美日韓海上執(zhí)法力量對(duì)我國(guó)海警局的啟示

鄭克芳，尹 杰，田 天，李欣澤，于夢(mèng)璇

（國(guó)家海洋局北海信息中心 青島市 266061）

2013年，中國(guó)海警局成立，原中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政和海關(guān)總署海上緝私警察4支隊(duì)伍重新整合，這意味著中國(guó)海上執(zhí)法長(zhǎng)期以來(lái)“五龍鬧?！钡木置婕磳⒔Y(jié)束。本文在對(duì)美日韓3國(guó)的海上執(zhí)法力量進(jìn)行對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，提出給我國(guó)海警局未來(lái)發(fā)展之路可供參考的借鑒意義。

1 美日韓海上執(zhí)法力量簡(jiǎn)介

1.1 美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是世界各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的鼻祖，是美國(guó)五大武裝力量之一，隸屬于國(guó)土安全部，戰(zhàn)時(shí)歸海軍統(tǒng)一指揮。海岸警衛(wèi)隊(duì)的前身海上緝私隊(duì)成立于1790年，1915年與救生隊(duì)合并，正式命名為海岸警衛(wèi)隊(duì)。美國(guó)政府賦予海岸警衛(wèi)隊(duì)五大任務(wù)，即國(guó)土防衛(wèi)、海上治安、海上安全、海上交通以及海洋資源與環(huán)境保護(hù)。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令部設(shè)在華盛頓，下設(shè)作戰(zhàn)司令部、戰(zhàn)備司令部。目前在太平洋地區(qū)設(shè)置4個(gè)管區(qū)，在大西洋設(shè)置5個(gè)管區(qū)，共配置有41個(gè)基地（含26個(gè)航空基地），191個(gè)救助站。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)擁有45 000名現(xiàn)役官兵、8 000預(yù)備役官兵、30 000多名志愿人員。

1.2 日本海上保安廳

1948年，日本仿效美國(guó)的海岸警備隊(duì)建立了海上保安廳，平時(shí)隸屬于國(guó)土交通省，戰(zhàn)時(shí)歸屬防衛(wèi)省直接指揮，是日本第四大軍事力量和第二海軍，其實(shí)力僅次于美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)。海上保安廳職責(zé)主要包括海上治安、維護(hù)海洋權(quán)益、海上防災(zāi)減災(zāi)、海洋環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。日本將周邊海域劃分為特別警備巡邏區(qū)、海峽巡邏區(qū)、周邊海域巡邏區(qū)，其中特備警備巡邏區(qū)主要是針對(duì)中國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯在釣魚島、竹島、北方四島設(shè)立的。

日本海上保安廳總部設(shè)在東京，內(nèi)設(shè)行政部、裝備技術(shù)部、警備救助部、海洋測(cè)繪部、海上交通部等5個(gè)行政部門。在全國(guó)共設(shè)有11個(gè)海上管區(qū)，這11個(gè)管區(qū)下轄66個(gè)保安部、1個(gè)海上警備救援部、54個(gè)海上保安署、14個(gè)航空基地以及39個(gè)航標(biāo)事務(wù)所。日本海上保安廳人員編制為12 000萬(wàn)人。

1.3 韓國(guó)海洋警察廳

韓國(guó)于1953年設(shè)立海洋警察隊(duì)，于1991年改稱韓國(guó)海洋警察廳，隸屬于韓國(guó)國(guó)土海洋部。韓國(guó)海洋警察廳是韓國(guó)重要海上執(zhí)法力量，主要負(fù)責(zé)海上巡邏、海難救助、違法犯罪調(diào)查、海上交通安全和海洋污染監(jiān)測(cè)防治等。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，海洋警察廳又被賦予了應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件和海上反恐的新任務(wù)，組建了海上反恐特警隊(duì)。

韓國(guó)海洋警察廳本部設(shè)在仁川，由警備救難局、信息搜查局、海洋污染管理局、裝備技術(shù)局和2個(gè)擔(dān)當(dāng)官組成。另下設(shè)15個(gè)海警署，74個(gè)派出所和245個(gè)辦事處[1]。韓國(guó)海洋警察廳有近10 000多名工作人員，其中現(xiàn)役軍人3 500多人，海上警察6 000多人。

2 美日韓海上執(zhí)法力量綜合比較

2.1 執(zhí)法體制

美日韓三國(guó)盡管有不同的海洋管理模式，但他們都有一個(gè)共同點(diǎn)，即這些國(guó)家都有一個(gè)統(tǒng)一、強(qiáng)大的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，分別為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、日本海上保安廳和韓國(guó)海洋警察廳。從領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系上來(lái)看，這些海上執(zhí)法力量均隸屬于行政部門，只具有執(zhí)法的權(quán)限，不具有司法權(quán)限。盡管它們名稱不盡相同，但其職能都大同小異，幾乎涉及所有涉海部門的工作。3個(gè)國(guó)家的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)均實(shí)行最高長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制，并已建立起海洋情報(bào)信息綜合處理系統(tǒng)，在組織內(nèi)部以及政府部門之間實(shí)施各類海洋執(zhí)法情報(bào)和信息的高度共享。

韓國(guó)海洋執(zhí)法管理采用海軍、空軍、海警三合一的海上警備體制。日本海上保安廳基本形成了與海上自衛(wèi)隊(duì)聯(lián)動(dòng)的海上警備與訓(xùn)練體制，將其11個(gè)管區(qū)與海上自衛(wèi)隊(duì)5個(gè)警備區(qū)實(shí)現(xiàn)了交叉重疊。一般情況下先由海警船只出面處置海上爭(zhēng)端，海軍艦艇承擔(dān)警戒和火力支援任務(wù)，隨時(shí)準(zhǔn)備加入作戰(zhàn)行動(dòng)[2]。

2.2 法律依據(jù)

美日韓三國(guó)法律規(guī)范層次清晰，范圍極廣。上到國(guó)家層面的海洋立法、參加的有關(guān)國(guó)際公約，下到執(zhí)法的有關(guān)規(guī)則及內(nèi)部管理規(guī)章，均構(gòu)建起了相對(duì)完善的執(zhí)法依據(jù)[3-5]。

美國(guó)的《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》以及2010年通過(guò)的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)授權(quán)法案，詳細(xì)地規(guī)定了海岸警衛(wèi)隊(duì)的工作職能、性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)。日本的《海上保安廳法》、《海上保安廳組織法》從制度層面上促進(jìn)了海上保安廳的發(fā)展。2012年8月，日本參議院表決通過(guò)《海上保安廳修正案》，規(guī)定了日本海上保安廳在釣魚島等島嶼上有權(quán)直接搜查、逮捕“違法者”。韓國(guó)的《警察法》，以及1996年制定的《韓國(guó)警察廳和其所屬機(jī)關(guān)職制》，從立法上明確了韓國(guó)海洋警察廳作為海上執(zhí)法主體的地位，為其行使執(zhí)法權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)。

2.3 武器裝備

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)裝備的先進(jìn)性在當(dāng)今世界上是屈指可數(shù)的，執(zhí)法船艇都裝備了現(xiàn)代化的CISR（指揮信息系統(tǒng)）系統(tǒng)相關(guān)設(shè)備、各種類型的武器裝備。目前，海岸警衛(wèi)隊(duì)擁有大中型艦艇200余艘，小型船艇1 400艘，200余架各類固定翼飛機(jī)和直升機(jī)。20世紀(jì)90年代開始實(shí)施的“深水”計(jì)劃將在2020年前陸續(xù)完成裝備的升級(jí)。日本海上保安廳、韓國(guó)海洋警察廳的巡邏艦艇也普遍裝備有制式火炮、機(jī)槍、高壓水炮等武器。目前日本海上保安廳擁有各型執(zhí)法船舶700余艘，飛機(jī)75架（固定翼飛機(jī)29架、直升機(jī)46架）。其中，1 000 t以上的50余艘，3 000 t以上的30余艘。其實(shí)力超過(guò)一般中型國(guó)家的海軍實(shí)力，已成為日本海上自衛(wèi)隊(duì)的強(qiáng)大后備。韓國(guó)海洋警察廳擁有各型警備艦艇280余艘，其中大型執(zhí)法船60余艘，其整體實(shí)力相當(dāng)于日本海上保安廳的2/3[6]。

2.4 執(zhí)法人員培養(yǎng)

在美日韓海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中，海洋警察學(xué)校及相關(guān)課程的設(shè)置起到了重要的作用。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)學(xué)院是培訓(xùn)海岸警衛(wèi)隊(duì)軍官的學(xué)校，成立于1876年。此外，切薩皮克城訓(xùn)練配額管理中心、約克鎮(zhèn)培訓(xùn)中心、佩塔盧馬培訓(xùn)中心、五月角培訓(xùn)中心、莫比爾城飛行培訓(xùn)中心和伊麗莎白城飛行培訓(xùn)中心等6個(gè)培訓(xùn)中心，為海岸警衛(wèi)隊(duì)隊(duì)員綜合技能的提高立下了汗馬功勞。2004年成立的韓國(guó)海洋警察學(xué)校直接隸屬于海洋警察廳，負(fù)責(zé)培養(yǎng)海警專業(yè)人才。所有警員都需要經(jīng)過(guò)海洋警察學(xué)校半年到一年的培訓(xùn)后方可上崗，80%的警員都已取得船舶駕駛證。韓國(guó)海洋大學(xué)等5所大學(xué)設(shè)立海洋警察相關(guān)本科課程。日本海上保安廳其下設(shè)海上保安大學(xué)和海上保安學(xué)校，分別為吳港海上保安大學(xué)、舞鶴海上保安學(xué)校及門司、宮城分校。

3 對(duì)我國(guó)海警局發(fā)展的借鑒意義

與美日韓海上執(zhí)法力量相比，我國(guó)的執(zhí)法裝備和能力均處于弱勢(shì)。目前，我國(guó)海上執(zhí)法力量的整合工作正在有序推進(jìn)，以下為通過(guò)對(duì)美日韓三國(guó)海上執(zhí)法力量的研究后提出的對(duì)我國(guó)海警局發(fā)展的6點(diǎn)借鑒意義。

3.1 完善機(jī)制

整合海上執(zhí)法力量，把原來(lái)各司其職的幾個(gè)部門融合到一起且協(xié)調(diào)運(yùn)作，絕非易事。依據(jù)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有必要建立跨部門協(xié)作機(jī)制，為海上執(zhí)法提供資源和信息共享平臺(tái)。例如，美國(guó)在1999年設(shè)立了“海岸警衛(wèi)隊(duì)職能和使命跨部門聯(lián)合工作組”。

在2013年3月10日公布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》中，提出“設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)”，協(xié)調(diào)各部門職責(zé)交叉與利益分配，為海警局有條不紊地推進(jìn)工作奠定了基礎(chǔ)。由于海警局的整合處于起步階段，各執(zhí)法部門并未真正的融合統(tǒng)一，在對(duì)外執(zhí)法領(lǐng)域通常采取聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)內(nèi)執(zhí)法時(shí)仍保持原來(lái)的工作模式。因此，要盡快完善工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立起海洋情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，使各海上執(zhí)法部門之間實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息的共享[7]。

3.2 準(zhǔn)軍事化管理

從美日韓等國(guó)實(shí)踐看，統(tǒng)一海上執(zhí)法力量，將其納入準(zhǔn)軍事組織系列，充分發(fā)揮海軍與政府海上執(zhí)法力量的協(xié)同能力，已經(jīng)成為有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的根本保證。美日韓等國(guó)家早已實(shí)現(xiàn)了海上執(zhí)法力量的準(zhǔn)軍事化。平時(shí)依法擔(dān)負(fù)所有海域（含水域）的行政管理，打擊在海上進(jìn)行的各種違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家在管轄海域的主權(quán)和提供良好的海上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秩序。戰(zhàn)時(shí)歸海軍或海上自衛(wèi)隊(duì)統(tǒng)一指揮，擔(dān)負(fù)海上作戰(zhàn)任務(wù)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)自成立開始，就與海軍并肩作戰(zhàn)，參加了一戰(zhàn)、二戰(zhàn)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)等大規(guī)模軍事行動(dòng)。日本海上保安廳先后與海上自衛(wèi)隊(duì)實(shí)施了數(shù)十次大規(guī)模聯(lián)合演練。中日東海劃界爭(zhēng)端升溫后，海上保安廳與海上自衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合巡邏次數(shù)迅速增加。韓國(guó)海軍與海警則在長(zhǎng)期的聯(lián)合巡邏與警戒行動(dòng)中形成了較強(qiáng)的協(xié)同配合能力。

目前，我國(guó)與周邊國(guó)家海洋權(quán)益斗爭(zhēng)情況復(fù)雜，既要保護(hù)好海洋權(quán)益，又不可貿(mào)然引發(fā)武裝沖突，為從容應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，我國(guó)現(xiàn)整合的海警局應(yīng)借鑒美日韓的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)成一支統(tǒng)一、高效的海上執(zhí)法維權(quán)準(zhǔn)軍事力量。

3.3 職權(quán)法制化

美日韓的執(zhí)法主體資格及職責(zé)的法定化頗具借鑒意義，三國(guó)通過(guò)頒布《政府組織法》來(lái)確定本國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法資格、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)以及其隸屬關(guān)系等，并通過(guò)例如《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》 （美國(guó)）、《海上保安廳法》 （日本） 等專門立法來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)其海上執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法地位。

《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》是我國(guó)在海洋權(quán)益維護(hù)方面最基本的法律。但既未規(guī)定執(zhí)法的主管部門，也未依法制定配套法規(guī)，尚難運(yùn)用到實(shí)際工作當(dāng)中。我國(guó)應(yīng)盡快著手制訂統(tǒng)一規(guī)范海上執(zhí)法的綜合性法律，在法律上確定中國(guó)海警局其海上維權(quán)執(zhí)法的主體地位。在此基礎(chǔ)上，盡快制定海上綜合執(zhí)法程序等方面的具體規(guī)范。通過(guò)制定可操作性強(qiáng)、科學(xué)合理、內(nèi)容具體的標(biāo)準(zhǔn)，如各類執(zhí)法檢查規(guī)范、工作規(guī)程等，細(xì)化法律法規(guī)內(nèi)容，為執(zhí)法人員提供實(shí)用的工作依據(jù)和指導(dǎo)。只有加強(qiáng)和完善海洋立法，才能使我國(guó)海上執(zhí)法走上有法可依、責(zé)權(quán)明確的法制化軌道。

3.4 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

執(zhí)法人員素質(zhì)是執(zhí)法過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。與美日韓相比，在人才培養(yǎng)方面有許多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。美國(guó)建有海岸警衛(wèi)隊(duì)學(xué)院，日本建有海上保安大學(xué)、海上保安學(xué)校，韓國(guó)設(shè)置了海上警察學(xué)校，為專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。

我國(guó)海上執(zhí)法力量約有40 000名工作人員，來(lái)自于5個(gè)執(zhí)法部門，成分復(fù)雜，有公安現(xiàn)役軍人，也有警察、公務(wù)員，還有許多臨時(shí)招募的人員，執(zhí)法人員的素質(zhì)難以保證。目前必須盡快提高海上執(zhí)法人員的專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)，以彌補(bǔ)裝備上的不足。建議新海警局開展形式多樣、內(nèi)容豐富的學(xué)習(xí)，組織執(zhí)法理論與實(shí)踐研討、案例分析交流、準(zhǔn)軍事化訓(xùn)練等，定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)。充分發(fā)揮海事、海洋院校的教育資源優(yōu)勢(shì)，增設(shè)海警專業(yè)和培訓(xùn)課程，為海上執(zhí)法提供數(shù)量充足、素質(zhì)過(guò)硬的人才儲(chǔ)備。只有大力加強(qiáng)人才的教育和培訓(xùn)，使他們掌握系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)和接受系統(tǒng)的專業(yè)技能訓(xùn)練，才能勝任海上綜合執(zhí)法重任。

3.5 裝備精良化

先進(jìn)的技術(shù)裝備是海上高效執(zhí)法的前提。美日韓海上執(zhí)法力量裝備不輸正規(guī)海軍，海上執(zhí)法船艇、飛機(jī)數(shù)量眾多，且為其配備了非常先進(jìn)的通信系統(tǒng)、各種類型的武器裝備。隨著現(xiàn)代各國(guó)海洋意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)海洋權(quán)益的維護(hù)、海洋資源的爭(zhēng)奪越來(lái)越激烈，極有可能在爭(zhēng)議海區(qū)發(fā)生海上對(duì)峙，如若發(fā)生武裝沖突，非武裝執(zhí)法船勢(shì)必被動(dòng)挨打。因此，在裝備方面，船只大型化及武裝化是發(fā)展方向。

我國(guó)的海上執(zhí)法船艇由各個(gè)涉海部門分別管理，難以發(fā)揮合力效應(yīng)，執(zhí)法飛機(jī)數(shù)量屈指可數(shù)。此次，我國(guó)海上執(zhí)法體制改革對(duì)于我國(guó)海上執(zhí)法裝備建設(shè)是一個(gè)良好契機(jī)，中國(guó)海警局應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)千噸級(jí)以上執(zhí)法船的整合管理，原先無(wú)武裝的海監(jiān)船、漁政船需統(tǒng)一增加機(jī)槍、小口徑火炮等執(zhí)法裝備，武裝標(biāo)準(zhǔn)向海警艦船靠攏。此外，整合現(xiàn)有碼頭、通訊與保障系統(tǒng)，采用國(guó)際通用的方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定專門的設(shè)施、設(shè)備更新方案。

3.6 注重國(guó)際執(zhí)法合作

美、日、韓等國(guó)家海上執(zhí)法力量十分注重國(guó)際執(zhí)法合作。自1998年起，日本海上保安廳每年都與韓國(guó)海洋警察部隊(duì)舉行聯(lián)合演習(xí)。此外，還定期參加美國(guó)海軍在西太平洋舉行的軍事演習(xí)。近些年來(lái)，韓國(guó)也積極與其他國(guó)家尤其是周邊國(guó)家在懲治海上犯罪、搜救救護(hù)、防止海洋污染方面建立良好的合作關(guān)系。我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)積極與周邊國(guó)家建立海上執(zhí)法合作關(guān)系，為我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍快速發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

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