淺析我國環(huán)境稅立法問題

金熙哲

（中國政法大學(xué)，北京100088）

淺析我國環(huán)境稅立法問題

金熙哲

（中國政法大學(xué)，北京100088）

環(huán)境稅在西方發(fā)達國家有較長的發(fā)展歷史。我國長期以來環(huán)境稅缺位對經(jīng)濟社會發(fā)展和國際地位提升的負面影響日漸明顯。黨的十八大報告首次單篇論述生態(tài)文明，使開征環(huán)境稅再次成為人們關(guān)注的焦點。霧霾治理、水污染防治、土壤修復(fù)的現(xiàn)實壓力也倒逼環(huán)境稅改革步伐加快。我國環(huán)境稅在立法層次、立法原則和具體制度設(shè)計等方面需要進一步完善。

環(huán)境稅；立法；環(huán)境保護

2012年黨的十八大首次提出生態(tài)文明建設(shè)并把它寫入新修訂的黨章，美麗中國和中國夢也成為年度熱詞。在這種背景下開征環(huán)境稅再度成為公眾熱議的話題。在政策推進和試點進行的同時，環(huán)境稅的立法層面工作也應(yīng)當(dāng)加快推進。

一、環(huán)境稅及其法律特征

（一）環(huán)境稅的概念和性質(zhì)

環(huán)境稅也常被稱為“生態(tài)稅”或“綠色稅”。它是針對當(dāng)前越來越嚴重的生態(tài)環(huán)境問題而提出的一種新的稅種。環(huán)境稅的性質(zhì)是一種補償生態(tài)環(huán)境遭受破壞的費用。環(huán)境稅的本質(zhì)是國家依據(jù)公權(quán)力借助于稅收手段對社會財富的二次分配，這種分配的法理依據(jù)在于國家對環(huán)境資源擁有主權(quán)[1]。在關(guān)于環(huán)境稅的研究中不同學(xué)者對環(huán)境稅研究的切入點或者說角度不同，因而對環(huán)境稅的內(nèi)涵有著不同的理解。通說認為，環(huán)境稅是指國家為了保護環(huán)境、合理開發(fā)利用自然資源，對實施污染破壞環(huán)境、過度開發(fā)利用自然資源行為的個人或組織，根據(jù)其對環(huán)境造成污染破壞的程度以及對自然資源開發(fā)利用的程度所征收的專項用于保護環(huán)境與資源的稅的總稱。

（二）環(huán)境稅的法律特征

1.科學(xué)技術(shù)性。征收環(huán)境稅不論是從立法層面還是征收層面來講都具有鮮明的科學(xué)技術(shù)性[2]。首先在于環(huán)境本身的物理化學(xué)屬性保護起來需要大量技術(shù)的應(yīng)用；其次在稅目、稅率設(shè)計和污染損害測定計算以及其他方面的牽連上看，也必然涉及一系列的技術(shù)問題。

2.稅款專用性。環(huán)境稅的價值目標是可持續(xù)發(fā)展，這也是它的深層基因。這決定了它的重要使命就是為改善環(huán)境而服務(wù)。環(huán)境問題不僅關(guān)乎當(dāng)代人的生存發(fā)展，對未來的人類的發(fā)展也影響重大。所以，必須強化并以法律的形式固定下環(huán)境稅稅款的專用性，使其更好地服務(wù)于環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，不可挪作他用。因此環(huán)境稅稅收是一種專用性稅款。

3.環(huán)境保護性。環(huán)境稅最為顯著的特征就是環(huán)境保護性。環(huán)境稅首先是一種稅收，因此增加財政收入也同樣是它的一項基本作用但卻不是它的主要目的。它的主要功能是通過稅收的征收和使用依法規(guī)范人們的行為，控制和減少單位和個人對環(huán)境的危害。這樣才能更好地實現(xiàn)環(huán)境稅保護環(huán)境的基本宗旨。

（三）環(huán)境稅的歷史發(fā)展

1.環(huán)境稅的產(chǎn)生階段。環(huán)境稅在一開始的時候也被稱為庇古稅。阿瑟·塞西爾·庇古是英國著名的經(jīng)濟學(xué)家，他的代表作是《福利經(jīng)濟學(xué)》。在這本書中庇古率先提出要對危害環(huán)境的行為進行征稅，這是一次全新的突破。環(huán)境稅剛產(chǎn)生的時候許多國家仍然是以行政管理方式作為治理環(huán)境的主要手段，在治理環(huán)境中環(huán)境稅并沒有受到充分的重視[1]。

2.環(huán)境稅的初步發(fā)展階段。進入到20世紀60年代，伴隨著科技的進步經(jīng)濟發(fā)展十分迅猛。迅猛變化的還有日益惡化的環(huán)境。在這種背景之下環(huán)境稅逐漸成為世界范圍內(nèi)許多國家加緊研究的課題。隨著可持續(xù)發(fā)展思想的產(chǎn)生，在其推動下環(huán)境稅漸漸為一些國家所接受并日益成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具之一。但是，在當(dāng)時除了在污染嚴重的領(lǐng)域得以應(yīng)用外環(huán)境稅并沒有得到大范圍推行。原因是征收環(huán)境稅和商業(yè)的逐利性之間存在著很深的矛盾。

3.環(huán)境稅的全面發(fā)展階段。20世紀90年代在國際社會的積極推動下環(huán)境稅已經(jīng)取得了飛速的進展并取得了大量的研究成果。在此期間許多國家的環(huán)保政策顯示，越來越多的間接措施正漸漸取代直接的干預(yù)手段成為政府的首選。慢慢地，各個國家開始認識到環(huán)境稅法律制度的發(fā)展和完善的重要性。在歐洲一些國家已經(jīng)從零散的環(huán)境稅立法開始進入到對本國稅收法律制度進行全面地、徹底性改革，實現(xiàn)稅制“綠化”的階段。

二、我國環(huán)境稅立法的必要性

（一）內(nèi)部因素

1.解決環(huán)境污染嚴重的問題。有研究表明，每年由于環(huán)境污染和生態(tài)的破壞給我國帶來的直接和間接經(jīng)濟損失達到了國內(nèi)生產(chǎn)總值的近一成。就全國范圍而言，目前主要污染物的排放在總量上還是居高不下。在嚴峻的環(huán)境形勢面前要遏制住環(huán)境污染和生態(tài)破壞，消除其不良影響就必須采取有效措施，其中盡快開征環(huán)境稅是一個剛性選擇[2]。

2.解決環(huán)保經(jīng)費不足的問題。最近幾年政府逐年加大環(huán)保經(jīng)費的投入，但仍填補不了巨大的資金缺口，環(huán)保工作舉步維艱。我國若能借鑒西方發(fā)達國家的做法征收環(huán)境稅并?？顚Ｓ茫沟铆h(huán)保經(jīng)費有穩(wěn)定的來源則無疑為環(huán)境保護和改善以及可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。

3.解決環(huán)境收費混亂的問題?？v觀我國環(huán)境資源領(lǐng)域內(nèi)的財政制度以費為主政出多門管理混亂。我國的環(huán)境收費制度正越來越飽受質(zhì)疑。要解決目前這種混亂局面環(huán)境稅立法就必須加緊推進。

（二）外部因素

1.阻擊國外污染物的需要。經(jīng)濟全球化的今天，發(fā)達國家也在努力解決本國環(huán)境污染問題，通常做法是將國內(nèi)的污染行業(yè)或者產(chǎn)品向外國轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)。我國的環(huán)境標準相對較低，且作為發(fā)展中國家承擔(dān)的減排任務(wù)少；而另一方面發(fā)達國家的減排任務(wù)嚴峻且費用高昂。因此，我國很容易成為國外污染企業(yè)甚至污染物的轉(zhuǎn)移目的地。通過環(huán)境稅立法提高環(huán)境標準，可以有效阻止國外污染物向國內(nèi)轉(zhuǎn)移。

2.融入國際經(jīng)濟的需要。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》。該《宣言》呼吁各國制定關(guān)于污染和其他環(huán)境損害的責(zé)任，和賠償受害者有關(guān)法律，并要求各國應(yīng)該努力促使內(nèi)部負擔(dān)環(huán)境費用。一些西方發(fā)達國家據(jù)此建立起有關(guān)污染的防治、生態(tài)環(huán)境的保護的專門性稅法。而我國卻仍采用相關(guān)法律中規(guī)定一些輔助性的環(huán)境保護費用的做法。我國是WTO成員國，依據(jù)WTO協(xié)議相應(yīng)完善國內(nèi)法律制度是一項我們應(yīng)當(dāng)履行的國際義務(wù)。開征環(huán)境稅不僅是履行國際義務(wù)，更有助于我國企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品融入國際市場，阻止那些容易使環(huán)境遭受污染的國外產(chǎn)品在我國肆虐橫行，從而保護我國環(huán)境。

3.應(yīng)對新貿(mào)易保護主義的需要。當(dāng)今世界正處于波瀾壯闊的全球化進程中。許多國家對從其他國家進口的產(chǎn)品制定了相當(dāng)嚴格的環(huán)境標準，從而實現(xiàn)對可能造成環(huán)境損害或威脅的產(chǎn)品的限制乃至禁止，以維護本國的環(huán)境利益。簡單地說，一國出口的產(chǎn)品由于缺少相應(yīng)法律制度的規(guī)制，它的生產(chǎn)成本中不包括損害環(huán)境的成本，總成本的降低使得產(chǎn)品可以有一定的價格優(yōu)勢沖擊進口國市場。作為應(yīng)對措施進口國會對這些產(chǎn)品征收反傾銷稅。這種貿(mào)易保護主義對我國的一些外貿(mào)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了不小的沖擊。

三、國外環(huán)境稅立法

美國《二氧化硫法案》規(guī)定，稅率根據(jù)各地二氧化硫的濃度達到不同的等級而不同。具體為達到一級標準的地區(qū),每排放一磅硫征收15美分；達到二級標準則按每磅硫10美分征稅；二級以上地區(qū)則免征硫稅。這樣的安排有利于促進生產(chǎn)者改進技術(shù)選擇更為清潔的原材料和能源。1987年國會相繼建議對一氧化硫和一氧化氮的排放進行征稅。逐漸地，美國建立起較為完善的環(huán)境稅體系。

在整個世界范圍內(nèi)，德國的水污染稅制度算是比較健全的。德國自1981年開征環(huán)境稅。它以單個市民一年的污染額度為一個單位實行一個稅率。自開征以來水污染稅的年稅額達到20億馬克以上，這樣一筆不小的稅收收入除了用于支付管理支出外，其余部分大都用于修建環(huán)保設(shè)施、清潔技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用、相關(guān)人員的培訓(xùn)等，很好地實現(xiàn)了對環(huán)境稅稅收的?？顚Ｓ茫惨虼双@得了巨大的效益。

四、我國環(huán)境稅立法若干問題的建議

（一）立法層次問題

根據(jù)我國《憲法》和《立法法》規(guī)定，征稅的事項只能以法律的形式加以確立。顯然，要開征環(huán)境稅就必須制定或修改法律。因此環(huán)境稅立法最好是通過全國人大或全國人大常委會經(jīng)法定程序制定頒布專門法律。唯有如此，才能盡快結(jié)束混亂的環(huán)境稅費體系，有力掃除生態(tài)文明建設(shè)中的阻礙，構(gòu)建更為完善的稅制。其他的國務(wù)院行政法規(guī)或部頒規(guī)章都無法從根本上解決目前所面臨的環(huán)境問題，只能是治標不治本的延緩政策或者前期準備，最終還是要通過全國人大或全國人大常委會以法律形式加以固定。

（二）立法原則問題

環(huán)境稅的基本原則是指，在環(huán)境稅法律制定、實施、解釋等過程中貫穿其中的必須堅持的基本指導(dǎo)思想和基本準則。在國外經(jīng)過多年的環(huán)境稅立法實踐一些重要的立法原則正越來越受到人們的普遍認可和接受。對這些寶貴經(jīng)驗和優(yōu)秀成果我們要積極借鑒和發(fā)揚，立足我國國情確定適用于我國需要、體現(xiàn)中國特色的基本原則，用以指導(dǎo)我國的環(huán)境稅立法和環(huán)境稅制度設(shè)計。

1.稅收法定原則。稅收法定原則是稅法的一項重要原則。環(huán)境稅同樣不能例外。目前，我國現(xiàn)有的環(huán)境收費制度過于分散繁雜，要改變這一狀況更要堅持稅收法定原則。其基本要求是：環(huán)境稅的征稅主體、納稅主體、征稅對象、稅率、繳納方式、期限、稅收減免、爭議解決途徑、責(zé)任追究等內(nèi)容都要通過法律將其確定下來。只有這樣，才能確保在各個環(huán)節(jié)都能依法進行實現(xiàn)公平正義。

2.稅收公平原則。稅收公平原則是指，環(huán)保稅的開征要根據(jù)每個納稅人的污染行為、經(jīng)濟狀況公平合理征收，所有依法應(yīng)當(dāng)繳納稅款的納稅人都在法律面前一律平等不得遭遇不公正的對待。稅收公平并不等同于稅收平均。公平是考慮差別基礎(chǔ)上的公平，只有按照污染的輕重不同確定稅率輕重不同才是真正的稅收公平。環(huán)境是大家共有的人人都對環(huán)境負有責(zé)任。

3.稅收中性原則。稅收中性原則的出發(fā)點是保護納稅人的利益，努力做到不讓納稅人承擔(dān)過多的經(jīng)濟風(fēng)險，也是為了讓環(huán)境稅可以更為順利地推行。根據(jù)稅收中性原則，納稅人繳納環(huán)境稅之后可以通過補償、補貼等形式或者以減少其他相關(guān)類型稅收的方式從政府那里獲得補償。同時、避免征稅重復(fù)。這樣可以減少納稅人的負擔(dān)，把環(huán)境稅的負面影響降到最小。

4.稅款專用原則?，F(xiàn)階段我國環(huán)保基金不足的問題還不能在短期內(nèi)解決，設(shè)立專項基金有利于污染的治理和環(huán)境的保護、改善。只有我們確立和堅持稅款專用原則，把環(huán)境稅稅款全額用于支付環(huán)境保護方面的開支，才能使環(huán)保資金有充足的穩(wěn)定的來源，推動環(huán)保事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。因此要綜合考慮整個國家或地區(qū)的總體環(huán)境狀況，在宏觀水平上確立?？顚Ｓ迷瓌t。

5.循序漸進原則。環(huán)境稅比較先進的西方國家無一例外地選擇了一種循序漸進、穩(wěn)妥推進的發(fā)展路徑。循序漸進原則是它們在構(gòu)建本國環(huán)境稅制度時普遍遵循的一項基本原則。我國開征環(huán)境稅要結(jié)合自身國情先局部個別、再廣泛普遍，穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步推進，在時機成熟時再考慮系統(tǒng)完備的環(huán)境稅立法。然后再根據(jù)時代發(fā)展變化逐步將其完善和發(fā)展。

6.生態(tài)保護原則。環(huán)境稅與其他稅種的不同之處在于，它有力地反映了人類治理污染、保護改善環(huán)境的堅定決心和良好愿望。我們呼吁環(huán)境稅立法就是為了更好地規(guī)制人們的環(huán)境污染損害行為，更好地保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的合理開發(fā)利用，更好地保障后代發(fā)展的權(quán)利不受當(dāng)代人的剝奪和侵犯。因此，我們要在環(huán)境稅中樹立生態(tài)保護觀念，在利益沖突面前環(huán)境稅要優(yōu)先保護環(huán)境利益。

（三）具體制度設(shè)計問題

建立一個完備合理的環(huán)境稅稅制，不僅需要正確的指導(dǎo)思想和基本原則的規(guī)范指引，更為關(guān)鍵的是，建立符合社會發(fā)展需要的制度體系。

1.調(diào)整現(xiàn)行稅制中不利于環(huán)境保護的稅種。一是資源稅，對于資源稅，除了擴大征稅范圍還應(yīng)提高稅率。目前，我國資源稅稅率還是過低，納稅人為自己污染環(huán)境的行為而付出的代價不足以扭轉(zhuǎn)行為人的經(jīng)濟行為。因而，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高資源稅稅率，這樣有利于更好地保護環(huán)境和資源。二是消費稅，針對消費稅，首先是要適當(dāng)擴大征稅的范圍，把一些環(huán)境污染較為嚴重的消費品納入消費稅征稅范圍[3]。其次，是對石油制品中是否含有鉛、硫等污染物質(zhì)而實行區(qū)別標準，區(qū)別對待，以促使生產(chǎn)者改進技術(shù)，開發(fā)生產(chǎn)清潔能源，減少碳硫重金屬等污染物的排放量。再次，是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)開征必要的消費稅如化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。這樣，有利于保護農(nóng)業(yè)的生態(tài)安全和食品安全。最后，也是應(yīng)當(dāng)提高稅率以適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展變化。特別是對一些對不可再生資源消耗大的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)課以重稅。

2.改革排污收費制度。目前，我國排污收費制度正顯露出越來越多的不合理，急需改進的地方。比如財政管理不透明、資金監(jiān)管混亂等。改革排污收費制度的第一要務(wù)是對排污收費實行規(guī)范化管理，資金收支透明，使其在預(yù)算中盡快反映出來。要實現(xiàn)規(guī)范管理需從以下幾方面入手：第一，對排污收費標準進行改革。綜合考慮多因素進行收費，實行零起點收費。讓排污費提高到排污者支付不起，不敢亂排污或者主動治理污染的水平。第二，強化監(jiān)督。首先是要加強行政管理層面的監(jiān)督和負責(zé)，其次是通過制度設(shè)計讓人民群眾、企事業(yè)單位的監(jiān)督常態(tài)化。第三，改革排污費用途安排。設(shè)立專門基金切實做好?？顚Ｓ玫墓ぷ鳌５谒?，強化法律責(zé)任。嚴抓管理部門和工作人員在事故中的責(zé)任和稅款使用的透明公開，堅決加大對不法行為的打擊力度。

3.開征獨立型環(huán)境稅。2005年國家曾提出過三種環(huán)境稅方案：一種是獨立型環(huán)境稅方案；一種是融入環(huán)境稅方案；還有一種是稅費方案。筆者認為第一種方案最好。在還沒有獨立的環(huán)境稅的情況下，采用這種選擇更有利于環(huán)境稅活力的釋放，更適合我國的實際情況更好地促進社會發(fā)展。

第一，碳稅。在資源稅的基礎(chǔ)之上,對含碳、硫、氮的燃料進行征稅，把它納入到環(huán)境稅體系中。近幾年，越來越頻繁的霧霾天氣使得征收碳稅越受到人們的熱議。因為碳是所有燃料中產(chǎn)生熱量的主要物質(zhì)，也是環(huán)境中過多的二氧化碳的主要來源，征收碳稅不僅可以減少空氣中的二氧化碳的濃度，也有利于順帶減輕燃料中硫和氮的排放量，可謂一舉多得。

第二，垃圾稅。不同地區(qū)的垃圾、不同處理方式的垃圾應(yīng)當(dāng)分別制定有差別的固定稅率，從量計征。人們常說垃圾有時候是放錯了地方的寶，只要恰當(dāng)處置垃圾還是有可能變廢為寶的。因此，可以視情況區(qū)別對待。

第三，水污染稅。我們都知道，地球上擁有廣闊的海洋，但淡水資源是十分稀缺的。而且，隨著科技的進步，海洋的污染問題也是十分嚴重。為了人民的生命健康和人身安全，征收水污染稅是我們必須邁出的堅實一步。水污染稅當(dāng)從量征收，這樣才能切實控制污染物的排放保持水體健康。

［1］孫天華.關(guān)于環(huán)境稅立法的思考［D］.廣州：華南理工大學(xué)，2011.

［2］叢中笑.環(huán)境稅論略［J］.當(dāng)代法學(xué)，2006，（6）.

［3］王曦，秦天寶.關(guān)于入世后的環(huán)境保護法律對策［J］.上海環(huán)境科學(xué)，2001，（1）.

［責(zé)任編輯:李 瑩］

On China's Legislation of Environment Tax

JIN Xi-zhe

Environmental taxes has a long history in western developed countries.The negative impact of the long absence of environmental tax in China's economic and social development and international status risen has gradually obvious.Report of the party's18 first single discusses the ecology civilization,and levying environment tax has once again become the focus of attention.Smog control,water pollution control and remediation of soil pressures have forced environmental tax reform was accelerated.Environmental taxes in China should be further improved at the legislative level,the legislative principles and specific system design.

Environmental taxes;Legislation;Environmental protection

DF01

：A

：1008-7966（2014）04-0008-03

2014-05-13

金熙哲（1974-），男，黑龍江海倫人，博士研究生，黑龍江省司法廳干部警務(wù)處副處長。