昌樂縣灌區(qū)田間工程管理體制改革探討

李 明，王永濤，陳會軍

（昌樂縣水利局，山東 昌樂 262400）

昌樂縣灌區(qū)田間工程主要包括以水庫、塘壩為水源的自流灌溉工程；以固定揚水站為水源的揚水站工程；以機(jī)井為水源的機(jī)井灌溉工程。1963—2012年，全縣已開發(fā)自流灌區(qū)3.49萬hm2，揚水站保有量325處，總裝機(jī)566臺，11 349 kW，有效灌溉面積9 793.33 hm2，機(jī)井裝機(jī)10 347臺，57 918 kW，有效灌溉面積1.84萬hm2。到2012年底，全縣灌區(qū)有效灌溉面積達(dá)2.71萬hm2。

灌區(qū)建成之初，灌區(qū)內(nèi)支、斗、農(nóng)渠及田間工程由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊按照土地整改和興修水利相結(jié)合的原則進(jìn)行建設(shè)，基本能滿足當(dāng)時農(nóng)業(yè)用水需求。實行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，因農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)用水格局不斷變化和農(nóng)產(chǎn)品價格的相對偏低，農(nóng)民用水及自覺建設(shè)田間水利工程的積極性降低。近幾年對田間工程的節(jié)水防滲及配套建設(shè)基本停滯，工程老化和人為損壞嚴(yán)重，許多斗、農(nóng)、渠被填平，渠道完好率不足60%，末級渠系建筑物配套率不足30%，且大部分渠系未作防滲襯砌，致使灌區(qū)內(nèi)許多農(nóng)田澆不上，大量水資源得不到有效利用，灌區(qū)不能發(fā)揮應(yīng)有的效益。

1 工程管理體制改革現(xiàn)狀

為保護(hù)利用好現(xiàn)有水資源，最大限度的服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自2004年初馬宋水庫灌區(qū)成立馬宋水庫灌區(qū)供水協(xié)會以來，荊山水庫灌區(qū)、楊莊水庫灌區(qū)以及昌樂縣營丘鎮(zhèn)、鄌郚鎮(zhèn)、紅河鎮(zhèn)等農(nóng)民用水者協(xié)會先后成立。到目前全縣已成立了6個農(nóng)民用水戶協(xié)會，參與農(nóng)戶8 718戶，管理灌溉面積1.19萬hm2。工程管理實行分級負(fù)責(zé)制，支渠及建筑物由協(xié)會統(tǒng)一管理，斗渠以下渠道及建筑物由各用水小組管理。管理主要是依據(jù)全年和階段性供水計劃，適時供水，安全輸水，合理利用水資源，平衡供求關(guān)系，科學(xué)調(diào)配水量，實行執(zhí)委會管理責(zé)任制，實行用水申報，按計劃供水。供水協(xié)會主要資金來源為農(nóng)業(yè)水費，渠道節(jié)水改造可向國家申請部分補助資金。協(xié)會實行獨立的會計核算，建立健全財務(wù)管理制度，配備合格的財務(wù)人員，嚴(yán)格遵守國家的法律法規(guī)和財務(wù)管理制度，如實反映財務(wù)狀況，及時編制財務(wù)報告并定期向用水者代表大會報告，定期進(jìn)行財務(wù)審計并向用水者代表大會報告審計結(jié)果。

協(xié)會成立后，經(jīng)過幾年的運行，規(guī)范了灌區(qū)用水秩序，減少了水費征收中間環(huán)節(jié)，提高了灌區(qū)管理水平。供水協(xié)會制定了規(guī)范的章程和財務(wù)管理制度及水費管理辦法，與用水戶簽訂了供水協(xié)議和供水合同。協(xié)會發(fā)揮自身優(yōu)勢，使灌區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益得到了充分發(fā)揮。

2 用水戶協(xié)會的推行

2.1 推行用水戶協(xié)會的優(yōu)點

1）推行用水戶參與渠系灌溉管理，使專管部門管不了的事，由用水戶來管；用水戶管不了的事，專管部門來管。這樣，使專管部門和用水戶協(xié)會兩個管理主體，職責(zé)分明，任務(wù)明確，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，管理嚴(yán)密，不留空當(dāng)，理順了管理體制。

2）推行用水戶參與渠系灌溉管理，有利于社會資本流向灌區(qū)建設(shè)。由于用水戶廣泛、主動參與，并通過他們的代表對協(xié)會工作的監(jiān)督，使工程建設(shè)在資金投入、工程質(zhì)量等方面都有了保證，提高了建設(shè)、管理效率和工程效益。

3）推行用水戶參與渠道管理，有利于提高灌溉用水效率，提高了用水戶的節(jié)水意識。成立用水者協(xié)會以前灌區(qū)大部分渠系工程管理不善，用水混亂，上游大水漫灌，下游無水干旱，甚至毀渠棄灌，水資源浪費嚴(yán)重。用水戶參與灌溉管理后，推行“輸水到戶、收費到戶，水費價格公開、灌溉面積和實用水量公開、協(xié)會賬目公開”的“二到戶、三公開”制度，用水戶節(jié)水意識明顯提高。

4）協(xié)會成立前由于沒有有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間要水和用水各自為政，用水矛盾突出，需要大量守水勞力，水事糾紛頻頻發(fā)生，而用水也得不到有效的保障。協(xié)會成立后，灌溉用水進(jìn)行民主協(xié)商、集體決策，制訂相應(yīng)的用水制度，實現(xiàn)有序用水，避免了千家萬戶或單個村組要水造成無序供水的浪費。同時協(xié)會之間協(xié)調(diào)供水，實現(xiàn)整個灌區(qū)用水的統(tǒng)一調(diào)度。

5）讓用水戶參與灌溉管理，使收費環(huán)節(jié)減少為二級，即灌區(qū)管理單位與協(xié)會建立直接的水商品買賣關(guān)系，按政府確定的水價和供水量向協(xié)會收取水費。協(xié)會在國家政策允許的范圍內(nèi)，通過用水戶代表大會確定水費標(biāo)準(zhǔn)和收取辦法，實行自我管理、自主經(jīng)營。這使收費原則得以科學(xué)確立，收費渠道得以有效理順。同時，由于用水戶對協(xié)會資金的投向、管理、使用等運作環(huán)節(jié)具有民主決策權(quán)，從而確保了協(xié)會資金的合理使用，用水戶交納水費的自覺性顯著提高。

6）在水費征收方面，建協(xié)會前，水費征收由農(nóng)戶-組-村-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-灌區(qū)，中間環(huán)節(jié)多。極易出現(xiàn)層層加碼，層層截留、挪用水費，造成農(nóng)民高負(fù)擔(dān)用水，灌區(qū)管理水費收取率低的局面。建協(xié)會后，協(xié)會與灌區(qū)管理直接簽訂供用水合同，中間環(huán)節(jié)減少，實行“水量、水價、水費”三公開和一票到戶。水費收取率都在90%以上，且農(nóng)民用水的水價均控制在批準(zhǔn)的范圍內(nèi)。

2.2 用水戶協(xié)會存在的問題

1）用水協(xié)會成立不久，許多設(shè)施不配套，為盡快提高灌區(qū)管理水平，建設(shè)現(xiàn)代化灌區(qū)，需要對協(xié)會所轄渠道進(jìn)行防滲襯砌，配套、改造相應(yīng)渠系建筑物。

2）國家對用水戶協(xié)會缺少相應(yīng)的政策、法規(guī)，協(xié)會運作十分困難，普及率較低。

3）用水戶收入仍然較低，思想覺悟有待提高，參與的積極性不高。

3 幾點建議

1）配套相應(yīng)的政策和法規(guī)。推行用水戶參與管理在昌樂縣尚屬首次，“用水戶協(xié)會”的成立，是灌區(qū)體制改革的系統(tǒng)工程，在水利體制尚不完善的情況下，如果政府沒有相應(yīng)政策、法規(guī)，協(xié)會即使成立，運作也十分困難。因此，政府及有關(guān)部門應(yīng)出臺配套相關(guān)文件，使“用水戶協(xié)會”盡快得到推廣和普及，使灌區(qū)盡快走上良性運行和持續(xù)發(fā)展的軌道，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

2）干渠硬件建設(shè)是推進(jìn)灌區(qū)改革的關(guān)鍵，雖然灌區(qū)節(jié)水改造工程已經(jīng)實施，但是僅對干渠及配套建筑物進(jìn)行了改造，支渠以下田間工程改造還未實行，仍需投入大量配套資金。

3）目前推廣的供水公司+用水協(xié)會+用水組的模式也需有一過渡階段：一是農(nóng)民收入仍然較低，思想素質(zhì)有待提高。二是用水協(xié)會代替政府管理，在組織上難以保證，還需政府協(xié)調(diào)。三是春天農(nóng)民投入較多，先交錢，后放水難以實行，放水又是關(guān)系農(nóng)村穩(wěn)定的大事，每次放水都作為政治任務(wù)來對待。所以建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為管理主體，以推進(jìn)灌區(qū)改革的順利進(jìn)行。

4）供水者協(xié)會作為一項新生事物在創(chuàng)建和運作初期都離不開各方的支持，為使用水者協(xié)會順利開展工作，必須對協(xié)會工作人員進(jìn)行必要的培訓(xùn)，以提高他們的政策水平和工作能力。

總之，灌區(qū)改革要以體制創(chuàng)新為先導(dǎo)，科技創(chuàng)新為動力，應(yīng)針對灌區(qū)的實際情況，深入研究，理清思路，確定改革目標(biāo)任務(wù)，按照“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的要求，努力探索并逐步建立起政府、灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)、用水戶三者之間“責(zé)、權(quán)、利”關(guān)系明確的管理體制。