電力行業(yè)投融資體制的現(xiàn)狀及對(duì)改革發(fā)展的思考

劉 平

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610065)

當(dāng)前，電力行業(yè)中電網(wǎng)企業(yè)主要由國家壟斷，電源逐步走向市場化，存在以國有投資為主的多元化投資主體。通常情況下，由于電力行業(yè)項(xiàng)目存在限制和準(zhǔn)入門檻，且其建設(shè)周期長、規(guī)模大，民營資本參與程度不夠，主要表現(xiàn)在電力體制改革力度不足、資金來源渠道、投資市場規(guī)范性及收益較低及風(fēng)險(xiǎn)亟待控制等方面。

1 電力行業(yè)投融資體制的現(xiàn)狀

1.1 電力行業(yè)體制改革力度不足

2002年，國務(wù)院出臺(tái)了《電力體制改革方案》(簡稱“5號(hào)文件”)，對(duì)國有電力資產(chǎn)進(jìn)行重組，成立了兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四個(gè)輔業(yè)公司，組建了國家電監(jiān)會(huì)。改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營、高度集中的體制，實(shí)行了政企分開、廠網(wǎng)分開。改革后形成了五大發(fā)電集團(tuán)與神華集團(tuán)、華潤集團(tuán)等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。但一些重要的改革任務(wù)尚未落實(shí)，如輸配分開沒有實(shí)行，區(qū)域電力市場建設(shè)受阻，電價(jià)改革滯后，產(chǎn)生了一系列新的矛盾和問題。

雖然投資主體多元化已經(jīng)形成，但其帶有較強(qiáng)的“行政色彩”。由于電力項(xiàng)目的投資大部分還是來源于中央政府和地方政府授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)及其投資企業(yè)，雖然由企業(yè)投資，但企業(yè)并沒有完全脫離與“上級(jí)主管行政隸屬關(guān)系”，電力企業(yè)的投資決策權(quán)十分有限，決策主要出于政府機(jī)構(gòu)；既使在電力集團(tuán)內(nèi)部，投融資決策也過度集權(quán)化、行政化。目前普遍采用的是自上而下的決策程序，決策權(quán)高度集中于上級(jí)管理部門，下級(jí)部門參與決策的作用很小。

1.2 資金來源不足，融資渠道比較單一

1990年以前，由企業(yè)申請(qǐng)立項(xiàng)，政府有關(guān)部門組織專家論證批準(zhǔn)，國家以投資者身份向企業(yè)投入資金成為主要的資金來源渠道。1990年后，資金來源發(fā)生了較大變化，國家資金為輔，銀行貸款為主。2008年，受國際金融危機(jī)的影響，部分企業(yè)出現(xiàn)虧損，當(dāng)時(shí)國家僅為個(gè)別發(fā)電集團(tuán)注資，但從項(xiàng)目投資而言，國家資金非常少，應(yīng)該說現(xiàn)在我國電力市場投資的資金來源比較市場化，但外資及民間流散資金較少介入電力行業(yè)當(dāng)中，從而使電力行業(yè)因缺乏資金支持而導(dǎo)致發(fā)展受阻。

在“十二五”期間，項(xiàng)目法人責(zé)任制及資本金制度為國家對(duì)電力行業(yè)新建項(xiàng)目所推行的政策，其規(guī)定出資者需要以確定的資本來源注冊本金，若資本金少于總數(shù)的20%，則無權(quán)進(jìn)行融資及籌資活動(dòng)。目前五大發(fā)電集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率普遍高于80%，面臨資本金投入不足，滾動(dòng)發(fā)展能力不足的困境。

1.3 投資風(fēng)險(xiǎn)控制體制有待于建立健全

在沒有建立起投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的情況下，由于電力項(xiàng)目決策者不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，盲目追求投資規(guī)模的外延型擴(kuò)大，忽視經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)建設(shè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，各地方政府、各級(jí)電力管理部門和投資機(jī)構(gòu)常常站在自身利益的角度爭項(xiàng)目，爭投資，從而形成了現(xiàn)今這種投資和成本推動(dòng)價(jià)格的不良機(jī)制。

現(xiàn)行的上網(wǎng)電價(jià)模式雖然保護(hù)了投資者的利益，降低了投資者的風(fēng)險(xiǎn)，提高了集資辦電的積極性，但使投資者考慮較多的是如何籌到錢，而對(duì)投資方式、資金來源、資金結(jié)構(gòu)、投資項(xiàng)目成本等方面考慮的很少，只要能籌到資金，項(xiàng)目能上就行。不管項(xiàng)目投資成本多高，最后都能從上網(wǎng)電價(jià)中走出去，從而造成有的電廠還款期短，尤其是利用外資項(xiàng)目，難以促使境外投資者降低借貸資本的籌措成本。這種上網(wǎng)電價(jià)缺乏投資成本約束，難以形成投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

1.4 惡性競爭帶來的是企業(yè)投資效益較低

從2008年到2011年，五大發(fā)電公司幾乎天天喊虧損，就其原因主要有三個(gè)方面：一是由于電煤價(jià)格不斷上漲；二是發(fā)電公司不斷擴(kuò)大裝機(jī)能力；三是用此前的盈利填2002年國家電力公司分家時(shí)接收空殼電廠的窟窿。經(jīng)過跑馬圈地瘋狂的擴(kuò)張，五大發(fā)電公司的裝機(jī)規(guī)模直線飆升，截至2012年底，華能集團(tuán)裝機(jī)1.35億kW，大唐集團(tuán)裝機(jī)1.14億kW，國電集團(tuán)裝機(jī)1.2億kW，華電集團(tuán)裝機(jī)1.02億kW，中電投集團(tuán)裝機(jī)8 000萬kW。惡性競爭帶來的是投資效益低下，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，從而使五大發(fā)電集團(tuán)對(duì)資金的渴求程度已遠(yuǎn)超預(yù)想，資金供應(yīng)趨緊，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升。

1.5 電力資本市場不夠完善

當(dāng)前我國電力行業(yè)的資本主要依靠從外部引進(jìn)，因此，完善的資本市場是十分必要的。資本市場不健全、企業(yè)融資手段及渠道單一、過分依賴銀行貸款的現(xiàn)狀迫切需要大力培育和發(fā)展資本市場。在電力行業(yè)資本市場建立的基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)公司、基金公司及信托公司等金融機(jī)構(gòu)便有機(jī)地結(jié)合在一起，為電力行業(yè)建設(shè)提供長期投資的源泉。與此同時(shí)，發(fā)型債券與股票，形成投資基金，亦能夠?yàn)殡娏π袠I(yè)提供相當(dāng)額度的行業(yè)建設(shè)資金。

2 電力行業(yè)投融資體制改革發(fā)展的思考

根據(jù)電力投融資體制存在的問題和電力行業(yè)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展趨勢，一定要解決投融資體制中的深層矛盾，繼續(xù)推進(jìn)電力投融資體制的轉(zhuǎn)變，積極引入市場機(jī)制。

2.1 深化電力體制改革，理順行業(yè)管理關(guān)系

要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，深化電力體制改革，促進(jìn)電力企業(yè)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。打破壟斷、引入競爭，建立和完善公平競爭、規(guī)范有序的電力市場運(yùn)行機(jī)制和有效的政府監(jiān)管體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)電力工業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)，按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競爭性領(lǐng)域，由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)骨干輸電網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)營；將配電環(huán)節(jié)劃歸競爭性領(lǐng)域，引入市場機(jī)制，形成大量的配電、售電公司作為獨(dú)立的市場主體從事購售電業(yè)務(wù)。加快電力聯(lián)網(wǎng)步伐，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置；健全電力行業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)面向市場的競爭能力。

2.2 加強(qiáng)企業(yè)投資主體的地位，建立投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

要繼續(xù)推進(jìn)電力行業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的改革，實(shí)行“誰投資、誰決策、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的政策，要遵守國家和銀行制定的各項(xiàng)投融資政策和法律、法規(guī)，加強(qiáng)政府投資管理，建立電力項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制。要健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段。建立以電力企業(yè)作為投資主體、投資決策自主、風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)、政府間接調(diào)控的資本要素配置機(jī)制和管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)電力企業(yè)投資行為市場化。經(jīng)過努力，最終建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。

2.3 進(jìn)一步開放電力市場，組建多元化的融資渠道體系

對(duì)原有電力企業(yè)繼續(xù)深化公司制和集團(tuán)化改革，培育和發(fā)展多元投資主體，吸引國內(nèi)外的戰(zhàn)略投資者并通過政策引導(dǎo)提高民營資本的比重。通過對(duì)現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行股份制改制，逐步建立健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。目前民營資本在總體電力行業(yè)中所占比例較少，國有經(jīng)濟(jì)比重偏高，顯示出了行業(yè)高度的壟斷特性，因此，要按照十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干重大問題的決定》精神，通過實(shí)施股權(quán)多元化改革，開放電力市場，大力吸引民間各方投資促進(jìn)電力生產(chǎn)與運(yùn)營。另一方面，可以優(yōu)化競爭性，同時(shí)引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，采用國際項(xiàng)目管理、采購的方法加快工程建設(shè)步伐。

2.4 充分利用資本市場，擴(kuò)大直接融資規(guī)模和比重

改善財(cái)務(wù)狀況、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、完善公司治理結(jié)構(gòu)、提高融資能力是電力行業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略必須依托于資本市場通過積極推行整體上市和依托已有上市公司進(jìn)行再融資，充分利用證券市場，擴(kuò)大公司融資規(guī)模，優(yōu)化公司資產(chǎn)。

一是要積極推進(jìn)大集團(tuán)、大公司的整體上市，電網(wǎng)企業(yè)上市要有所突破。通過對(duì)國有大型電力公司進(jìn)行資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的重組、橫向合并，突出主業(yè)、剝離輔業(yè)，減少并精簡管理人員，從而增強(qiáng)公司競爭力，優(yōu)化國有資產(chǎn)。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，國有大中型企業(yè)要實(shí)行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。集團(tuán)整體改制的過程則是集團(tuán)整體明晰產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，統(tǒng)一經(jīng)營目標(biāo)的過程。整體改制上市還有利于樹立集團(tuán)的市場形象，良好的市場形象將使集團(tuán)在項(xiàng)目開發(fā)、市場開拓等方向占有有利地位。

二是集團(tuán)所屬上市公司再融資。目前電力集團(tuán)所屬的上市公司在股市表現(xiàn)良好，電力集團(tuán)可以考慮以上市公司為實(shí)體，將擁有的其它資產(chǎn)進(jìn)行重組后，由上市公司以募集資金或定向發(fā)行的方式向電力集團(tuán)購買優(yōu)良資產(chǎn)，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量，吸引更多的資金注入。

三是加大電力企業(yè)債券的發(fā)行規(guī)模。電力行業(yè)一直具有收益穩(wěn)、風(fēng)險(xiǎn)低的特點(diǎn)，具有可靠的償債能力，具備以企業(yè)債券方式籌集資金的良好屬性。適當(dāng)?shù)奶岣咂髽I(yè)的負(fù)債率并不會(huì)加大企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與銀行貸款相比，債券融資的成本更低，而且能夠規(guī)避利率風(fēng)險(xiǎn)?？v觀市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家，電力企業(yè)都通過發(fā)行企業(yè)債券籌措到了大量資金，企業(yè)債券成為國外電力公司重要的外部資金來源。

要繼續(xù)對(duì)電力企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券給予扶持政策，改革電力企業(yè)債券的審批方式，由過去的審批制變?yōu)楹藴?zhǔn)制，放寬電力企業(yè)債券發(fā)行主體的條件，放寬對(duì)債券利率的限制并使其逐步實(shí)現(xiàn)市場化，放寬對(duì)企業(yè)債券募集資金用途的限制，鼓勵(lì)已上市企業(yè)發(fā)行市場接受程度較高的可轉(zhuǎn)換債券。

四是鼓勵(lì)電力企業(yè)通過資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有股減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和出售、出租等多種方式，盤活存量，收回部分資金以用于轉(zhuǎn)化為新增投資的資本金。

3 結(jié) 語

筆者從電力行業(yè)投融資體制存在的主要問題及投融資體制改革發(fā)展的思考幾個(gè)方面進(jìn)行探討，強(qiáng)調(diào)了深化電力體制改革，理順行業(yè)管理關(guān)系，加強(qiáng)企業(yè)投資主體地位，建立投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制以及進(jìn)一步開放電力市場、建立多元化融資渠道及充分利用資本市場，擴(kuò)大直接融資規(guī)模和比重幾個(gè)方面的重要性，旨在為電力行業(yè)的融投資提供借鑒。