城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民的遷徙自由及其實(shí)現(xiàn)

楊馨梅

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東青島266071）

城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民的遷徙自由及其實(shí)現(xiàn)

楊馨梅

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東青島266071）

遷徙自由作為一項(xiàng)基本人權(quán)，已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)廣泛地認(rèn)可。在當(dāng)今城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展過(guò)程中，二元對(duì)立的戶籍制度把城鄉(xiāng)人口分成利益上不平等的社會(huì)階層，客觀上造成了城鄉(xiāng)居民身份上的等級(jí)差別。隨著法治國(guó)家的不斷完善，戶籍制度改革的步伐已勢(shì)不可擋，借鑒國(guó)外保障遷徙自由權(quán)和改革戶籍制度的經(jīng)驗(yàn)，找出一條適合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)路徑，需要憲法和法律層面規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)，廢除二元制戶籍制度格局，對(duì)農(nóng)民工子女實(shí)行同樣的教育政策。這不僅是遷徙自由的應(yīng)有之義，也是憲政平等理念的內(nèi)在要求。

遷徙自由；平等；戶籍制度

2013年10月25日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)通過(guò)了中國(guó)接受第二輪審查的報(bào)告，該報(bào)告客觀記錄對(duì)中國(guó)審查情況，對(duì)中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展給予了高度評(píng)價(jià)。在充分肯定成就的同時(shí)，還要看到我國(guó)在人權(quán)保障方面的一些不足，如遷徙自由尚未得到憲法層面的確認(rèn)和保障，這使得我國(guó)農(nóng)民的許多正當(dāng)權(quán)益、平等權(quán)利得不到法律的保障。從遷徙自由的視角審視中國(guó)城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度、關(guān)懷當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的自由和幸福，具有緊要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、遷徙自由的含義及歷史淵源

國(guó)內(nèi)學(xué)者大多主張遷徙自由有狹義和廣義之分。狹義的遷徙自由是指國(guó)內(nèi)遷徙的自由，即一國(guó)的公民享有的在其國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利。廣義的遷徙自由還包括國(guó)際遷徙的自由，在國(guó)內(nèi)遷徙自由的基礎(chǔ)上增加了出入本國(guó)的自由、到其他國(guó)家旅行和居住的自由等內(nèi)容。

（一）遷徙自由的歷史淵源

英國(guó)是最早規(guī)定遷徙自由的國(guó)家，1215年《自由大憲章》在第41條規(guī)定：“除戰(zhàn)時(shí)以及敵對(duì)國(guó)家的人民之外，一切商人，倘能遵照舊時(shí)之公正習(xí)慣，皆可免除苛捐雜稅，安全經(jīng)由水道與旱道，出入英格蘭，或在英格蘭全境逗留或耽擱以經(jīng)營(yíng)商業(yè)。”這項(xiàng)規(guī)定是以后公民遷徙自由的雛形，但這是只有商人才享有的特權(quán)，而不是公民的基本人權(quán)。第42條規(guī)定：英國(guó)人民“除在戰(zhàn)時(shí)為國(guó)家和公共福利得暫加限制外，皆可由水道或旱道安全出國(guó)或入國(guó)。但監(jiān)犯與被械奪法律保護(hù)者例外”，此項(xiàng)規(guī)定在于保障英國(guó)公民到國(guó)外旅行的自由。在封建時(shí)代，人身依附關(guān)系束縛著公民的遷徙自由。隨著資本主義的快速發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力的需求越來(lái)越大，客觀上要求勞動(dòng)力能自由流動(dòng)。與此同時(shí)，古典自然法學(xué)派的興起，使人們的權(quán)利觀念發(fā)生巨大變化，18世紀(jì)古典自然法學(xué)派的貢獻(xiàn)之一即是“創(chuàng)立了遷徙自由和選擇職業(yè)的自由，并開(kāi)創(chuàng)了宗教和思想自由的時(shí)代”[1]。遷徙自由最早出現(xiàn)在國(guó)家的根本法中是1791年法國(guó)憲法，在《法國(guó)憲法》第一篇第3條第二款明確規(guī)定了遷徙自由:“憲法也同樣保障下列的自然權(quán)利和公民權(quán)利：各人都有行、止和遷徙的自由?！惫竦倪w徙自由進(jìn)入憲法，有了憲法依據(jù)。此后的許多國(guó)家繼承了法國(guó)憲法的這一做法，在憲法中確認(rèn)和規(guī)定遷徙自由。德國(guó)《魏瑪憲法》在第2編第11條規(guī)定：“所有德國(guó)人依法享有在聯(lián)邦土地上自由遷徙的權(quán)利。”《德意志聯(lián)邦共和國(guó)憲法》第11條規(guī)定：“所有德國(guó)人享有在聯(lián)邦境內(nèi)的遷徙自由?！薄度毡緫椃ā返?2條規(guī)定：“在不違反公共福祉的范圍內(nèi)，任何人都有居住、遷徙及選擇職業(yè)的自由?！?/p>

美國(guó)保障公民遷徙自由主要是通過(guò)聯(lián)邦法院形成的判例來(lái)保障。美國(guó)最高法院史蒂芬斯大法官在薩恩斯案(Saenz)指出，在一個(gè)統(tǒng)一的自由民主國(guó)家中，遷徙自由應(yīng)是不證自明的。在夏皮羅訴湯普森案中，法院申明：我們的聯(lián)邦性質(zhì)以及個(gè)人自由的憲法概念一致要求，所有的公民自由穿行國(guó)家范圍內(nèi)領(lǐng)域的權(quán)利，不受對(duì)這類遷移構(gòu)成無(wú)理負(fù)擔(dān)或限制的法律、法規(guī)、規(guī)章之禁止。在合眾國(guó)訴蓋斯特案中，大法官斯圖亞特指出：“從一個(gè)州去另一個(gè)州旅行的憲法權(quán)利……占據(jù)著我們聯(lián)邦概念的基本地位。這種權(quán)利已被牢固確立并反復(fù)承認(rèn)”。法院曾指出，遷徙權(quán)對(duì)于一個(gè)人來(lái)說(shuō)“就和選擇吃什么、穿什么或讀什么”一樣重要[2]。

同一時(shí)期的國(guó)際法中規(guī)定的遷徙自由的范圍則遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)內(nèi)憲法中遷徙自由的范圍。1948年《世界人權(quán)宣言》第13條對(duì)遷徙自由做了如下規(guī)定：1.人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。2.人人有權(quán)離開(kāi)任何國(guó)家，包括其該國(guó)在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國(guó)家。在此基礎(chǔ)上，1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》在第12條對(duì)遷徙自由又做了更具體的規(guī)定：1.合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由。2.人人有自由離開(kāi)任何國(guó)家，包括其本國(guó)在內(nèi)……4.任何人進(jìn)入其本國(guó)權(quán)利，不得任意加以剝奪。

（二）我國(guó)有關(guān)遷徙自由的法律規(guī)定

在我國(guó)，真正將居住和遷徙自由作為公民的權(quán)利上升到法律層面的是孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的中華民國(guó)。1912年《中華民國(guó)臨時(shí)約法》在第2章第6條第六款規(guī)定：人民有居住遷徙之自由。這是近代中國(guó)第一次在憲法中明文規(guī)定公民享有遷徙自由。1913年《中華民國(guó)約法》在“人民”一章的第5條第六款規(guī)定：人民于法律范圍內(nèi)，有居住遷徙之自由。1946年《中華民國(guó)憲法》在第2章“人民之權(quán)利義務(wù)”的第10條規(guī)定：人民有居住及遷徙之自由。1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》在第6條確認(rèn)了遷徙自由：保證一切抗日人民（地主、資本家、農(nóng)民、工人等）的人權(quán)、政權(quán)、財(cái)權(quán)及言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威、居住、遷徙之自由權(quán)。新中國(guó)建立初期，國(guó)家非常重視對(duì)公民基本權(quán)利的保障，在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第5條規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民有思想、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)。1954年《憲法》第90條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。到了1975年，由于文化大革命和左傾思想的沖擊，75年憲法刪除了遷徙自由條款。從此以后，遷徙自由條款在我國(guó)就淡出了憲法的視野。遷徙自由恰恰是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下被取消、而在市場(chǎng)化改革后唯一沒(méi)有徹底恢復(fù)的公民權(quán)利[3]。

二、遷徙自由的性質(zhì)

關(guān)于遷徙自由的性質(zhì)，目前學(xué)界主要有“人身自由說(shuō)”，“經(jīng)濟(jì)權(quán)利說(shuō)”，“政治權(quán)利說(shuō)”以及“綜合權(quán)利說(shuō)”四種觀點(diǎn)。對(duì)其性質(zhì)的界定是為了明確其內(nèi)容，力求對(duì)遷徙自由給予充分的保障。

“人身自由說(shuō)”認(rèn)為，遷徙自由是一項(xiàng)不可剝奪的基本權(quán)利，它屬于人身自由的范圍，是人身自由不可分割的重要組成部分[4]。遷徙自由與人身自由的關(guān)系幾乎是不言而喻,它既是人身自由必不可少的內(nèi)容,也是其他人身自由的保障,沒(méi)有遷徙自由,人身自由就不可能完整[5]。

“經(jīng)濟(jì)權(quán)利說(shuō)”的代表學(xué)者是許崇德教授和日本東京大學(xué)憲法學(xué)家蘆部信喜以及杉原泰雄。所謂經(jīng)濟(jì)權(quán)利，傳統(tǒng)憲法學(xué)稱為“經(jīng)濟(jì)的自由”，其內(nèi)容主要包括選擇職業(yè)的自由、營(yíng)業(yè)的自由、合同自由、居住和遷徙的自由以及財(cái)產(chǎn)權(quán)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由和權(quán)利[6]。

“政治權(quán)利說(shuō)”認(rèn)為，遷徙問(wèn)題涉及出入國(guó)境、選舉權(quán)和被選舉權(quán)，因此有學(xué)者將遷徙自由視為一種政治權(quán)利。遷徙自由是公民的人身自由的一個(gè)方面，是對(duì)公民追求幸福生活、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的選擇自由的確認(rèn)和保障，是鼓勵(lì)人才流動(dòng)、保障人盡其才的重要法律措施。遷徙自由具有一定的政治權(quán)利的性質(zhì)，是保障公民擺脫一定的政治壓迫，謀求適應(yīng)自己發(fā)展的社會(huì)政治環(huán)境的基本權(quán)利[7]。

最后一種觀點(diǎn)把遷徙自由視為是一種包含人身權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利在內(nèi)的一種綜合權(quán)利。遷徙自由是一種“復(fù)合性”權(quán)利，它以人身自由為基礎(chǔ)，并與社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利乃至政治自由都有著不可分割的聯(lián)系[8]。遷徙自由、居住自由實(shí)為完整的人身自由的必要組成部分，出入國(guó)境的自由是人身自由的自然延伸。實(shí)際上，與遷徙自由緊密相連的遷徙后的擇居、擇業(yè)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等對(duì)公民來(lái)說(shuō)更具有實(shí)質(zhì)意義。因此，遷徙自由是一種包容性的綜合權(quán)利[9]。

筆者贊同遷徙自由是一種包含人身自由、經(jīng)濟(jì)自由、政治權(quán)利在內(nèi)的一種“復(fù)合性權(quán)利”，即是一種綜合權(quán)利，“它以人身自由為基礎(chǔ)，并與社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利乃至政治自由都有著不可分割的聯(lián)系”[8]。

三、實(shí)現(xiàn)遷徙自由的阻礙——中國(guó)特色的戶籍制度

我國(guó)自1958年《中華人民共和國(guó)戶籍登記條例》的頒布實(shí)施以來(lái)，形成了長(zhǎng)期的農(nóng)村戶口和城市戶口的二元結(jié)構(gòu)。把全國(guó)的人口劃分為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩大類型，并實(shí)行差別的社會(huì)福利待遇政策；把戶口劃分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩種性質(zhì)，并對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行嚴(yán)格控制[10]。二元戶籍制度嚴(yán)格限制人口的遷移流動(dòng)，把城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別法律化，使城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)民身份地位不平等，這是極為嚴(yán)重的歧視待遇，與憲法的平等權(quán)是相背的。當(dāng)前中國(guó)特色的“農(nóng)民工現(xiàn)象”，正是這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的實(shí)踐與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的僵化的戶籍制度嚴(yán)重沖突的畸形產(chǎn)物[11]。

不可否認(rèn)，農(nóng)民為我國(guó)各個(gè)時(shí)期的建設(shè)都做出了不可磨滅的偉大貢獻(xiàn)，卻長(zhǎng)期享受不到與城市人一樣的福利和社會(huì)保障制度。大批的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，他們要承受城市生活中的高消費(fèi)，卻享受不到城市生活中的福利待遇；他們的孩子要來(lái)城市上學(xué)，還需要付出高額的借讀費(fèi)，與城市人同踩一片土地，卻得不到城市陽(yáng)光的沐浴。人的心理需求向來(lái)是“不患寡而患不均”，如此不平等的待遇，加重了農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，也促使了社會(huì)不安定因素的存在，農(nóng)民的遷徙自由亟待實(shí)現(xiàn)。

四、農(nóng)民遷徙自由實(shí)現(xiàn)的路徑

（一）立法選擇

通過(guò)立法來(lái)保障公民的遷徙自由無(wú)疑是保障農(nóng)民權(quán)利的重要途徑。我國(guó)當(dāng)前在遷徙自由方面的立法仍是一片空白，完善農(nóng)民遷徙自由的立法應(yīng)當(dāng)是多層級(jí)、多角度的，在具體立法實(shí)踐中首先應(yīng)在憲法層面的確認(rèn)公民遷徙自由。遷徙自由載入憲法，不僅有利于農(nóng)民遷徙自由的實(shí)現(xiàn)，也是完善我國(guó)現(xiàn)行憲法，接軌國(guó)際公約的必然舉措。

然而，僅有憲法層面的規(guī)定還不足以保障農(nóng)民的遷徙自由，還必須制定相關(guān)的單行法規(guī)，全面貫徹和保障公民遷徙自由。2004年中華全國(guó)總工會(huì)向全國(guó)政協(xié)和法制委員會(huì)提交了《關(guān)于農(nóng)民工合法權(quán)益維護(hù)的有關(guān)情況及建議》，其中建議，在已有文件的基礎(chǔ)上研究制訂《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》。如果能夠出臺(tái)像這兩部單行法，對(duì)于保障農(nóng)民的遷徙自由和農(nóng)民工群體的權(quán)益具有非常重要的意義。

（二）改革戶籍制度

國(guó)內(nèi)戶籍制度改革的方向主要有一元制模式和二元制模式兩種。一元制模式是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實(shí)行全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)居民戶口，切斷社會(huì)待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍的本來(lái)面目。二元制模式是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過(guò)設(shè)置高低不等的門檻條件來(lái)控制農(nóng)村人口的流向、流量和流速。

無(wú)論是實(shí)行完全遷徙自由還是具有一定約束的自由遷徙制度的國(guó)家，都有一些相應(yīng)的制度作為遷徙自由的后盾，通過(guò)對(duì)比我國(guó)和其他國(guó)家的戶籍制度可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)戶籍制度改革的方向。

1.轉(zhuǎn)變思想觀念，從“治民”思維轉(zhuǎn)向“便民”思維。我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度遵循的是治民思維，通過(guò)戶籍來(lái)控制人們的活動(dòng)范圍，充當(dāng)調(diào)節(jié)城市化人口流向和流量的閥門。公民的遷徙自由是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理配置社會(huì)資源的不可缺少的條件,確立并實(shí)現(xiàn)遷徙自由是中國(guó)完成一體化進(jìn)程而與世界融為一體的重要的制度性安排[12]。

2.建立一元的戶籍制度。國(guó)外的戶籍制度是統(tǒng)一的，沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的區(qū)別，全國(guó)公民實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度，平等享受社會(huì)保障。我國(guó)則由于歷史原因，現(xiàn)行戶政管理把戶口劃分為農(nóng)村戶口、城鎮(zhèn)戶口、邊境戶口、集體戶口等，并對(duì)持有不同戶口類型的公民采取不同的管理措施和差別的社會(huì)保障體系。這就人為地把人口劃分成不同的等級(jí)，也阻礙了公民遷徙自由權(quán)的獲得。

3.戶籍制度和社會(huì)保障福利待遇不再掛鉤。對(duì)比一些國(guó)家的戶籍制度可發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的戶籍制度和社會(huì)保障制度沒(méi)有關(guān)系。無(wú)論是居住在農(nóng)村還是居住在城市，公民的社會(huì)保障是統(tǒng)一的，而我國(guó)的戶籍制度和社會(huì)保障是同一的，這也是造成我國(guó)一直無(wú)法在憲法中明確規(guī)定公民遷徙自由的原因之一。由于戶籍制度附加的社會(huì)福利和社會(huì)保障的不平等，公民就會(huì)涌向社會(huì)保障體系較為完善的城市。

在差異化戶籍制度改革方向上，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?！叭娣砰_(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。我國(guó)已經(jīng)在戶籍制度改革方面確定了方向，而且也取得了相應(yīng)的成就，但當(dāng)前的戶籍制度改革依然是建立在有限度的二元戶籍制度基礎(chǔ)之上的。堅(jiān)持平等的原則，建立一元制的戶籍制度才是我國(guó)戶籍制度改革的最終目標(biāo)。

（三）改革對(duì)農(nóng)民工子女的教育政策

保障公民遷徙自由，實(shí)行戶籍制度改革，不得不面對(duì)農(nóng)民工子女的入學(xué)教育問(wèn)題。我國(guó)目前對(duì)農(nóng)民工子女實(shí)行較為嚴(yán)格的入學(xué)資格和高昂的借讀費(fèi)用。使得農(nóng)民工負(fù)擔(dān)不起子女在其工作的城市入學(xué)的費(fèi)用，留守兒童的問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。針對(duì)這一窘境，國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

我國(guó)目前進(jìn)城農(nóng)民工有1.3億左右，隨父母進(jìn)城的子女約有1 000萬(wàn)人，不可否認(rèn)的是，盡管隨父母進(jìn)城的子女總?cè)藬?shù)眾多，但具體分?jǐn)偟矫總€(gè)學(xué)校的人數(shù)卻屈指可數(shù)，學(xué)校完全有能力吸納這部分人員，而無(wú)須花費(fèi)眾多。學(xué)校應(yīng)對(duì)流動(dòng)工人子女實(shí)行同樣的教育政策，并對(duì)特別困難家庭孩子進(jìn)行資助。遷徙工人的生活條件本身就與當(dāng)?shù)厝舜嬖谳^大差距，這時(shí)如果再對(duì)其子女上學(xué)收取高額的借讀費(fèi)，會(huì)加重其負(fù)擔(dān)，而負(fù)擔(dān)不起的家庭只能選擇將孩子留在家中，使得留守兒童的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。社會(huì)應(yīng)該為遷徙工人在城市的生活予以更多的關(guān)注，為他們的生活提供便利條件，讓每一位遷徙工人在異鄉(xiāng)能夠有尊嚴(yán)地生活，感受到城市的溫暖。

［1］［美］E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來(lái)，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999：63-64.

［2］Kentv.Dulles，357U.S.116，126（1958）

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［10］殷志靜，郁奇虹.中國(guó)戶籍制度改革［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996.：1.

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［責(zé)任編輯：李 瑩］

Farmers’Freedom of Movement and Its Implementation in the Process of Urbanization

YANG Xin-mei

Asa fundamental human right,freedom of movement has been widely respected and protected in the international community,but dual household registration system between the urban and rural population divide people into unequal social classes,resulting in different levels between the urban and rural residents.With the continuous improvement of the rule of law country,the pace of reform of household registration system has been overwhelming.Learning from foreign experience in protecting the freedom of movement and the reform of the household registration system experience to find a path suited to China's national conditions and reality,regulating freedom of movement at Constitution and legal levels,abolishing the dual system of household registration system structure,adopting the same education policy for the movement workers’children.This is not only the meaning of freedom of movement,but also the inherent requirement of the concept of constitutionalism equality.

freedom of movement;equality;household registration system

DF02

：A

：1008-7966（2014）04-0011-03

2014-04-01

楊馨梅（1988-），女，山東濰坊人，2012級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)研究生。