“政商旋轉(zhuǎn)門”的疏、堵、治

韋笑

針對“政商旋轉(zhuǎn)門”，過去40年“疏”和“堵”幾乎同時進行，但2022年之后乃至相當長的一段時間內(nèi)，以標本兼治、系統(tǒng)治理為特點的“治”將成為最重要的舉措

自2022年2月25日召開的中共中央政治局會議定調(diào)“政商旋轉(zhuǎn)門”是金融領(lǐng)域“典型共性問題”，要開展專項整治后，警示教育案例持續(xù)曝光。

什么是“政商旋轉(zhuǎn)門”？“政商旋轉(zhuǎn)門”通常指黨員公職人員離職或退休后（以下簡稱“離退后”）“轉(zhuǎn)換角色”到企業(yè)或中介機構(gòu)，利用自己此前積累的人脈和獲悉的一些內(nèi)部信息，在新的職位上謀取非法的或者不當?shù)睦妗?quán)力“余溫”往往存在利益交換的風險，導(dǎo)致有些“政商旋轉(zhuǎn)門”異化為違紀違法犯罪行為的隱蔽外衣。更有甚者，在位時就違紀違法為以后獲利找尋出路，官方通報稱之為“提前筑巢”。

筆者注意到，針對“政商旋轉(zhuǎn)門”，過去40年間“疏”和“堵”幾乎同時進行，在棄政從商的公職人員數(shù)目越來越多、級別越來越高的同時，國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、行業(yè)規(guī)章等都在不斷健全完善，從而構(gòu)成了我國對公職人員尤其是黨員干部離退后從業(yè)的規(guī)制體系。從趨勢上看，可以說2022年之后乃至在相當長的一段時間內(nèi)，以標本兼治、系統(tǒng)治理為特點的“治”將成為最重要的舉措。

“疏”改分流，打破“官本位”、去弄潮

“政商旋轉(zhuǎn)門”一開始并不是貶義的概念。20世紀70年代末，西方國家開展了大規(guī)模的政府改革，其中最重要的一點就是強調(diào)政府應(yīng)該借鑒企業(yè)和市場的經(jīng)驗，以便更好地實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。為了提高效率，傳統(tǒng)的公務(wù)員制度開始得到重新審視，其從常任制度被轉(zhuǎn)變?yōu)槿纹谥贫龋恍┯胸S富市場運營經(jīng)驗的企業(yè)內(nèi)人士開始擔任公務(wù)員。隨著政府部門從過去的單一公務(wù)員制度轉(zhuǎn)變?yōu)楦佣嘣娜耸轮贫?，政府、企業(yè)和社會組織之間的人力資源流動得到顯著改善，彼此形成了更加緊密的聯(lián)系。

我國的“政商旋轉(zhuǎn)門”和西方國家相比，更多呈現(xiàn)出單向流動的特點，最主要是從政府機構(gòu)流動到非公企業(yè)。自從40多年前改開以來，隨著政府對機構(gòu)的調(diào)整和干部人事制度改革的實施，各個領(lǐng)域之間的人員流動變得更加靈活。在20世紀70年代末至90年代初，非公企業(yè)得到迅速發(fā)展，一些國有企業(yè)的職工開始流向私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及外資企業(yè)，但政府部門內(nèi)部人員向外流出的規(guī)模較小。20世紀90年代，原先許多在國有企業(yè)工作的人員，因為受國企改制等因素的影響，不得不轉(zhuǎn)到非公企業(yè)，由此，逐漸開始有公務(wù)員辭去公職奔向私企，這也是“下?！边@一現(xiàn)象出現(xiàn)的歷史背景。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，來自新興職位的需求不斷增加，預(yù)期回報也越來越豐厚，開始有更多的公務(wù)員選擇離開。近年來，由于國家對政府機關(guān)的權(quán)力運作監(jiān)管越來越嚴格，一些公職人員利用非法或不當手段謀取私利的預(yù)期落空，導(dǎo)致這些人加速流向非公企業(yè)。

公職人員的第一波“旋轉(zhuǎn)”，出現(xiàn)在20世紀80年代后期。被稱為“棄官下海第一人”的葉康松，1986年年初選擇不干城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記，而是在所在的浙江溫州承包了一片山地。這波下海潮的主角是一些職位不高的官員，而且大多數(shù)屬于“半下?！毙再|(zhì)。所謂“半下?！保婕罢畽C構(gòu)的改革重組，可以視其為一種體制上的轉(zhuǎn)型，比如將一些政府官員調(diào)到下屬單位或者企業(yè)去任職，以便更好地掌控和管理下屬企業(yè)。

1992年鄧小平南方談話后，公職人員開始第二波“旋轉(zhuǎn)”。有媒體報道稱，1992年有12萬公務(wù)員選擇了離崗創(chuàng)業(yè)，有1000多萬公務(wù)員選擇了停薪留職?！?2一代”是其中較為有代表性的群體，他們對中國經(jīng)濟迅速發(fā)展起到的作用不可小視，也出現(xiàn)了不少著名的企業(yè)家，諸如馮侖、陳東升、田源、毛振華等，他們當中的許多人善于抓住變革期的機遇，成功打拼，后來在商界上成為呼風喚雨的人物。

公職人員的第三波“旋轉(zhuǎn)”，則出現(xiàn)在2000年以后。據(jù)權(quán)威媒體報道，三年半期間有逾萬名的科級以上干部辭職“下海”。

自2010年以來，棄政從商的官員級別不斷攀升，攀升到了什么程度？其中甚至包括主政地方的一些核心官員。他們的去向顯示，更多集中在金融、房地產(chǎn)、科技等熱點領(lǐng)域。

可以說，在相當長的一段時間內(nèi)，社會各界對“政商旋轉(zhuǎn)門”持有較為肯定的態(tài)度，政策層面也是以“疏”為主，認為打破了“官本位”沉疴，有利于培育創(chuàng)新創(chuàng)造的社會土壤，有利于弘揚優(yōu)秀的企業(yè)家精神。

筆者關(guān)注到一個這樣的例子。從2015年到2019年，山東省7位一度主政地方的廳官辭去公職經(jīng)商，見諸媒體的是《4年7位廳官辭職，山東開啟政商“旋轉(zhuǎn)門”》這樣的正面報道。其中，2015年6月，山東菏澤原副市長張毓華轉(zhuǎn)行去保險公司，現(xiàn)任太平洋產(chǎn)險黨委副書記、董事、副總經(jīng)理；2015年9月，山東濟寧原市長梅永紅成為華大基因組的深圳國家遺傳庫主任，現(xiàn)任碧桂園農(nóng)業(yè)板塊總裁；2016年9月，山東濰坊原副市長潘強辭職，去向不詳；2017年2月，山東工商局原局長楊宜新轉(zhuǎn)任華融資管主要負責人，現(xiàn)任華融實業(yè)投資管理有限公司黨委書記、執(zhí)行董事；2019年6月，山東濟南原副市長徐群辭職，現(xiàn)任深圳一研究院副院長。

除了被認為減輕政府壓力、增強企業(yè)活力，這些“政商旋轉(zhuǎn)門”的主角也被外界評價為敢于跳出體制、追尋人生更高價值的弄潮兒，極少出現(xiàn)質(zhì)疑的聲音。

“堵”漏補缺，逐個破難點、除隱患

與“疏”幾乎同步進行的，是“堵”。在公務(wù)員下海興起第二次浪潮時，我國針對“政商旋轉(zhuǎn)門”開始設(shè)立“防火墻”，黨規(guī)黨紀、法律法規(guī)不斷完善。

從國家法律法規(guī)看，1993年頒布的國家公務(wù)員暫行條例第73條對公務(wù)員辭職后的行為作出規(guī)定，即兩年內(nèi)到與原機關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或營利性事業(yè)單位任職，須經(jīng)批準。2006年實施的公務(wù)員法第102條，則對領(lǐng)導(dǎo)崗位和非領(lǐng)導(dǎo)崗位做了區(qū)分，設(shè)置了原先在領(lǐng)導(dǎo)崗位上的公務(wù)員三年的權(quán)力“消磁期”，即原是領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員，在離退后三年內(nèi)，禁止到和原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性企業(yè)或組織擔任職務(wù)，禁止從事和原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。2017年，四部門聯(lián)合發(fā)布意見，規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為，其中的新內(nèi)容為申請辭職時要簽署承諾函等文件，還要如實報告辭職后的工作去向。2018年修訂的公務(wù)員法對離職后從業(yè)限制進一步完善，將三年的權(quán)力“消磁期”范圍在“原系領(lǐng)導(dǎo)成員”之外增加了“縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員”。不過，上述一系列規(guī)定范圍僅限公務(wù)員。2018年3月起監(jiān)察法正式實施，監(jiān)察對象進一步明確，除了公務(wù)員以及參公管理人員外，還包括國企管理人員等所有行使公權(quán)力的公職人員，“政商旋轉(zhuǎn)門”空間大大壓縮。2020年7月起施行的公職人員政務(wù)處分法第27條、第36條則明確了對公職人員離退后違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動等行為的處理，可操作性進一步增加。比如，公職人員如果違規(guī)從事或參與營利性活動，或違規(guī)兼職領(lǐng)取報酬，可以給予各種格次的政務(wù)處分。

黨管干部是中國干部人事制度中最突出的政治特點，黨規(guī)黨紀對“政商旋轉(zhuǎn)門”也早有約束。1997年3月，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則（試行）印發(fā)，規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不得從事營利活動。2000年，十五屆中央紀委五次全會提出了“三年二不準”要求，即縣處級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部在離退后三年內(nèi)，一不準接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的營利性企業(yè)和社會中介組織的聘任，二不準從事或代理和原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商、辦企業(yè)活動。2013年10月，《關(guān)于進一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》由中組部印發(fā)，嚴格限制了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)中的兼職（任職）資格、任職的年齡及報酬等。2015年10月，修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對公務(wù)員離職后出現(xiàn)違規(guī)問題明確了一系列懲治措施；三年后實施的紀律處分條例第96條則明確了對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)違規(guī)行為的黨紀處理，如離退后違規(guī)兼職或從事營利活動，根據(jù)情節(jié)的輕重，可給予警告等黨內(nèi)輕處分，也可給予黨內(nèi)重處分。到了2022年5月，中辦印發(fā)相關(guān)意見，對離退休黨員干部特別是擔任過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部提出明確要求，必須嚴守紀律規(guī)矩，絕對不能利用原職責或崗位上的影響為自身和別人謀求利益。

針對“政商旋轉(zhuǎn)門”極易引發(fā)腐敗問題，不少地方政府和行業(yè)部門也有制度性安排。例如，市場監(jiān)管、法院等系統(tǒng)都對公職人員離退后的從業(yè)行為作了限制性規(guī)定；浙江、上海、江蘇等地均出臺相關(guān)規(guī)定，對公務(wù)員離職后的從業(yè)行為強化監(jiān)管。

盡管黨紀國法防范“政商旋轉(zhuǎn)門”的制度體系不斷完善，但不可否認的是，既有法紀規(guī)定有明顯的堵漏補缺特征，呈現(xiàn)短期化、碎片化特點。這也使得“政商旋轉(zhuǎn)門”不斷翻新升級，逐漸演變成具有隱秘性、長期性特點的新型腐敗和隱性腐敗。從已查處的案件看，“政商旋轉(zhuǎn)門”往往和“提前筑巢”“期權(quán)腐敗”“隱形持股”“離職補償”“逃逸辭職”等新詞相伴出現(xiàn)。

筆者還了解到，即便政府機關(guān)或行業(yè)系統(tǒng)對離退人員的從業(yè)行為有嚴格限制，但原單位管理起來也有相當大的難度，導(dǎo)致震懾作用不大。比如，離退人員離開原供職單位時并未如實申報自己去向，不遵守自己簽署的承諾書，不主動報告從業(yè)變動情況；再比如，離退人員和原供職單位人員密切交往，繼續(xù)獲取各種內(nèi)部信息，原單位干部礙于前領(lǐng)導(dǎo)的情面對打招呼辦事的處理尺度放寬；等等。這些問題在實踐中并不少見，但原單位怎么監(jiān)管、哪個部門來管、最終怎樣處理都是難題，從而導(dǎo)致某些制度流于形式。問題爆發(fā)前除了一再警示提醒外，沒有其他有效的防控手段，問題爆發(fā)后才能依規(guī)依紀依法追究相關(guān)人員的責任，監(jiān)管明顯滯后自然沒有實質(zhì)性的效果。有業(yè)內(nèi)人士曾建議將離退人員的相關(guān)從業(yè)信息進行公示，讓全社會監(jiān)督，但由于監(jiān)督成本過大等諸多原因，執(zhí)行起來面臨相當大的壓力。

“治”于未然，系統(tǒng)抓監(jiān)管、嚴執(zhí)法

2022年2月，隨著中央巡視組對25家金融單位的反饋工作全部完成，“政商旋轉(zhuǎn)門”作為腐敗的典型問題開始頻繁亮相。也就在這個月的22日，銀保監(jiān)會和證監(jiān)會被點名“政商旋轉(zhuǎn)門問題比較突出”。2月25日，十九屆中央紀委六次全會在工作報告中，表示要“開展金融領(lǐng)域政商旋轉(zhuǎn)門、突擊入股等排查清理”；同日，中共中央政治局會議明確提出，要對違反中央八項規(guī)定精神、政商旋轉(zhuǎn)門等典型共性問題開展專項整治。黨的二十大報告更提出明確要求。

這樣一來，以強監(jiān)管、嚴執(zhí)法為行為特點的“治”，以標本兼治、系統(tǒng)治理為方式方法的“治”，就成為2022年之后針對“政商旋轉(zhuǎn)門”的最主要舉措，種種舉措的最終目的是讓黨員干部因敬畏、因制度、因覺悟而“不敢”“不能”“不想”。

筆者注意到，2022年中紀委陸續(xù)通報了一系列典型案例，表明了深挖“政商旋轉(zhuǎn)門”背后腐敗的堅強決心。以金融系統(tǒng)為例，2022年4月，原銀保監(jiān)會農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管部主任姜麗明被開除黨籍，通報指其是“政商旋轉(zhuǎn)門”“逃逸式辭職”的典型。她曾有30多年的金融監(jiān)管和現(xiàn)代銀行管理經(jīng)驗，其在2016年11月辭職赴恒大集團出任監(jiān)事長，后任副總裁。2022年11月，建行機構(gòu)業(yè)務(wù)部原總經(jīng)理黃曦被開除黨籍，其被指在職時“提前筑巢”，離職后“權(quán)力變現(xiàn)”。她僅“安家費”就高達3000萬元。2022年7月，證監(jiān)會上海監(jiān)管局原調(diào)研員朱毅被開除黨籍，通報稱其在職時“提前筑巢”，發(fā)審委委員任期一滿后迅速離職。2023年以來，金融反腐持續(xù)提速，梳理中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站披露信息，截至9月30日，金融系統(tǒng)內(nèi)的省管及以上級別干部已有70多人接受審查調(diào)查，50多人被處分。

通報典型案例開展警示教育的同時，圍繞“政商旋轉(zhuǎn)門”的相關(guān)制度也在系統(tǒng)完善，不僅可操作性加強，運用刑法評價也在實際運作中。

針對法律條文可操作性不足的問題，2023年1月17日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨處分違紀黨員批準權(quán)限和程序規(guī)定》第43條明確指出，給予離退的黨員干部黨紀處分的批準權(quán)限、履行處分審批程序，一般按照其在職時的干部人事管理權(quán)限確定。如果違紀問題發(fā)生在離職后，且與原先職務(wù)沒有關(guān)系，一般由其目前所在的黨組織履行處分審批程序。筆者注意到，權(quán)威的《黨內(nèi)法規(guī)研究》今年第1期“法規(guī)解讀”欄目，刊發(fā)了中紀委案件審理室撰寫的《規(guī)定》主旨要義解讀。其中表示：針對離職黨員干部，《規(guī)定》第43條明確一般按照原任職務(wù)確定黨紀處分批準權(quán)，以推動解決實踐中反映突出的“政商旋轉(zhuǎn)門”“逃逸式辭職”等問題，實現(xiàn)對黨員干部的“全周期管理”。

不少法律界人士認為，可以參考域外立法，考慮刑法提前介入，將離職公職人員嚴重違反“政商旋轉(zhuǎn)門”條款的行為規(guī)定為犯罪，與其他黨紀國法緊密銜接，從源頭上遏制“旋轉(zhuǎn)門”腐敗犯罪。中央紀委國家監(jiān)委案件審理室負責人曾在全國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)講座上表示，近年來，在辦理職務(wù)犯罪案件過程中，遇到了許多需兩家共同研究解決的問題。比如，金融國企領(lǐng)域較突出的“政商旋轉(zhuǎn)門”問題，怎樣運用刑法去評價？離職的國家公職人員承諾為他人謀利能不能定罪？等等。對于這些新問題應(yīng)堅持同題共答，不能輕易說不行，而要善于說能行。堅持首先從政治上看問題，深入分析新型腐敗問題的社會危害性、依法懲處的充分必要性、認定構(gòu)成犯罪的實質(zhì)合理性，保證經(jīng)濟運行平穩(wěn)有序、政治生態(tài)風清氣正，社會氛圍國泰民安。其次，對隱形變異的腐敗行為要保持敏銳性和洞察力，認真分析新特點和新表現(xiàn)。再次，要強化理論闡釋，運用新理念新方法有效應(yīng)對新動向、解決新問題，提高懲處新型腐敗問題的能力。為貫徹落實黨的二十大關(guān)于堅持“懲治新型腐敗和隱性腐敗”部署要求，《關(guān)于辦理金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》（征求意見名）預(yù)計很快將發(fā)布。值得一提的是，為了有效回應(yīng)紀法適用、法法銜接方面的問題困惑，今年不少地方紀委監(jiān)委邀請中紀委、最高法、最高檢的專家作專題輔導(dǎo)，深入講解“以政商旋轉(zhuǎn)門、銀企旋轉(zhuǎn)門、逃逸性辭職方式受賄”等情形的審查認定規(guī)則，以及“離職、退休國家工作人員等特殊主體”的受賄特殊情形的認定標準，以便有效厘清當前紀法適用難點問題。

2023年4月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》第23條“健全一體推進三不腐制度”中也明確了要健全完善制度，建立腐敗預(yù)警懲治聯(lián)動機制，進一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼職任職企業(yè)、規(guī)范退休干部經(jīng)商辦企業(yè)和社會兼職任職，規(guī)范相關(guān)行業(yè)離任人員從業(yè)，整治重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位“逃逸式辭職”和“政商旋轉(zhuǎn)門”等問題，推動構(gòu)建親清統(tǒng)一的新型政商關(guān)系。不難看出，圍繞“政商旋轉(zhuǎn)門”的綜合整治將持續(xù)進行。

此外，中央巡視整改領(lǐng)導(dǎo)小組對金融單位巡視問題整改的要求也非常嚴格。不少金融單位反映，針對“政商旋轉(zhuǎn)門”和“逃逸式辭職”的專項治理要根據(jù)中央組織部的要求制定方案，體現(xiàn)“地毯式”的整改要求。

結(jié)語

梳理“政商旋轉(zhuǎn)門”的疏、堵、治這三個階段不難發(fā)現(xiàn)，今后的整治工作將更加強調(diào)治理源頭、前移關(guān)口，更加強調(diào)綜合發(fā)力、完善制度，更加強調(diào)固本培元、正本清源。

一是加大懲處力度，遏制腐敗動機。只有保持嚴懲高壓態(tài)勢，才能打破離退貪腐人員的“逃逸”幻想。嚴查權(quán)力很集中、資源很富集、資金很密集的領(lǐng)域，堅決消除行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗，對那些有苗頭的隱性腐敗，一定要露頭就打，防患未然。同時，抓好紀律教育，精準化、常態(tài)化開展警示教育，樹立廉榮貪恥的價值取向，做好以案為鑒、以案促改、以案促治，實現(xiàn)綜合治理效果。

二是健全體制機制，提升監(jiān)督質(zhì)效。離崗離職不離責，權(quán)力的余溫延伸到哪里，監(jiān)督就應(yīng)該跟進到哪里。要建立健全公職人員的全周期管理體制機制，不但要加強對在職者行使權(quán)力的制度化監(jiān)督，更要降低離職干部的身份價值，嚴格限制保密過渡期和解密期，不能讓離退人員被各種營利性機構(gòu)搶著要，堵住權(quán)力濫用缺口。要緊盯制度落實，壓緊壓實主體責任，強化對離退公職人員的管理監(jiān)督，用強有力的監(jiān)督保障制度執(zhí)行。

三是提高思想認識，防范次生風險。要提高思想認識，認識到金融等重點企業(yè)風險點多面廣、瑣碎散發(fā)、相對普遍，一旦預(yù)防不力、處理不力，將很容易傳染、耦合、發(fā)展、加劇，并與其他風險相互疊加，使小風險轉(zhuǎn)化為大風險，并轉(zhuǎn)化為腐敗的根源。要深刻認清當前腐敗問題的存量還沒有清底、增量仍在發(fā)生的客觀形勢，而且呈現(xiàn)出政治和經(jīng)濟問題復(fù)雜交織，以及涉案人員級別高、金額大、危害性大、外溢性強等新特點，進一步提高“政治三力”，在懲處腐敗問題的同時，能夠精準研判可能面臨的隱患，防范并化解可能發(fā)生的次生風險。

四是活用信息技術(shù)，合力精準監(jiān)督?！罢绦D(zhuǎn)門”貪腐的隱蔽性、長周期性是橫亙在開展抓早抓小、懲治腐敗工作面前的難題。對于新型腐敗和隱性腐敗，需要探索更加有效的應(yīng)對手段和方法。要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)整合信息的優(yōu)勢，全方位、多層次、立體化織密監(jiān)督網(wǎng)，充分掌握離退人員的從業(yè)信息變動，同時推動黨內(nèi)監(jiān)督和公檢法、審計、財稅等構(gòu)成的其他監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)，同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力，擰成“一股繩”。

作者供職于南京報業(yè)傳媒集團