shù)據(jù)采集量。