新加坡概念規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)承德城市發(fā)展的啟示

謝瑞欣

(邦城(上海)城市規(guī)劃顧問有限公司，上海 200043)

1 新加坡概念規(guī)劃

1．1 新加坡的規(guī)劃體系

新加坡城市規(guī)劃采用戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃(Concept Plan)、實(shí)施性的總體規(guī)劃(Master Plan)和開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃(Development Guide Plan，簡(jiǎn)稱DGP)二級(jí)體系。概念規(guī)劃在規(guī)劃層次上相當(dāng)于中國的總體規(guī)劃，制定長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)和原則，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公共建設(shè)的長期計(jì)劃，確定宏觀的長期土地用途需求，平衡各種土地需求，確保土地供應(yīng)充足，同時(shí)增強(qiáng)投資和商業(yè)信心，是一種終極規(guī)劃，側(cè)重于解決宏觀層次的問題，屬非法定規(guī)劃。

總體規(guī)劃和開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃在規(guī)劃層次上相當(dāng)于中國的控制性詳細(xì)規(guī)劃，屬法定規(guī)劃，是開發(fā)控制的法定依據(jù)，根據(jù)概念規(guī)劃的宏觀架構(gòu)、策略編制總體規(guī)劃和開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃，為各個(gè)地段做更詳細(xì)的規(guī)劃，包括土地售賣發(fā)展協(xié)調(diào)和發(fā)展管制，然后再編制5個(gè)規(guī)劃大區(qū)(中區(qū)、東區(qū)、北區(qū)、東北區(qū)和西區(qū))以及下屬55個(gè)規(guī)劃小區(qū)的規(guī)劃，指導(dǎo)具體的開發(fā)活動(dòng)。

1．2 新加坡概念規(guī)劃的發(fā)展歷程

1971年新加坡概念規(guī)劃是引領(lǐng)新加坡50年發(fā)展極為重要的規(guī)劃，1967年在聯(lián)合國專家援助下開始編制，歷時(shí)4年時(shí)間完成，這是一個(gè)環(huán)狀發(fā)展方案(Ring Plan)，確定了新加坡兩個(gè)基本的城市空間模式。

“環(huán)狀城市”，在城市中央前瞻性保留了大型自然空間(城市綠心)，使其成為大型的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施核心(中央集水區(qū))，并確保這一策略延續(xù)至今，為城市制定了由軌道交通MRT連接的項(xiàng)鏈?zhǔn)健靶骆?zhèn)環(huán)”空間結(jié)構(gòu)，城市圍繞大型自然空間(城市綠心)環(huán)狀發(fā)展，奠定了新加坡“花園城市”的基礎(chǔ)。

“新鎮(zhèn)模式”，新鎮(zhèn)是新加坡城市的重要組成部分，將西方國家現(xiàn)代規(guī)劃理念和自身國情有效結(jié)合，具有相對(duì)獨(dú)立和完整的土地使用功能，采用高密度發(fā)展模式，有效緩解了新加坡人多地少的矛盾，目前新加坡共建設(shè)有23個(gè)新鎮(zhèn)，每個(gè)新鎮(zhèn)人口規(guī)模約15萬人～30萬人，目前新加坡常駐人口中80%左右，共有300萬人以上居住在新鎮(zhèn)中。

新加坡概念規(guī)劃一般每10年編制一次，1971年～2001年共完成了4輪概念規(guī)劃的編制。1981年概念規(guī)劃主要延續(xù)1971年概念規(guī)劃。1991年概念規(guī)劃提出了星座模式的中心體系布局，除繼續(xù)發(fā)展城市CBD外，在城市的北區(qū)、東北區(qū)、東區(qū)和西部分別布局四個(gè)城市次中心，疏散商業(yè)設(shè)施和就業(yè)崗位，加強(qiáng)新鎮(zhèn)的獨(dú)立性。2001年概念規(guī)劃突出強(qiáng)調(diào)了城市在花園中的宜居和可持續(xù)發(fā)展原則、積蓄淡水營造親水環(huán)境原則和加大舊樓改造原則等，進(jìn)一步明確了未來新加坡城市發(fā)展的前景——宜居城市。

2011年，在新一輪概念規(guī)劃修編過程中，民眾認(rèn)為未來城市人口不應(yīng)再增長，根據(jù)公眾參與原則，需要對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行評(píng)估，因此新版概念規(guī)劃推遲，預(yù)計(jì)即將公布。

1．3 新加坡概念規(guī)劃的主要特點(diǎn)

1)前瞻性。概念規(guī)劃注重對(duì)城市長遠(yuǎn)發(fā)展重大問題的超前引導(dǎo)。例如，建設(shè)國際性的經(jīng)濟(jì)、金融、商業(yè)和旅游中心(CBD)的設(shè)想在1971年概念規(guī)劃就提出了，同時(shí)也提出了在城市中央布局大型自然空間作為儲(chǔ)水區(qū)，確立了新加坡城市的基本結(jié)構(gòu)，還確定了新加坡地鐵線路的總體結(jié)構(gòu)，相關(guān)用地得到預(yù)留，直到1980年年底新加坡地鐵才正式開工建設(shè)。

2)終極性。概念規(guī)劃在規(guī)劃模式上從以時(shí)間期限為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以規(guī)模為主導(dǎo)。1971年概念規(guī)劃還有20年的規(guī)劃期限，在1981年、1991年重新修訂概念規(guī)劃時(shí)淡化了時(shí)間期限，逐步演變成不同的規(guī)模對(duì)應(yīng)不同期限概念規(guī)劃的模式。

3)延續(xù)性。概念規(guī)劃注重在城市發(fā)展結(jié)構(gòu)、重大設(shè)施布局上的繼承性，確保主要規(guī)劃概念得到延續(xù)。如1971年概念規(guī)劃提出的環(huán)狀城市發(fā)展模式:城市的中央是水源生態(tài)保護(hù)區(qū)，禁止任何開發(fā)行為，以后的若干輪概念規(guī)劃基本延續(xù)該規(guī)劃結(jié)構(gòu)，并且概念規(guī)劃的意圖在下層次的開發(fā)控制規(guī)劃中也得到延續(xù)。

4)參與性。概念規(guī)劃強(qiáng)調(diào)涉及城市發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)和部門的共同參與，將其意見納入概念規(guī)劃，同時(shí)還加強(qiáng)公眾參與，并形成多樣化和方便的參與渠道。

2 新加坡概念規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)承德城市發(fā)展的啟示

2．1 規(guī)劃的前瞻性

與中國總體規(guī)劃相比，新加坡概念規(guī)劃的重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以規(guī)模為主導(dǎo)，弱化以時(shí)間期限為主導(dǎo)，發(fā)揮制定城市長遠(yuǎn)綜合發(fā)展目標(biāo)、提出城市發(fā)展宏觀框架和引導(dǎo)策略的作用，正是這種變化使概念規(guī)劃具有很大的前瞻性。承德在制定城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)借鑒以上經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)以規(guī)模為主導(dǎo)，對(duì)不同規(guī)劃期限城市空間發(fā)展做出安排，這種安排是在前瞻性深入研究城市遠(yuǎn)景發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行，與中國通?？傮w規(guī)劃相比會(huì)更具有合理性和延續(xù)性。

2．2 層級(jí)分明的城市空間結(jié)構(gòu)

新加坡城市空間結(jié)構(gòu)組織層次分明，分為靜態(tài)結(jié)構(gòu)(“城市—新鎮(zhèn)—鄰區(qū)—鄰里”)和動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)(快速軌道交通—地面巴士—出租車—步行)體系。在新加坡靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)的多層次中心體系中，每一級(jí)的中心與一定的腹地范圍相對(duì)應(yīng)，形成城市中心與城市、區(qū)域中心與區(qū)域、新鎮(zhèn)中心與新鎮(zhèn)、鄰區(qū)中心與鄰區(qū)、鄰里中心與鄰里的內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系。承德城市可借鑒新加坡這種多層次中心體系的發(fā)展模式，構(gòu)建起城市、分區(qū)、片區(qū)、鄰里中心四級(jí)結(jié)構(gòu)，并且承德在組織動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)來匹配多層次中心靜態(tài)結(jié)構(gòu)上更具有天然優(yōu)勢(shì)，承德城市形態(tài)屬河谷帶狀組團(tuán)發(fā)展特點(diǎn)，只需沿武烈河和灤河布局兩條大容量快速公交線就可串聯(lián)起城市各功能組團(tuán)，實(shí)現(xiàn)公交引導(dǎo)TOD發(fā)展模式。

2．3 科學(xué)的交通級(jí)配網(wǎng)絡(luò)

新加坡規(guī)劃優(yōu)先考慮快速路、主干道、次干道和支路網(wǎng)系統(tǒng)，重點(diǎn)考慮軌道交通用地預(yù)留以支撐商業(yè)和住宅密集地區(qū)的剛性發(fā)展，在高密度發(fā)展地段建立主要交通車站及設(shè)施，有效連接各重要樞紐，實(shí)現(xiàn)便捷換乘。城市用地規(guī)劃配合交通發(fā)展，鄰公交樞紐區(qū)域鼓勵(lì)高密度開發(fā)，保證公交導(dǎo)向模式得以發(fā)展。承德可學(xué)習(xí)新加坡構(gòu)建科學(xué)交通級(jí)配網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗(yàn)，謀劃好快速路和大容量公交系統(tǒng)，實(shí)施公交優(yōu)先發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)土地使用功能與公共交通的有機(jī)結(jié)合，將公交轉(zhuǎn)換站和居住區(qū)中心、鄰里中心一體化布局，注重?fù)Q乘樞紐建設(shè)，提高城市運(yùn)行效率。

2．4 適度的中高密度發(fā)展

新加坡基于土地狹小的國情，新鎮(zhèn)住宅區(qū)普遍采用高層，早期住宅層數(shù)為10層～25層，近年新鎮(zhèn)中心周圍住宅層數(shù)已發(fā)展到30層～40層，住宅區(qū)容積率一般為2．8～3．5，這種高層、高密度的居住方式，也同時(shí)保證了城市不同尺度的綠地公園的空間分布，使新加坡又有“花園城市”的美名。承德城市地處山間河谷，可建設(shè)用地同樣稀缺，除老城區(qū)和部分區(qū)域外，在南部新城等新開發(fā)地區(qū)可借鑒新加坡高密度發(fā)展模式，根據(jù)承德的實(shí)際采取適度的中高密度發(fā)展模式，總體形成以小高層為主、部分多層、部分高層的城市空間形態(tài)，這樣在滿足城市發(fā)展、人口集聚的同時(shí)，還能留出足夠的城市公園和廣場(chǎng)綠地等綠化空間，延續(xù)承德山水園林城市的特色。

2．5 基于保護(hù)的城市更新理念

新加坡對(duì)于歷史街區(qū)的保護(hù)不僅僅是歷史建筑本身，更重要的是街區(qū)的整體結(jié)構(gòu)、肌理和公共空間的形態(tài)保護(hù)，新加坡全島保留了牛車水、小印度和甘榜格南3個(gè)主要?dú)v史街區(qū)，保留7 000多棟歷史建筑，為市民保留了豐富的歷史和文化記憶。承德是極具特色的歷史文化名城，應(yīng)保留老城重要的舊建筑和區(qū)域，以二道牌樓地區(qū)為例，可以二道牌樓現(xiàn)存文物古跡和歷史建筑為基礎(chǔ)，保護(hù)街區(qū)內(nèi)城隍廟、承德文廟、道臺(tái)衙署等物質(zhì)文化遺產(chǎn)以及孔子誕辰祭日和碗砣兒、豆汁兒、烙糕等特色美食等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為主，完整保護(hù)構(gòu)成街區(qū)的整體空間環(huán)境、景觀風(fēng)貌和人文特色，最終使街區(qū)和城市建設(shè)在現(xiàn)代的社會(huì)環(huán)境中和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展，將這條“老街”建設(shè)成為一個(gè)以文化展示、文化交流、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化休閑為主的老城區(qū)中富于活力的文化特色街區(qū)，成功保存承德特有的文化歷史與城市風(fēng)貌，增強(qiáng)市民的歸屬感及城市的特色。

［1］唐子來．新加坡的城市規(guī)劃體系［J］．城市規(guī)劃，2000(1):42-45．

［2］王茂林．新加坡新鎮(zhèn)規(guī)劃及其啟示［J］．城市規(guī)劃，2009(8):43-51．

［3］艾伯亭，鄒 哲．新加坡城市規(guī)劃體系及其經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］．城市，2008(4):46-48．