GPA框架下國有企業(yè)分類及依據(jù)選擇

廖良美，顧 瑋

（湖北工業(yè)大學 經(jīng)濟與政法學院，湖北 武漢 430068）

加入GPA談判，是我國繼加入WTO談判后開展的又一項重大對外經(jīng)貿(mào)談判。政府采購市場開放范圍是GPA談判的主要內(nèi)容，由各參加方以出價清單①的形式，通過談判確定。出價清單中涉及到采購實體為國有企業(yè)的是GPA附錄一中附件3——“其他采購實體”。我國政府自2007年12月28日正式向WTO秘書處遞交了加入GPA的申請書和初步出價清單以來，已提供了四份出價清單。就目前談判形勢看，我國加入GPA談判的出價清單中針對GPA附件3的其他實體的出價和GPA主要成員方對我國的要價非常不對等。我國加入GPA談判的主要參與方多數(shù)要求我們放開所有的國有企業(yè)，而我國目前只是將提供全國性的純公共物品的中央級的重要的事業(yè)單位（14家國務院直屬的）列入了出價，距離西方國家的要求很遠。為什么我方與其他談判方在我國國有企業(yè)議價方面存在巨大的分歧，筆者認為主要是因為我國關(guān)于國有企業(yè)的分類依據(jù)和做法與GPA及西方國家存在差異，這種差異最終導致我方與其他成員方談判難以取得共識，進而難以取得一致意見。

一、GPA關(guān)于國有企業(yè)分類的相關(guān)原則標準和主要成員方的標準及其做法

（一）GPA中關(guān)于“其他采購實體”的原則標準

從2012年3月的《政府采購協(xié)定》第2條、第19條和第4條可以歸納出：其他采購實體與所有GPA的采購主體一樣，GPA采用了反向推斷的方法給出的是一個原則性的標準和要求，即：“政府控制未消除標準”，若從正向推斷看，可將這一標準稱為“政府控制和影響標準”，凡受“政府控制或影響”的實體，均適用GPA；反之，則不適用。GPA沒有給出一個具體明細的標準，主要是因為各成員方的情況千差萬別，難以制定出一份通用各方的清單。

盡管這一標準適用于所有GPA的采購主體，但主要是針對“其他采購主體”（即附件3）的，因為中央政府和次中央政府的機關(guān)單位相對明晰，而公益性和公用事業(yè)單位以及受“政府控制或影響”的國有企業(yè)則邊界模糊、情形復雜。

（二）主要成員國對“其他采購實體”的界定標準

GPA成員方中關(guān)于受政府采購協(xié)定管轄的政府采購主體界定標準，具有代表的有美國標準和歐盟標準。

1.美國標準的“政府控制標準”

根據(jù)2012年3月各個成員國達成的最新《政府采購協(xié)定》，在GPA的附錄一中，美國對政府采購實體的附3做的陳述為所有為公法管制的合法人（當局、公司和基金會）。

2.歐盟的“公共法律管轄標準”與“市場競爭標準”

根據(jù)《歐盟2004年18號指令》和《歐盟2004年17號指令》，歐盟關(guān)于“其他采購實體”采用的是“公共法律管轄標準”與“市場競爭標準”。

“被公共法律管轄的實體”為：被聯(lián)邦、州或者地方當局或者公共法律管轄下的實體或由這些實體指定任命的實體。

“市場競爭標準”是根據(jù)2012年3月政府采購協(xié)定，歐盟在附件3備注中對于實體的如下表述得出的：“上述實體的采購活動如果處于市場的競爭力下，那么相關(guān)政府采購協(xié)定將排除適用。”即如果市場競爭力很強，則不予以適用。

（三）主要成員方的做法

GPA采購主體的“政府控制未消除標準”或者“政府的控制或影響標準”，均很籠統(tǒng)，易生歧義，所以操作性差。各成員方利用標準的模糊性在加入GPA的談判時大肆討價還價；尤其是復雜多樣的“其他采購主體”，更是成為“討價還價”的集中地帶，所以各成員方所提交的附件3的清單不盡相同。

歐盟在其GPA附件3中包含了公共管理局和所有的公共企業(yè)，不但將國有企業(yè)，而且還將一部分執(zhí)行公共職能的私有企業(yè)也納入其中。美國將田納西河流管理局和圣勞倫斯航路開發(fā)公司在內(nèi)的11個下屬機構(gòu)納入其中，州一級的開放實體則逐一列舉。韓國規(guī)定，政府投資達到或超過50%為國有企業(yè)，將中央和地方國有企業(yè)都劃入政府采購主體范圍。日本將國際合作銀行、貿(mào)易振興機構(gòu)、道路公團等80多個政府系統(tǒng)的經(jīng)濟實體和科研單位納入政府采購主體范圍。

上述主要成員方的標準和做法的理由，與其國內(nèi)既存的國有企業(yè)類型及其分類依據(jù)有關(guān)。

二、主要成員方的國有企業(yè)分類及依據(jù)

（一）主要成員方的國有企業(yè)分類

從主要成員方國有企業(yè)的發(fā)展和管理歷史考察，我們歸納總結(jié)其主要的分類如下。

1.按管理體制分，分為獨立經(jīng)營型、政府機構(gòu)型、一般企業(yè)型

這種分類具有代表性的是美國。美國是依據(jù)政府對國有企業(yè)的管理權(quán)限進行分類管理。獨立經(jīng)營型，這類企業(yè)具有高度的自主權(quán)。政府機構(gòu)型，美國的一些國有企業(yè)，往往作為政府的一個司或一個局來管理和經(jīng)營。一般企業(yè)型，這種類型的國有企業(yè)的管理體制，與私人企業(yè)的基本相同，不同的是，董事會的成員由政府提名，議會批準。

2.按行業(yè)的性質(zhì)分，壟斷性的國有企業(yè)和競爭性的國有企業(yè)

這種分類具有代表性的是法國。法國國有企業(yè)集中在兩個方面：一是集中于的公用事業(yè)壟斷性國有企業(yè)；二是集中于國家控股的競爭性國有企業(yè)。法國政府對壟斷地位的國有企業(yè)控制程度較高，企業(yè)的自主權(quán)相對較小。對競爭性國有企業(yè)，政府很少干預，企業(yè)處于同私人企業(yè)相同的平等競爭地位。

3.按經(jīng)營方式分，可分為直接經(jīng)營和間接經(jīng)營兩類

這種分類具有代表性的是日本。中央直接經(jīng)營的企業(yè)有五種：日本稱“五現(xiàn)業(yè)”，即：郵政、國有林和草原、印刷、造幣、酒精專賣。中央對“五現(xiàn)業(yè)”的管理最直接，監(jiān)督最嚴格，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)甚小。除“五現(xiàn)業(yè)”之外，其余的公社、公團、事業(yè)團、公庫等都是間接經(jīng)營的企業(yè)。這些企業(yè)構(gòu)成了日本中央企業(yè)的主體。這些企業(yè)的盈余須用于積累搞擴大再生產(chǎn)，若發(fā)生虧損，國家視情況予以一定的財政補貼。

（二）GPA框架下主要成員方的國有企業(yè)分類的理論依據(jù)

盡管GPA主要成員方對其國有企業(yè)有不同的分類法。但在GPA框架下主要成員國如美國、韓國、歐盟等國家和地區(qū)確定“其它采購實體”的基本原則則比較一致，即基于西方企業(yè)法理論通用的“私法上的國有企業(yè)”和“公法上的國有企業(yè)”。

“私法上的國有企業(yè)”是指國家控股的商事公司，即依照公司法設立和經(jīng)營，政府作為股東，依公司法參與其決策和經(jīng)營的企業(yè)。這類企業(yè)在法律地位和治理機制等方面與普通私營企業(yè)并無區(qū)別。而“公法上的國有企業(yè)”雖然也從事某一領(lǐng)域的經(jīng)營活動，但它們同時又擔負著一部分對相關(guān)領(lǐng)域進行管理的公共職能，其企業(yè)決策往往受到政府政策的直接影響。這類國有企業(yè)主要集中于郵政、鐵路等公共事業(yè)和其他市場機制難以發(fā)揮或不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。如美國獨立經(jīng)營型、政府機構(gòu)型國有企業(yè)，法國的壟斷性國有企業(yè)以及日本直中央直接經(jīng)營企業(yè)都其性質(zhì)可以歸為“公法上的國有企業(yè)”；美國的一般企業(yè)型國有企業(yè)，法國的競爭性國有企業(yè)以及日本直中央間接經(jīng)營企業(yè)其性質(zhì)都可以歸為“公法上的國有企業(yè)”。

三、我國國有企業(yè)分類及依據(jù)

改革開放前，我國國有企業(yè)就是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國家所有的全民所有制工業(yè)企業(yè)。改革開放后，經(jīng)過幾十年的改革，目前國有企業(yè)不再是內(nèi)涵單一的全民所有制，而是變得獨立化、市場化和多形態(tài)化。

我國國有企業(yè)每一步改革均是依據(jù)一定標準對國有企業(yè)分類確定后再實施改革措施的，但是我國在長期的國有企業(yè)改革實踐中并沒有從本質(zhì)上區(qū)分不同類型的國有企業(yè)，而只是從國有企業(yè)外在特征上對國有企業(yè)進行分類并據(jù)此制定不同的改革政策。曾經(jīng)存在過以下幾種分類：

（一）按企業(yè)規(guī)模分類，將我國國有企業(yè)分為大型國有企業(yè)、中型國有企業(yè)、小型國有企業(yè)

大型企業(yè)是國家的經(jīng)濟命脈，對國民經(jīng)濟起主導作用。而小型企業(yè)則不占主導地位，且經(jīng)營困難。其結(jié)論就是改革中要抓大放小。

（二）按管理權(quán)限分類，將我國國有企業(yè)分為中央所屬企業(yè)和地方所屬企業(yè)

中央所屬國有企業(yè)由國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責監(jiān)督管理，地方所屬國有企業(yè)由各級地方政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責監(jiān)督管理。

（三）按功能分公益性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)

公益性國企在中央企業(yè)層面包括石油石化、電網(wǎng)、通信服務等領(lǐng)域的企業(yè)，在地方包括供水、供氣、污水處理、公共交通等方面的企業(yè)。競爭性國有企業(yè)是指以利潤為經(jīng)營目標的國有企業(yè)。

（四）按行業(yè)和分布領(lǐng)域分類，將我國國有企業(yè)分為競爭性國有企業(yè)、不完全競爭或非競爭性國有企業(yè)

這是我國國有企業(yè)最常用的分類標準。非競爭性的國有企業(yè)采用國有國營的方式，壟斷性的國有企業(yè)采用國有國控模式，競爭性大中型國有企業(yè)采用公司制改造，對國有小型企業(yè)采用完全放開的方針。

由于歷史原因和中國社會主義公有制的特殊國情，我國國有企業(yè)的分類相當復雜，甚至適用標準和分類依據(jù)在時間上空間上交叉存在，不同的管理部門對國有企業(yè)有不同的分類和標準。目前我國國有企業(yè)不僅難以適用GPA的基本原則，也難以適應國際慣例中將國有資產(chǎn)投資或持股超過50%的企業(yè)即為國有企業(yè)的分類標準。

綜觀我國國企的改革歷程，我們可以清晰地看到，我們現(xiàn)在的國企已完全有別于政企合一，兩權(quán)不分的傳統(tǒng)意義上國有企業(yè)，也與西方國家認為計劃經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)相去甚遠。

四、GPA框架下我國國有企業(yè)分類及依據(jù)的選擇

由于我國關(guān)于國有分類依據(jù)的不夠確定及分類類型的多樣，導致國有管理混亂，也給我國加入GPA談判帶來困難。

我國加入GPA，不僅是開放政府采購市場的問題，也是有關(guān)法規(guī)、制度、慣例國際接軌的問題，結(jié)合GPA附件3關(guān)于其他實體的規(guī)定及主要參與方的經(jīng)驗，我國其他實體的分類應按功能進行分類，即按提供公共物品、準公共物品和私人物品進行分類。遵循這一分類原則可以將涉及GPA我國其他采購實體分為三類：第一類是提供公共物品的事業(yè)單位的；第二類是提供準公共物品的公益性國有企業(yè)，第三類是提供私人物品的競爭性國有企業(yè)。即選擇將我國國有企業(yè)分類為公益性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)的做法。同時采用國際慣例中將國有資產(chǎn)投資或持股超過50%的企業(yè)即為國有企業(yè)的分類標準。

這種分類法理上符合西方企業(yè)法理論通用的 “私法上的國有企業(yè)”和“公法上的國有企業(yè)”分類標準，實踐上符合我國國有企業(yè)改革的實際和今后的分類改革方向。我國國有企業(yè)，尤其是不少壟斷性國有企業(yè)，其經(jīng)營項目已擴大到諸多競爭性行業(yè)，卻利用國有企業(yè)的政策傾斜、資本雄厚、行業(yè)壟斷等優(yōu)勢獲取高額壟斷利益，也滋生了腐敗。對這些國有企業(yè)進行新一輪的市場化改革成為必然，也是我國加入GAP的客觀要求。按照“私法上的國有企業(yè)”和“公法上的國有企業(yè)”分類標準，對我國現(xiàn)有國有企業(yè)進行性質(zhì)界定，并以此為依據(jù)分類為公益性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)，并進行相應的歸類改革。

注 釋：

① 出價清單包括5個附件和1份總備注。詳見《政府采購協(xié)議》2012年版。

[1]海聞,李晉,戴覓.中國加入《政府采購協(xié)定》國有企業(yè)出價策略研究[J].國際貿(mào)易問題，2012，（9）.

[2]袁杜娟.國有企業(yè)納入《政府采購協(xié)定》問題研究[J].上海大學學報（社會科學版），2008，（5）.

[3]劉鵬.我國國有企業(yè)的類型和功能定位[J].武漢學刊，2012，（1）.