環(huán)境群體性事件下環(huán)評(píng)制度的重構(gòu)
——什邡鉬銅環(huán)境群體性事件的反思

王庚政

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430060)

近年來(lái)，“環(huán)境群體性事件”成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，牽動(dòng)著社會(huì)的敏感神經(jīng)。大規(guī)模環(huán)境群體性事件的爆發(fā)，加重了社會(huì)不穩(wěn)定因素，對(duì)處于轉(zhuǎn)型的中國(guó)社會(huì)也具極大的影響，更重要的是造成政府“公信力不足”的“合法性危機(jī)”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)自1996年以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速[1]。僅2012年短短四個(gè)月內(nèi)，就發(fā)生了三起環(huán)境群體性事件，分別是什邡市反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件、啟東市反對(duì)王子造紙廠(chǎng)排海工程事件和寧波市反對(duì)PX項(xiàng)目事件。我國(guó)已進(jìn)入了環(huán)境群體性事件的集中爆發(fā)期。環(huán)境群體性事件的集中爆發(fā)引發(fā)社會(huì)反思，不同的學(xué)科從不同的角度進(jìn)行了解讀。本文以什邡鉬銅環(huán)境群體性事件為例，從環(huán)境法的學(xué)科角度，以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為視角對(duì)環(huán)境群體性事件進(jìn)行分析。

一、事件背景

什邡事件，是2012年7月1日起發(fā)生在四川省什邡市的一宗環(huán)境群體性事件，起因系什邡招商引資項(xiàng)目“四川宏達(dá)集團(tuán)鉬銅多金屬資源深加工項(xiàng)目”。開(kāi)工典禮在什邡市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)舉行新聞報(bào)道宣傳后，大量群眾得知自己居住城市鉬銅項(xiàng)目的存在，擔(dān)憂(yōu)該項(xiàng)目建成投產(chǎn)后或遇突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害時(shí)將對(duì)環(huán)境和自身健康產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響，不同意該項(xiàng)目的建設(shè)。大量群眾集會(huì)游行，以示抗議。什邡市政府當(dāng)局派出大量警察、武警、特警前來(lái)維穩(wěn)，引起了嚴(yán)重的警民沖突，并導(dǎo)致多人受傷，當(dāng)局已經(jīng)決定停止建設(shè)此項(xiàng)目，并否認(rèn)有人在事件中死亡[2]。

二、環(huán)境群體性事件的綜合成因分析

1.封閉式?jīng)Q策模式下的公眾參與缺失

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)環(huán)境行政決策具有高度集權(quán)化、任意化甚至交易化等嚴(yán)重問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)的行政決策是一種“內(nèi)輸入”式的精英決策模式，所謂精英決策是指在決策過(guò)程中權(quán)力精英起決定性作用，權(quán)力精英代替人民進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)，社會(huì)力量對(duì)決策的影響力極弱[3]。這種決策模式又名管理主義模式，在這種模式下，行政機(jī)關(guān)處于管理者的主體地位，民眾處于管理的客體地位。這種自上而下層層傳達(dá)的“金字塔”決策模式，決策者的主要目標(biāo)是完成上級(jí)的剛性要求，這是評(píng)價(jià)決策者政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的決策模式使得自下而上的社會(huì)需求對(duì)決策的影響相當(dāng)有限。

政府采取傳統(tǒng)的封閉式?jīng)Q策模式，決策過(guò)程不透明，決策信息不公開(kāi)，是導(dǎo)致什邡環(huán)境群體性事件的直接原因。什邡鉬銅項(xiàng)目是具有一定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，但背后涉及到巨大的GDP利益。據(jù)了解，該項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，年銷(xiāo)售收入將超過(guò)500億元，利稅超過(guò)40億元，解決當(dāng)?shù)丶s3000人就業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過(guò)400億元[4]，環(huán)境保護(hù)再一次為GDP讓路。行政機(jī)關(guān)為使決策順利通過(guò)，在前期做了充足準(zhǔn)備，付出了很高的成本，為減少?zèng)Q策的阻礙因素和執(zhí)行成本，對(duì)民眾意見(jiàn)持防御的立場(chǎng)，因此行政機(jī)關(guān)在決策過(guò)程和信息公開(kāi)上多為封閉。該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)在2012年3月下旬獲國(guó)家環(huán)保部批復(fù)，但并沒(méi)有主動(dòng)公示，公眾只能依申請(qǐng)才能查詢(xún)。環(huán)評(píng)信息的隱瞞，使民眾無(wú)法通過(guò)官方渠道得到項(xiàng)目的相關(guān)環(huán)境信息，民眾只能通過(guò)小道消息、上網(wǎng)查詢(xún)等自發(fā)途徑進(jìn)行了解，一些缺乏科學(xué)性和合理性的消息在傳播之后就被夸大。該項(xiàng)目如果嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)的要求建設(shè)和運(yùn)行，對(duì)環(huán)境的影響是有限的，不可能如部分民眾所傳說(shuō)的那樣有福島核電站般的危害。長(zhǎng)期環(huán)境信息的不公開(kāi)，導(dǎo)致了公眾對(duì)政府的不信任情緒，在長(zhǎng)時(shí)間醞釀之后，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的發(fā)生。在事件發(fā)生后，行政機(jī)關(guān)以“維穩(wěn)”為目標(biāo)，對(duì)群體性事件采取強(qiáng)制性的壓制。公眾的環(huán)境訴求無(wú)法通過(guò)正規(guī)渠道得到維護(hù)，意見(jiàn)表達(dá)渠道的不暢，使得民眾在一定條件下只能通過(guò)“聚眾上訪(fǎng)、靜坐”等體制外的意見(jiàn)表達(dá)方式來(lái)引起上級(jí)機(jī)關(guān)重視。在什邡事件中，由于前期的公眾參與缺失造成了后期部分民眾對(duì)該項(xiàng)目的反對(duì)，進(jìn)而演變成一場(chǎng)沖擊政府機(jī)關(guān)的環(huán)境群體性事件，公眾參與的性質(zhì)完全改變。

2.社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中復(fù)雜的利益沖突

我們處在社會(huì)復(fù)雜的轉(zhuǎn)型期，人們欲望急劇膨脹，利益急劇碰撞交錯(cuò)。人們對(duì)于社會(huì)變革的渴望日益強(qiáng)烈，對(duì)于未來(lái)充滿(mǎn)了憂(yōu)慮。特別是互聯(lián)網(wǎng)普及、信息急速傳播的今天，不滿(mǎn)現(xiàn)狀的情緒容易在互聯(lián)網(wǎng)上傳播。人們希望能改變現(xiàn)狀，而且是立馬改變，然而很多時(shí)候卻無(wú)法如愿。

環(huán)境群體性事件雖然主要屬于“環(huán)境議題”，但從深層次分析來(lái)看已經(jīng)完全超出單純的“環(huán)境議題”范圍。從大背景上講，環(huán)境群體性事件的發(fā)生是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境等因素綜合作用的結(jié)果。環(huán)境權(quán)益的訴求只是民眾利益追求的一個(gè)方面，其反映了社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中人們對(duì)民主、經(jīng)濟(jì)、文化等利益的迫切需求。每個(gè)群體事件背后都有其具體的利益訴求，反映的是不同利益群體之間的利益之爭(zhēng)。什邡事件不僅體現(xiàn)了公眾對(duì)于環(huán)境利益的訴求，其背后更反映了民眾對(duì)于政府行政體制改革的政治訴求；改變唯GDP至上，追求綠色GDP的經(jīng)濟(jì)訴求；以及實(shí)行政府信息公開(kāi)，參與環(huán)境行政決策的民主訴求。

在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，如果沒(méi)有一套確保民主制度規(guī)范運(yùn)行，吸納和釋放公眾意見(jiàn)的程序機(jī)制，則容易出現(xiàn)民粹主義傾向，爆發(fā)大規(guī)模環(huán)境抗?fàn)幨录?/p>

3.集體行動(dòng)的“搭便車(chē)”心理

事實(shí)上，當(dāng)理性的個(gè)體聚集在一起時(shí)則會(huì)陷入“集體行動(dòng)的困境”。在環(huán)境群體中的個(gè)人會(huì)被人群數(shù)量本身所顯示的力量所激勵(lì)，失去自我意識(shí)和獨(dú)立人格，變得非理性和情緒化。不少人參加環(huán)境群體性事件的理由并不明確，而是抱有“搭便車(chē)”的心理。正如勒龐認(rèn)為，群體與個(gè)體相比，變得智力低下，思維簡(jiǎn)單，喪失鑒別力，因此非常輕易地堅(jiān)信并且偏執(zhí)，特別是對(duì)斷言、口號(hào)或者籠統(tǒng)的言論[5]。事實(shí)上，什邡事件中的一些公眾只是打著環(huán)保的“旗號(hào)”宣泄對(duì)現(xiàn)狀的不滿(mǎn)。他們關(guān)注的并非項(xiàng)目的實(shí)際危害性和合理性，污染被非理性地夸大和妖魔化，這種“搭便車(chē)”的行為，只能使得事件向著另一種極端發(fā)展，成為一場(chǎng)非理性的“罵戰(zhàn)”，甚至演變成打砸政府機(jī)關(guān)等危害社會(huì)穩(wěn)定的事件，這樣的參與使得兩方皆輸，公眾參與也失去了其本身的意義。

無(wú)論是從我國(guó)長(zhǎng)期的“封閉式”決策模式，還是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利益沖突等來(lái)看，這些表象背后的根本原因是對(duì)公眾環(huán)境權(quán)的漠視，公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)得不到保障，環(huán)境訴求得不到滿(mǎn)足。

三、環(huán)評(píng)制度的現(xiàn)實(shí)困境

在制度設(shè)計(jì)層面上，我國(guó)制定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，作為環(huán)境行政決策的一項(xiàng)前置法律程序，以此來(lái)預(yù)防和減輕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)什邡事件發(fā)生時(shí)，以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”為重要原則的環(huán)境法處于“失語(yǔ)”狀態(tài)。什邡鉬銅項(xiàng)目通過(guò)了環(huán)評(píng)合法審批，但并未能防范環(huán)境群體性事件發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。慘痛的現(xiàn)狀倒逼我們反思法律上的制度設(shè)計(jì)是否完善。什邡事件暴露出我國(guó)環(huán)評(píng)制度的重大缺陷，一是功能定位的不當(dāng)；二是公眾參與機(jī)制等核心裝置欠缺。

1.環(huán)評(píng)制度的功能定位不當(dāng)

烏爾里希·貝克認(rèn)為，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)是一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，行政決策也是一種風(fēng)險(xiǎn)決策[6]。葉俊榮教授認(rèn)為環(huán)境行政相對(duì)于其他管制領(lǐng)域的特色之一就是具有濃厚的科技背景[7]。環(huán)境決策屬典型的風(fēng)險(xiǎn)決策領(lǐng)域，在科學(xué)不確定因素下，增加了環(huán)境行政決策的風(fēng)險(xiǎn)性。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治意義下的合法性和正當(dāng)性，必須滿(mǎn)足兩個(gè)基本條件：一是價(jià)值合理性，即行政機(jī)關(guān)設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)能夠?yàn)槊癖娝邮埽厦癖姷男枰?，反映民眾的偏好，體現(xiàn)盧梭所說(shuō)的“公意”要求，從而具有正當(dāng)性；二是工具合理性，即行政機(jī)關(guān)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的手段或措施基于精確的計(jì)算和預(yù)測(cè)，追求功效最大化，具有科學(xué)性[8]。這就決定了環(huán)評(píng)具有“雙重屬性”，超出了單純意義上的科學(xué)事實(shí)判斷，更大程度上是基于科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上的價(jià)值判斷。環(huán)評(píng)結(jié)果不僅要具有科學(xué)性，更要具有合理性。

要符合工具合理性，就要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)的決策是科學(xué)的。對(duì)于行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)決策，最優(yōu)方案的產(chǎn)生一般包括三個(gè)環(huán)節(jié)：一是分析和考慮實(shí)現(xiàn)既定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的各種可選方案及相應(yīng)手段；二是評(píng)估每種方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效程度；三是挑選能最大限度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案[9]。通過(guò)定量分析的方式，將各種方案的風(fēng)險(xiǎn)值計(jì)算出來(lái)。在精確計(jì)算和評(píng)估的基礎(chǔ)上，分析每種方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效程度和成本，然后通過(guò)成本收益分析來(lái)選擇最優(yōu)方案。環(huán)境行政決策要進(jìn)行成本收益分析，從而最大程度上減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

要符合價(jià)值合理性，就要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)的決策是符合民意的，具有現(xiàn)實(shí)可接受性。在代議制民主框架下，政府以傳統(tǒng)“傳送帶理論”來(lái)獲得行政決策的正當(dāng)性，即基于代議機(jī)關(guān)正確的指令來(lái)實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的正當(dāng)性和合法性。傳統(tǒng)的代議制民主實(shí)現(xiàn)了“正當(dāng)性”和“效率”的平衡，但隨著時(shí)代變遷，“傳送帶模式”展現(xiàn)出其力不從心的一面。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，在科學(xué)不確定因素下，決策結(jié)果也具有不確定性，這使得代議機(jī)關(guān)不能制定詳細(xì)的規(guī)范為環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行為正當(dāng)化提供依據(jù)，于是行政機(jī)關(guān)直接引入公眾參與行政決策來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)合法化“補(bǔ)強(qiáng)”，這是自我合理化的過(guò)程。這就是公眾參與風(fēng)險(xiǎn)決策的法理基礎(chǔ)和重要意義，決定了環(huán)評(píng)是一個(gè)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)溝通的平臺(tái)。

現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)環(huán)評(píng)只是行政機(jī)關(guān)的單向行政行為，而缺少公眾參與。在“唯科學(xué)論”思想的影響下，決策者看重的更多是環(huán)評(píng)結(jié)果的科學(xué)性，而公眾參與對(duì)于環(huán)評(píng)的科學(xué)結(jié)果是無(wú)關(guān)緊要的，只要環(huán)評(píng)結(jié)果科學(xué)，決策就具有了現(xiàn)實(shí)的合理性。這樣的后果是環(huán)評(píng)結(jié)果雖然具有一定的科學(xué)性，但缺少價(jià)值合理性，所以并不能為公眾所接受。這就是什邡項(xiàng)目雖然通過(guò)了環(huán)評(píng)，但決策并不為公眾所接受，最終導(dǎo)致了環(huán)境群體性事件發(fā)生的根本原因。

2.環(huán)評(píng)制度核心裝置欠缺而導(dǎo)致制度異化

公眾參與和替代方案是環(huán)評(píng)制度的兩大核心裝置。在上面的論述中已經(jīng)指出，公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政決策價(jià)值合理性的根本條件，而替代方案的加入是行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)定量分析以進(jìn)行成本收益決策的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)的是決策的科學(xué)性。

為了保障決策的民主性和科學(xué)性，各國(guó)無(wú)不將公眾參與和替代方案作為環(huán)評(píng)制度的核心，并且從實(shí)體和程序兩個(gè)方面予以保障，以此來(lái)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府經(jīng)濟(jì)功利而導(dǎo)致的“短視行為”。雖然1979年的《環(huán)保法(試行)》就確立了環(huán)評(píng)制度，但我國(guó)的環(huán)評(píng)制度只是借鑒了西方環(huán)評(píng)制度的“皮毛”，而未習(xí)其精髓。實(shí)踐中，公眾參與的缺失和替代方案的刪減，使得我國(guó)的環(huán)評(píng)制度完全偏離了該制度創(chuàng)始之初的立法意圖。當(dāng)這兩大精髓被抽離之后，我國(guó)的環(huán)評(píng)制度只是一種政府追求經(jīng)濟(jì)功利下的擺設(shè)，只是行政審批過(guò)程中增加的一道手續(xù)，為政府的活動(dòng)提供了一種“合法性”的背書(shū)而已，這樣的環(huán)評(píng)就失去了意義。環(huán)評(píng)制度的異化使得公眾缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通的平臺(tái)，公眾的環(huán)境參與權(quán)和知情權(quán)得不到保障，長(zhǎng)期權(quán)利缺失導(dǎo)致了環(huán)境群體性事件的爆發(fā)，這是環(huán)境法無(wú)法起到源頭預(yù)防什邡事件的根本原因。

四、環(huán)評(píng)制度的重構(gòu)

通過(guò)環(huán)評(píng)制度預(yù)防環(huán)境群體性事件，將其重新拉回到法制的軌道中來(lái)，就需對(duì)環(huán)評(píng)制度進(jìn)行重構(gòu)。

1.通過(guò)環(huán)評(píng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)

環(huán)境信息公開(kāi)對(duì)于公眾參與的作用不言而喻，公眾獲取環(huán)境信息的程度決定了其公眾參與的能力?！董h(huán)評(píng)法》并沒(méi)有“環(huán)評(píng)信息的公開(kāi)”的相關(guān)規(guī)定，這使得通過(guò)環(huán)評(píng)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)的目標(biāo)先天不足。2007年《政府信息公開(kāi)條例》頒布后，環(huán)保部在此基礎(chǔ)上制定了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，對(duì)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)做了一定程度的“補(bǔ)強(qiáng)”，但規(guī)定仍不具體。值得肯定的是，環(huán)保部于2013年11月14日印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)》，從公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)全文等四個(gè)方面加大了環(huán)境信息公開(kāi)的力度。

環(huán)評(píng)作為一種前置程序，起著早期介入的作用。環(huán)境信息公開(kāi)是與環(huán)評(píng)制度共生的，也應(yīng)當(dāng)盡早公開(kāi)，以便公眾及時(shí)了解環(huán)境信息，為公眾參與提供足夠的時(shí)間。事實(shí)上，當(dāng)環(huán)評(píng)文件被受理時(shí)，環(huán)評(píng)報(bào)告文件已經(jīng)正式成型，這時(shí)的信息披露有“生米煮成熟飯”的意味，這時(shí)的公眾參與則被形式化。這也是為什么什邡鉬銅礦項(xiàng)目通過(guò)環(huán)評(píng)審批，然而民眾對(duì)這個(gè)如此重大的項(xiàng)目幾乎一無(wú)所知，直到被新聞報(bào)道后，民眾才得知該項(xiàng)目存在的重要原因。

公開(kāi)的信息必須是能獲得的、真實(shí)的、看的懂的信息。我國(guó)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)做了部分規(guī)定，但作用有限?，F(xiàn)實(shí)中，除了環(huán)境行政機(jī)關(guān)需主動(dòng)公布的信息外，多采用依申請(qǐng)的方式。由于在《公開(kāi)辦法》中規(guī)定了《國(guó)家秘密法》的前置審查條款，“保密條款”就成了環(huán)境行政部門(mén)不公開(kāi)環(huán)境信息的“擋箭牌”，實(shí)踐中公眾申請(qǐng)公開(kāi)信息受到此種限制。出于對(duì)公眾意見(jiàn)的天然防御，環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)于公開(kāi)的環(huán)境信息進(jìn)行了“粉飾”，以減少公眾的反對(duì)。不真實(shí)的環(huán)境信息不僅不會(huì)使決策順利通過(guò)，只能使謠言四起，加重環(huán)境群體性事件爆發(fā)的可能。同時(shí)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)具有很強(qiáng)的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性，大部分公眾很難看懂，這無(wú)疑限制了公眾環(huán)境的知情權(quán)和參與權(quán)，所以要求公開(kāi)的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)潔易懂的。

2.通過(guò)環(huán)評(píng)公眾參與實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通

環(huán)評(píng)是一個(gè)嚴(yán)重依賴(lài)風(fēng)險(xiǎn)溝通的程序，它應(yīng)當(dāng)成為公眾提供不同意見(jiàn)的平臺(tái)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，環(huán)評(píng)制度面臨著重構(gòu)，成為實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政決策價(jià)值合理性和科學(xué)性的平臺(tái)。日本黑川澤志將環(huán)評(píng)定位為“是實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與的一種風(fēng)險(xiǎn)交流制度”[10]；我國(guó)學(xué)者王迺宇也認(rèn)為環(huán)評(píng)的重點(diǎn)是“提供一個(gè)可雙向?qū)Φ鹊膶?duì)話(huà)溝通與交流的平臺(tái)”[11]。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下，需要破除環(huán)評(píng)的“唯科學(xué)論”的觀念，成為公眾意見(jiàn)表達(dá)的“容納器”。由于科學(xué)的不確定性，對(duì)未來(lái)環(huán)境的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)變得更加困難?；蛟S參與本身就是一件好事，只要公眾參與到環(huán)評(píng)程序中來(lái)，他們的意見(jiàn)至少得到了表達(dá)，公眾得到了尊重，這就具有非常重要的意義。對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，公眾的意見(jiàn)可能并不是最重要的。公眾參與增進(jìn)了對(duì)于決策的認(rèn)知和理解，無(wú)論公眾意見(jiàn)最后是否被采納，都是那些經(jīng)過(guò)相互討論的結(jié)果[12]。這就增進(jìn)了公眾對(duì)于政府決策的認(rèn)可和接受度，增強(qiáng)了政府公信力和權(quán)威。我國(guó)學(xué)者也從實(shí)證的角度揭示出，在項(xiàng)目前期決策中征求公眾意見(jiàn)，則可以相應(yīng)減少后期對(duì)抗式參與的數(shù)量。

我國(guó)《環(huán)評(píng)法》對(duì)環(huán)評(píng)的公眾參與做了原則性規(guī)定，環(huán)保部制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)環(huán)評(píng)公眾參與方式、組織形式進(jìn)行了細(xì)化。法律上將環(huán)評(píng)公眾參與方式分為：調(diào)查公眾意見(jiàn)和咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)、座談會(huì)和論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，這覆蓋了從低端到高端的各種方式，包含了世界上大多數(shù)的環(huán)評(píng)公眾參與方式。《環(huán)評(píng)法》第21條規(guī)定：“舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)”。值得注意的是，法律并沒(méi)有規(guī)定每種參與方式的具體適用，這就給了行政自由裁量很大的發(fā)揮空間，高層次的公眾參與方式現(xiàn)實(shí)中基本上是被合法規(guī)避掉?，F(xiàn)實(shí)中，普遍采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷“調(diào)查公眾意見(jiàn)”的模式，這種參與方式具有成本低，參與面窄，公眾阻礙低的特點(diǎn)。如果說(shuō)發(fā)放了幾份問(wèn)卷，咨詢(xún)了幾位專(zhuān)家就算是公眾參與的話(huà)，那么這種參與只是低層次或者嚴(yán)重形式化的參與。其他的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等較高層次的模式在環(huán)評(píng)法上并沒(méi)有具體規(guī)定，同時(shí)缺乏統(tǒng)一的《行政程序法》的支撐，使得其實(shí)質(zhì)性效果有限?，F(xiàn)實(shí)中參與方式的單一和參與方式作用的弱化，使得環(huán)評(píng)根本不能起到風(fēng)險(xiǎn)溝通的作用。

風(fēng)險(xiǎn)溝通必須是雙向模式。我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與是單向的參與模式，缺乏對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋回應(yīng)機(jī)制?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》只做了原則性規(guī)定，要求建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)適當(dāng)方式，向提出意見(jiàn)的公眾反饋意見(jiàn)處理情況；并且在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)公眾意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明。這就把選擇的權(quán)力交給了建設(shè)單位，出于自身利益的考量，建設(shè)單位在現(xiàn)實(shí)中多不會(huì)對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行反饋。更重要的是，對(duì)于公眾意見(jiàn)采納與否缺乏有效的監(jiān)督，盡管規(guī)定了“環(huán)保部門(mén)可以組織專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)”對(duì)公眾意見(jiàn)的采納進(jìn)行監(jiān)督，但往往只對(duì)報(bào)告書(shū)中公眾參與調(diào)查結(jié)論做評(píng)述，而很少對(duì)其真實(shí)性作審查。

對(duì)比美國(guó)的公眾參與模式，美國(guó)在環(huán)評(píng)過(guò)程的不同節(jié)點(diǎn)上連續(xù)設(shè)置了“公告—評(píng)論”程序，并要求對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行強(qiáng)制性的書(shū)面回應(yīng)。雖然這種模式也受到諸多質(zhì)疑，雙向溝通的模式也改成了書(shū)面回應(yīng)，有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為這種模式是一只“紙老虎”，雖然完全符合程序性規(guī)定，但可能起不到實(shí)質(zhì)性預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用，但這種強(qiáng)制“公告—評(píng)論”的模式還是值得借鑒的。

由于前期公眾參與的缺失，項(xiàng)目雖然通過(guò)了合法的環(huán)評(píng)審批，但可能并不為共眾所認(rèn)可和接受，這是導(dǎo)致什邡事件發(fā)生的根本原因。這就決定了環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有價(jià)值合理性和科學(xué)性。在環(huán)境群體性事件的倒逼下，環(huán)評(píng)制度面臨著重構(gòu)，它應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通的平臺(tái)。

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