安徽主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的財(cái)政政策研究

趙 慧，鄒 蓉

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

十八屆三中全會(huì)指出要堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，我國(guó)十一五規(guī)劃綱要明確提出了主體功能區(qū)的發(fā)展方向，賦予了區(qū)域理論新的內(nèi)涵；而十二五規(guī)劃綱要?jiǎng)t明確指出將主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化政策作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧發(fā)展的首要任務(wù)。安徽作為中部崛起的省份之一，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與全國(guó)規(guī)劃相對(duì)接，加強(qiáng)安徽國(guó)土規(guī)劃，加強(qiáng)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力形成合理的區(qū)域發(fā)展格局。

一、安徽主體功能區(qū)的概況

主體功能區(qū)建設(shè)的基本設(shè)想在統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用城鎮(zhèn)化布局以及對(duì)內(nèi)對(duì)外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的基礎(chǔ)上將我國(guó)的國(guó)土面積在空間上劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大主體功能區(qū)，根據(jù)不同的功能區(qū)實(shí)施不同的區(qū)域政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指國(guó)土開發(fā)密度已經(jīng)很高，資源承載能力開始減弱的區(qū)域；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口聚集條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)是指資源承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。

2013年安徽省發(fā)改委正式發(fā)布《安徽主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)將各地劃分主體功能，并為未來(lái)發(fā)展指明目標(biāo)。

將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區(qū)作為國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，作為承接全國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)；淮北平原主產(chǎn)區(qū)、江淮丘陵主產(chǎn)區(qū)和沿江平原主產(chǎn)區(qū)作為安徽省的“米袋子”被列為限制開發(fā)區(qū)；皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)被定位生態(tài)功能區(qū)；自然文化保護(hù)區(qū)和重要水源地則被劃上禁止開發(fā)紅線。

二、安徽主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的現(xiàn)實(shí)考察

安徽省三類主體功能區(qū)能否平穩(wěn)有效地進(jìn)行關(guān)鍵在于各區(qū)域的居民基本公共服務(wù)均衡化的程度。而安徽現(xiàn)有的基本公共服務(wù)存在很多問題，特別是公共服務(wù)均衡化問題尤為突出，而財(cái)政政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡至關(guān)重要。

（一）橫向的財(cái)政失衡導(dǎo)致的主體功能區(qū)公共服務(wù)不均衡

橫向的財(cái)政失衡是指同層級(jí)的地方政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的差異，這種差異的存在導(dǎo)致了地區(qū)間公共服務(wù)提供水平的差異。

根據(jù)2013《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，合肥市、毫州市、宿州市的財(cái)政收支差額分別為-182.79億元、-129.58億元、-140.50億元，遠(yuǎn)大于淮北市-56.68億元、銅陵市-32.80億元、馬鞍山市-62.55億元、池州市-60.35億元的財(cái)政收支差額；再比照各自的醫(yī)療衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)數(shù)可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的機(jī)構(gòu)數(shù)分別為2100個(gè)、1532個(gè)和1774個(gè)，這三個(gè)城市的機(jī)構(gòu)數(shù)上了四位數(shù)，而其余四個(gè)城市的機(jī)構(gòu)數(shù)則相對(duì)較少。很顯然，財(cái)政收支差額對(duì)基本公共服務(wù)的提供有著一定的影響，財(cái)政收入與財(cái)政支出差額較大的城市所提供的公共服務(wù)也相對(duì)較大。因此，為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡化的目標(biāo)，要平衡同階層區(qū)域政府的財(cái)政收支。

（二）財(cái)政收支結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致了主體功能區(qū)公共服務(wù)非均衡

相比較傳統(tǒng)的以行政區(qū)為單位的發(fā)展模式的劃分，三大功能區(qū)的劃分更能突破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，主體功能區(qū)會(huì)使區(qū)域受到功能性的制約，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、資源開發(fā)受控，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)改變，使得主體功能區(qū)的公共服務(wù)出現(xiàn)非均衡化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1．限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能主要是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，成為了全國(guó)或者區(qū)域性的自然資源保護(hù)區(qū)，使得其相比于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就居于次要地位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制會(huì)導(dǎo)致地方性的財(cái)政收入減少，同時(shí)再加上由于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)增加地方性政府的財(cái)政支出，使得財(cái)政投入公共服務(wù)的資金比重相對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)而言大幅度下降，從而產(chǎn)生提供基本公共服務(wù)水平的新差距。

另?yè)?jù)2013《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》可知，黃山、池州的森林面積相對(duì)于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它們的幾十倍，森林覆蓋率也同樣如此，但是黃山、池州兩個(gè)市區(qū)的GDP卻比淮南、淮北、毫州的GDP低了很多。這也更加證明，由于黃山、池州為了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)消耗了大量的資金，使得本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟不上其他區(qū)域的腳步。

2．限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)開展生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)有正外部效應(yīng)。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)存在著因?yàn)榉艞壛私?jīng)濟(jì)效益而損失的公共服務(wù)效益的補(bǔ)償需求。十八屆三中全會(huì)提出實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，堅(jiān)持誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致基本公共服務(wù)不均衡

當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式有稅收返還，一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三種，這三種形式分別存在一些問題。

1.稅收返還。其屬于以稅收優(yōu)惠形式給予政府的一種補(bǔ)助，稅收返還制度存在著財(cái)政收入越多的地區(qū)獲得的稅收返還越多，相反，財(cái)政收入較少的區(qū)域獲得稅收返還就越少，結(jié)果加重了橫向的財(cái)政失衡，使得主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的差距加大。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付按照各地標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)來(lái)確定，因此，一般性轉(zhuǎn)移支出有利于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化。但目前安徽省限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)可獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付資金匱乏，不足以提供與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)大致相等的公共服務(wù)。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。是對(duì)委托地方政府代理的一些具體項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，主要用于促進(jìn)各地協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一定程度上能解決了主體功能區(qū)公共服務(wù)均衡化的問題。而目前安徽省的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范，往往被層層截留，不能很好地提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)基本公共服務(wù)水平。

三、安徽推進(jìn)基本公共服務(wù)均衡化的財(cái)政政策

在市場(chǎng)上，由于基本公共服務(wù)提供的是社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公益性的項(xiàng)目，所以市場(chǎng)所能觸及到的范圍有限，此時(shí)財(cái)政政策特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就顯得尤為重要。

（一）調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

安徽省應(yīng)當(dāng)將限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)作為轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)區(qū)域，原因有三個(gè)方面：第一個(gè)方面是限制和禁止開發(fā)區(qū)存在著因?yàn)榉艞壗?jīng)濟(jì)效益來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益的補(bǔ)償需求；第二個(gè)方面是地方財(cái)政較為困難，憑借地區(qū)本身的力量無(wú)法平衡各地區(qū)的公共服務(wù)；第三個(gè)方面是相比較重點(diǎn)開發(fā)區(qū)而言，在公共衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育等社會(huì)服方面，限制和禁止開發(fā)區(qū)的水平教低，需要加快發(fā)展。同時(shí)根據(jù)兩功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支差額、實(shí)施生態(tài)環(huán)境的增收減支等因素確定轉(zhuǎn)移支付系數(shù)和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（二）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式

由于安徽各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致地方政府可支配財(cái)力不一致，再加上一些客觀因素比如地理位置、自然條件造成的高費(fèi)用，均導(dǎo)致公共服務(wù)成本的差異。這些因素造成的各地區(qū)財(cái)政凈收益差異成為不同地區(qū)公共服務(wù)水平差異的根本原因，需要利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善來(lái)解決。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的形式，取消稅收返還和體制補(bǔ)助。目前安徽省各個(gè)區(qū)域間的差異較大，僅靠省中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移，其他區(qū)域的公共服務(wù)均衡化很難實(shí)現(xiàn)。故應(yīng)以橫向轉(zhuǎn)移支付為主，縱向轉(zhuǎn)移支付為輔，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化。

與此同時(shí)也可以推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移類橫向轉(zhuǎn)移支付，即在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，轉(zhuǎn)移方政府為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移順利實(shí)施所付出的政策資金等支出，是市場(chǎng)與政府雙重機(jī)制的結(jié)合體，是增強(qiáng)安徽省貧困地區(qū)比如大別山地區(qū)自我發(fā)展能力的較好方式，也是促進(jìn)貧困區(qū)在脫貧基礎(chǔ)上穩(wěn)健致富的重要保障。

（三）建立健全轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理行為

目前我國(guó)還沒有建立起完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移監(jiān)督制度，對(duì)于安徽省實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化來(lái)說(shuō)是很不利的，所以針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移的監(jiān)督制度，安徽省可以做如下幾項(xiàng)工作：一方面對(duì)于擅自挪用轉(zhuǎn)移支付的資金的、上級(jí)截留的或者無(wú)正當(dāng)理由應(yīng)撥未撥的，以及貪污腐敗行為，給予相關(guān)責(zé)任部門嚴(yán)厲懲罰；另一方面要保障轉(zhuǎn)移支付的公開透明，及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)信息。

（四）完善稅收政策，平衡社會(huì)財(cái)富的支配

通過完善稅收政策，推動(dòng)基本公共服務(wù)均衡化，有利于安徽省不同主體功能區(qū)的居民享受同等水平的公共服務(wù)。針對(duì)安徽省個(gè)人收入差距過大的趨勢(shì)，充分利用稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能，可以緩解分配不公，促進(jìn)社會(huì)公平。另外，稅收返還制度是舊制度延續(xù)下來(lái)的體制，它的存在與實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化相違背，因此要采取溫和的方式盡快取消稅收返還制度。

（五）提高基層政府的可用財(cái)力

目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是專項(xiàng)資金，具有專項(xiàng)用途，不能緩解基層政府可支配財(cái)力的不足。同時(shí)一些限制開發(fā)區(qū)域?yàn)榱司S持基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，往往挪用用于生態(tài)建設(shè)等方面的專項(xiàng)資金，嚴(yán)重影響了限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

（六）完善財(cái)政預(yù)算管理制度

健全科學(xué)規(guī)范、注重績(jī)效的預(yù)算管理制度，是完善公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，從而對(duì)于公共服務(wù)均衡化的實(shí)現(xiàn)也有一定的導(dǎo)向作用。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理體制的公開性、透明性和完整性，完善預(yù)算公開制度，健全公開機(jī)制。

安徽主體功能區(qū)的基本公共服務(wù)均衡化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，必須在政府的主導(dǎo)作用下，把基本公共服務(wù)均衡化與其他政策目標(biāo)相結(jié)合，通過改革各功能區(qū)的重點(diǎn)、績(jī)效考核、轉(zhuǎn)移支付形式，與功能區(qū)建設(shè)相輔相承，最終建立基本公共服務(wù)均衡化體系。

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