行政執(zhí)法檢察監(jiān)督問題探討

李 文

（深圳市南山區(qū)人民檢察院，廣東深圳 518052）

行政行為是指行政機關(guān)在一定的行政目的的指引下，為維護社會經(jīng)濟、文化生活的正常秩序，根據(jù)法定的職權(quán)和程序?qū)嵤└黜椃?、法?guī)管理社會的行為總和。其中行政執(zhí)法是行政行為的主要內(nèi)容之一。“行政機關(guān)在執(zhí)法的過程中能否切實做到依法辦事、合法行政，直接關(guān)系到法律、法規(guī)的實施效果，也直接影響著法律、法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威?！保?］行政行為與人民群眾的利益息息相關(guān)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，遏止行政權(quán)的濫用是一項重大課題。在我國的法律監(jiān)督體系中，檢察機關(guān)作為國家法律實施的專門監(jiān)督機關(guān)，根據(jù)我國的特殊國情需要，其長期以來的監(jiān)督重點一直在訴訟領(lǐng)域內(nèi)，較少涉及行政執(zhí)法監(jiān)督。所以對于檢察機關(guān)能否以國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的角色成為行政執(zhí)法行為的專門監(jiān)督者，有必要進行深入的研究和探討。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要

（一）權(quán)力失范大量存在

權(quán)力最基本的特征，就是強迫他人無條件的服從，行政權(quán)亦是如此，它是通過行政執(zhí)法的形式將行政權(quán)力外化，影響行政相對人基本權(quán)利和義務(wù)。德國著名的社會學(xué)家韋伯曾對權(quán)力下了一個定義，“即一個行為者擁有的置他人的反對于不顧、把自己意志強加于他人的可能性?！保?］行政權(quán)作為權(quán)力的一種，也天然的具有強迫他人服從的特征。然而，如果現(xiàn)有制度設(shè)計不能有效的制約這種權(quán)力自我膨脹，必然導(dǎo)致權(quán)力失范現(xiàn)象的發(fā)生，比如：第一，違法行政的現(xiàn)象依然存在。雖然法制建設(shè)隨著社會的進步在不斷完善，大批的法律法規(guī)在近30年涌現(xiàn)，社會主義法制體系基本確立，但有法不依、違法行政的現(xiàn)象依然不同程度的存在，亂收費、亂攤派、重復(fù)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法時有發(fā)生。第二，執(zhí)法主體混亂。存在著執(zhí)法人員的招錄不符合程序或者隨意委托執(zhí)法現(xiàn)象，特別是近年來執(zhí)法問題頻發(fā)，導(dǎo)致“城管”、“臨時工”等成為敏感詞語。執(zhí)法人員的素質(zhì)不高必然導(dǎo)致其不能理解法律的基本精神或者基本原則，機械執(zhí)法或者暴力執(zhí)法，甚至將所謂的執(zhí)法權(quán)當(dāng)作謀利的工具，直接損害了行政相對人的合法權(quán)利。第三，還體現(xiàn)在執(zhí)法方式、執(zhí)法效率等問題上，這些都與人民的基本生活息息相關(guān)。權(quán)力自身固有擴張性和強制性，行政權(quán)力也不例外，必須對其加強監(jiān)督和規(guī)制，規(guī)范其合法運行。

（二）現(xiàn)有的監(jiān)督形式及不足

隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，逐步形成了一套特有的執(zhí)法監(jiān)督體系，主要包括“人大”監(jiān)督、行政訴訟、行政復(fù)議、行政監(jiān)察以及社會監(jiān)督等形式，基本可以分為有權(quán)監(jiān)督和社會監(jiān)督，其中有權(quán)監(jiān)督又可以分為內(nèi)部有權(quán)監(jiān)督以及外部有權(quán)監(jiān)督。這些不同的監(jiān)督形式從一定程度對于規(guī)制行政行為起到了積極作用，但也各有不足。

首先，有權(quán)的外部監(jiān)督主要包括人大監(jiān)督和司法監(jiān)督。其一，根據(jù)我國的社會性質(zhì)，各級的行政機關(guān)都由“人大”選舉產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對它負(fù)責(zé)，監(jiān)督的方式主要是各級政府向同級的“人大”做政府工作報告，以及向人大提請財政預(yù)算的執(zhí)行情況以接受審議和詢問。然而“人大”監(jiān)督僅僅作為一種宏觀的監(jiān)督存在，難以覆蓋全部，而且“人大”的監(jiān)督主要通過定期的會議以及僅僅通過書面報告，往往被監(jiān)督者有備而來，使得監(jiān)督者難以發(fā)現(xiàn)問題。其二，雖然檢察機關(guān)也屬于司法監(jiān)督的一部分，但現(xiàn)階段對于行政執(zhí)法監(jiān)督主要是法院通過行政訴訟來完成的，這一監(jiān)督形式具有嚴(yán)格的司法程序因而權(quán)威性較高。但是法院在受理案件的過程中，僅僅受理涉及具體行政行為的案件，審理過程中有時還要依據(jù)行政機關(guān)的規(guī)章制度來作判決，無疑，這等于行政機關(guān)自己為自己設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣的審判結(jié)果不足人讓人信服。同時在受案范圍上，人民法院僅對具體行政行為的合法性進行審查，一般不對行政行為的合理性進行審查，而行政行為的問題大多表現(xiàn)為行政裁量不合理。

其次，有權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督主要有行政復(fù)議以及行政內(nèi)部監(jiān)察。行政復(fù)議作為解決行政執(zhí)法問題的主要程序之一，不但審查具體行政行為的合法性也審查其合理性，在這一方面其彌補了行政訴訟的不足，也是大多數(shù)國家采用的行政救濟的方式之一。然而一般情況下做出具體行政行為的機關(guān)與受理行政復(fù)議的機關(guān)有著上下級隸屬關(guān)系，難免出現(xiàn)自己擔(dān)任自己案件法官的現(xiàn)象，其公正性、獨立性缺少制度保障。行政監(jiān)察制度是專門的監(jiān)督機構(gòu)依法對行政機關(guān)及其公務(wù)員以及國家任命的其他人員進行監(jiān)督，但是監(jiān)察機構(gòu)作為政府的一個內(nèi)設(shè)部門缺乏應(yīng)有的獨立性，而且從監(jiān)察力度、監(jiān)察方式方面都有其不足。

再次，社會監(jiān)督是監(jiān)督主體最廣泛、形式最多樣的監(jiān)督形式之一，主要包括新聞媒體的監(jiān)督以及人民群眾的監(jiān)督，也是一種無權(quán)力監(jiān)督。這一監(jiān)督形式的監(jiān)督主體一般為普通民眾，監(jiān)督過程中主觀性較強，容易被一些錯誤的思想意識所誤導(dǎo)，有時表現(xiàn)為錯誤監(jiān)督。同時，這是一種無權(quán)力監(jiān)督，監(jiān)督方式只能是一些控告、檢舉、曝光等，自身沒有處罰或制裁的權(quán)力。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的可行性

自我國“文革”后正式恢復(fù)檢察制度以來，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要分布訴在訟訴監(jiān)督領(lǐng)域，這一定位使得“法律統(tǒng)一正確實施”與“法律嚴(yán)格遵守”出現(xiàn)監(jiān)督缺位，對行政權(quán)的監(jiān)督基本處于空白狀態(tài)，成為近年來學(xué)者質(zhì)疑檢察機關(guān)“法律監(jiān)督機關(guān)”定位的重要論據(jù)之一。然而，無論從理論還是實踐來看，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督都不是一個新鮮事物，它在我國的法制發(fā)展過程中是有一定的歷史根基的，特別是目前我國行政執(zhí)法監(jiān)督機制運行不暢甚至失靈的情況下，確認(rèn)并強化檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督職能，是可行的也是必要的。

（一）實踐基礎(chǔ)：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在我國的歷史

我國的法律發(fā)展模式深受前蘇聯(lián)的影響，建國初期，就以前蘇聯(lián)國家檢察制度為藍(lán)本創(chuàng)建新中國的檢察制度，“一般監(jiān)督制度在蘇聯(lián)被視為社會主義國家檢察制度的核心和標(biāo)志，其主要內(nèi)容為對行政機關(guān)及其人員行為是否合法進行的監(jiān)督。”［3］這里的一般監(jiān)督主要目的是檢察機關(guān)對行政機關(guān)具體的執(zhí)法狀況進行監(jiān)督，監(jiān)督的方式比較靈活，如果一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，檢察機關(guān)可以通過多種方式直接向做出具體行政行為的機關(guān)或其上級機關(guān)提出抗議，要求其在規(guī)定的期限內(nèi)加以改正。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》第二十八條規(guī)定，最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任。隨后通過的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條、第十條都以法律條文的形式明確了最高人民檢察署的職責(zé)主要是對政府機關(guān)和公務(wù)人員行為的監(jiān)督。1951年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》，以及1954年通過的第一部《人民檢察院組織法》都對執(zhí)法檢察監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定進行了進一步的系統(tǒng)化。后來中蘇交惡，“文革”興起，這一制度倍受批判，最終從理論研究到實踐都被迫中斷。1979年頒布的《人民檢察院組織法》也取消了檢察機關(guān)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)，將檢察權(quán)主要局限在訴訟領(lǐng)域的法律監(jiān)督權(quán)?？梢钥闯?，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在我國并不是一項全新制度，在我國是有實踐基礎(chǔ)的。

（二）理論基礎(chǔ)：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的憲法基礎(chǔ)

我國的國家性質(zhì)是人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在人大的授權(quán)下，產(chǎn)生行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)，分別行使行政權(quán)、審判權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)?！半S著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生以維護法律為職責(zé)的機關(guān)。”［4］在議行合一的人民代表大會制度中，其實就是人大將部分本屬于自己的職權(quán)授權(quán)給行政機關(guān)、法院和檢察院，而自己依然是國家的最高權(quán)力機關(guān)肩負(fù)著法律實施的監(jiān)督權(quán)。但僅僅靠人大的單打獨斗是無法有效地進行法律監(jiān)督的，因此它將這項專門的法律監(jiān)督權(quán)授予檢察機關(guān)。程序性強、擴張力弱是法律監(jiān)督權(quán)的核心特征，賦予檢察機關(guān)這項專門監(jiān)督權(quán)一方面可以防止行政權(quán)和審判權(quán)的濫用，又不會導(dǎo)致其自身權(quán)力的膨脹，這樣就可以保護權(quán)力之間的平衡。因此，檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督權(quán)是我國憲政體制的必然產(chǎn)物。

（三）立法基礎(chǔ)：行政執(zhí)法監(jiān)督在我國的立法體現(xiàn)

《憲法》第一百二十九條明確規(guī)定檢察機關(guān)是國家法律的監(jiān)督機關(guān)，不但為檢察機關(guān)對執(zhí)法檢察監(jiān)督奠定憲法基礎(chǔ)，同時也明確了檢察監(jiān)督的對象為國家法律，這不僅包括司法機關(guān)的行為，也包括行政機關(guān)的執(zhí)法行為。從我國現(xiàn)階段的立法現(xiàn)狀來看，檢察機關(guān)對訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督已經(jīng)日臻完善，涵蓋刑事訴訟領(lǐng)域、民事訴訟領(lǐng)域以及行政訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督檢察體系已經(jīng)初現(xiàn)雛形，但是檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督一直處于有名無實的尷尬境地?！稇椃ā纷鳛閲业母敬蠓ǎ彩钱a(chǎn)生其他法律的“母法”，在其影響下，諸多部門法對于行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督有所涉獵，比如《刑法》及《刑事訴訟法》中規(guī)定，人民檢察院有權(quán)查處行政機關(guān)工作人員貪污、瀆職等犯罪行為。《行政訴訟法》第六十四條也規(guī)定了人民檢察對于已生效的法律判決、裁定抗訴權(quán)。2011年國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以及最高檢頒布的相關(guān)規(guī)定都明確指出，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)對構(gòu)成犯罪案件不移送時，檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督?！蛾P(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第五條規(guī)定：“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動進行監(jiān)督。”勞動教養(yǎng)作為行政處罰的一種，也是行政機關(guān)行使的行政行為的一種。不難看出，我國現(xiàn)階段檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督雖然還沒有一部明確的法律，但憲法、法律、行政法規(guī)等相關(guān)規(guī)定可以證明檢察機關(guān)可以對行政執(zhí)法行為進行有權(quán)監(jiān)督。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度探討

行政執(zhí)法行為是行政機關(guān)為了滿足人民群眾的需求，實施法律、行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的行為，但行政行為一旦超越了法律規(guī)定的界限就會損害行政相對人的合法權(quán)益?！霸谀撤N意義上，行政執(zhí)法水平的高低成為衡量某個國家或地區(qū)法制健全與否的一個重要尺度?！保?］所以，有必要建立一整套有效的機制對違法行政進行及時的監(jiān)督。

（一）完善行政執(zhí)法檢察的立法建設(shè)

從現(xiàn)階段我國的立法狀況來看，檢察機關(guān)對于行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督多見于訴訟法領(lǐng)域以及針對性比較強的條例或規(guī)章，這些法律、法規(guī)總起來看效力不高，在具體適用的過程中可能被行政機關(guān)所忽略。在具體的法律規(guī)定中，除去《憲法》里的第一百二十九條的原則性規(guī)定，以及檢察機關(guān)自偵部門對于涉嫌職務(wù)犯罪的行政執(zhí)法人員進行立案偵查的法律監(jiān)督手段以外其他的法律規(guī)定相當(dāng)寬泛，缺少系統(tǒng)性的規(guī)定以及可操作性。法治社會的一個重要標(biāo)志就是建立有限的政府，這一狀況實現(xiàn)的前提必須是有法可依，只有有法可依，才能為對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督提供必要的標(biāo)準(zhǔn)。因此，就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督來說，應(yīng)當(dāng)進一步完善監(jiān)督的法律依據(jù)，進一步明確和細(xì)化監(jiān)督的對象、范圍、程序等等，使得行政執(zhí)法檢察監(jiān)督獲得足夠的法律支撐。

（二）明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的界限

無論是具體行政行為還是抽象的行政行為都與廣大人民群眾的利益休戚相關(guān)，由于行政行為的名目繁多、種類龐雜，要實現(xiàn)對所有的行政行為進行全程檢察監(jiān)督也是不現(xiàn)實的?！霸谛姓z察監(jiān)督的范圍劃定上必須在堅持法治原則的基礎(chǔ)上兼顧效率原則和比例原則，若監(jiān)督的范圍過大，勢必影響到工作效率，若監(jiān)督范圍過小，檢察監(jiān)督又不能起到應(yīng)有的震懾和監(jiān)管作用?！保?］行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要是對行政執(zhí)法行為的程序和行政執(zhí)法實體進行的監(jiān)督，主要目的是確保行政執(zhí)法行為的質(zhì)量和效果。這一監(jiān)督行為從性質(zhì)上說是國家專門的法律監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)的取得、范圍、手段、程序等等都是有明確的法律授權(quán)的，所以檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保持一定的謙抑和克制。因此林靈芝建議：“監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)限定在國家利益和社會公共利益受到違法的行政作為或不作為引起的行政爭議”［7］，筆者較為贊同。對于行政行為的監(jiān)督應(yīng)該界定為事后的合法性一般監(jiān)督，但是對于事關(guān)行政相對人重要大權(quán)益的，比如限制人身自由和行政強制，以及重大的違法行為、重大責(zé)任事故等應(yīng)當(dāng)予以重點監(jiān)督。同時，對于以下幾種情形也要予以重點監(jiān)督，如已有證據(jù)證明涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送偵查而行政機關(guān)未移送的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，不應(yīng)當(dāng)立案又立案的，行政執(zhí)法人員利用職務(wù)的便利進行的違法犯罪活動等等，總之，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在兼顧效率和比例的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)監(jiān)督對象及監(jiān)督范圍的不斷完善。

（三）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的程序

1．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的要素

程序正義與實體正義是正義實現(xiàn)的必備要素，程序的正當(dāng)性對于公平正義的實現(xiàn)又起著至關(guān)重要的推動和保障作用。關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督程序而言，我國并沒有具體的法律規(guī)定，完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督無疑使得執(zhí)法監(jiān)督過程規(guī)范有序。這一制度主要涉及以下幾個方面的內(nèi)容：首先，監(jiān)督的主體應(yīng)當(dāng)是檢察機關(guān)，由于憲法的原則性的概括規(guī)定，使得憲法賦予檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)在實踐中難以直接操作，應(yīng)當(dāng)進一步完善相關(guān)法律、法規(guī)，將檢察機關(guān)對其的監(jiān)督明確化、具體化，其中我國有些地區(qū)已經(jīng)做了有益探索，如2006年河南省鄧州市檢察在報請“人大”批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上成立“鄧州市人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督辦公室”，該辦公室主要受理和查處行政機關(guān)及其公務(wù)員違法行政、職務(wù)預(yù)防等工作。其次，監(jiān)督的對象主要是具體行政行為，抽象行政行為的普適性、反復(fù)適用性等，就目前檢察機關(guān)的工作力量實現(xiàn)對該領(lǐng)域的監(jiān)督困難比較大。所以監(jiān)督主要面對的是行政執(zhí)法的行為以及執(zhí)法的程序。再次，監(jiān)督的內(nèi)容主要是行政執(zhí)法行為有無按既定的程序進行，是否在規(guī)定的時間執(zhí)法，有無違法執(zhí)法的情形等。

2．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的啟動程序

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)自監(jiān)督線索開始，這些線索主要來源于兩大類，一是檢察機關(guān)在履行檢察職能的過程中發(fā)現(xiàn)的，比如自偵部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為;控申部門在接受控告、舉報、申訴的過程中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為;刑檢以及民行部門在刑事、民事、行政案件的過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。二是公民對行政機關(guān)違法行政進行的檢舉和揭發(fā)。得到線索后，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)的檢察部門對其進行進一步的備案管理，對有效線索進行及時分類、研究和評估，確定其真實性和價值，正式啟動監(jiān)督程序。

啟動監(jiān)督程序，是檢察機關(guān)正式介入行政行為的監(jiān)督，介入的主要方式就是查閱行政執(zhí)法的相關(guān)卷宗，初步分析行政執(zhí)法活動是否依法進行。而在目前我國并未對檢察機關(guān)閱卷權(quán)相關(guān)規(guī)定的條件下，主要通過與相關(guān)行政機關(guān)或者涉案行政機關(guān)的上級監(jiān)管部門進行協(xié)商，在閱卷的過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循相關(guān)的審批流程，確保閱卷的規(guī)范化。除了書面調(diào)查外，還應(yīng)當(dāng)對行政相對人進行詢問，收集其提供的相關(guān)證據(jù)，并一步進行核查。

3．行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的處理程序

（1）檢察建議。人民檢察院作為國家的專門法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對所管轄的區(qū)域內(nèi)所有單位和個人進行監(jiān)督，監(jiān)督的具體形式有多種，其中檢察建議是針對單位違法的一種常用的監(jiān)督形式，即檢察機關(guān)在辦案過程中對發(fā)現(xiàn)的相關(guān)部門存在的問題提出有針對性的合理建議。雖然檢察建議在我國有確切的明文法律的支持，但是在具體操作程序以及效力監(jiān)督方面的規(guī)范不明確。法律規(guī)定的過于籠統(tǒng)，所以在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后表現(xiàn)的態(tài)度不積極，甚至表現(xiàn)出應(yīng)付了事的狀況，應(yīng)有的法律效果不能得到實現(xiàn)，所以應(yīng)當(dāng)進一步完善相關(guān)立法，加強被建議單位的回復(fù)效力以及啟動審查的程序效力。

（2）行政公益訴訟。行政公益訴訟在我國依然處于起步和探索階段，國外許多國家公益訴訟制度已經(jīng)發(fā)展的比較完善。根據(jù)我國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，具有行政訴訟資格的原告僅局限于認(rèn)為其自身合法權(quán)益受到損害的公民、法人和其他組織。而當(dāng)國家和公共利益受到行政行為的損害時，便陷入沒有適格當(dāng)事人的尷尬境地，行政訴訟也難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。特別是近年來隨著我國社會進一步發(fā)展，環(huán)境污染、資源破壞等有損公共利益的行政行為引發(fā)的社會問題承上升趨勢，嚴(yán)重影響了社會的和諧與穩(wěn)定，其中主要一方面原因是監(jiān)督的缺失?！皺z察機關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟職責(zé)不存在理論和法律上的障礙，相反具有憲法和程序法的基礎(chǔ)。”［8］所以，應(yīng)當(dāng)考慮進一步豐富“公訴權(quán)”這個概念，賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，進一步實現(xiàn)檢察權(quán)與審判權(quán)的結(jié)合以制約行政權(quán)，切實保護國家和社會公共利益。

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［11］龍宗智．論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機關(guān)的改革［J］．法學(xué)，1999（10）：2－7．

［12］劉向文，王圭宇．俄羅斯聯(lián)邦檢察制度及其對我國的啟示［J］．中國刑事法雜志，2010（9）：120－127．