小產(chǎn)權(quán)房及其合法化途徑的探討

蔡一鳴

(廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院，福建廈門 361005)

1 小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象概述

1.1 小產(chǎn)權(quán)房的定義

小產(chǎn)權(quán)房是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村集體經(jīng)濟(jì)組織與開(kāi)發(fā)商在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售的住宅［1］。由于集體所有的土地使用權(quán)未轉(zhuǎn)為國(guó)有并由國(guó)家出讓，開(kāi)發(fā)商未繳納土地出讓金以及各種稅費(fèi)，無(wú)法由國(guó)家房管部門辦理產(chǎn)權(quán)證，只能由鄉(xiāng)政府或者村委會(huì)辦理權(quán)屬證明，所以被稱為小產(chǎn)權(quán)房或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。

1.2 小產(chǎn)權(quán)房的合法性

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的合法性，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”;2004年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》也明確規(guī)定“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”;2008年，國(guó)土部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅(jiān)決叫停各類小產(chǎn)權(quán)房。

以上條款僅有土地管理法具有法律效力，它明確禁止房地產(chǎn)企業(yè)直接在集體建設(shè)用地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這類小產(chǎn)權(quán)房是違法的。但村民在自己的宅基地上自建住宅或農(nóng)民集體在集體建設(shè)土地建設(shè)住宅出售給城市或居民鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為自己?jiǎn)T工建住宅這兩類小產(chǎn)權(quán)房卻沒(méi)有法律條文制止。這就導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房仍舊屢禁不止，據(jù)國(guó)土部門不完全統(tǒng)計(jì)，截至2007年，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積就已經(jīng)達(dá)到66億m2。小產(chǎn)權(quán)房的蔓延，已經(jīng)嚴(yán)重影響了正常的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理勢(shì)在必行。

1.3 小產(chǎn)權(quán)房的成因

小產(chǎn)權(quán)房的不斷產(chǎn)生，離不開(kāi)內(nèi)外因兩部分的推動(dòng)。外因主要體現(xiàn)在兩方面:一方面是在利益的驅(qū)使下，村民和村集體組織、開(kāi)發(fā)商、城市購(gòu)房者甚至是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易，牟取暴力或降低購(gòu)房成本。另一方面，在法不責(zé)眾的固有思維以及監(jiān)管不力的情況下，人們對(duì)這種違法行為并沒(méi)有產(chǎn)生警覺(jué)性。以上兩方面的外因固然對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生起到了很大的推動(dòng)作用，但造成小產(chǎn)權(quán)房如今面臨如此困境的根本原因還是在于我們城鄉(xiāng)二元土地制度本身的弊病。根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，我國(guó)土地分為國(guó)有土地所有制和集體土地所有制。與國(guó)有土地所有制不同的是，農(nóng)村集體土地所有制存在以下兩方面的設(shè)計(jì)缺陷［2］:

1)所有權(quán)主體虛位。法律規(guī)定農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體，但農(nóng)民集體是一個(gè)模糊的概念。真正行使權(quán)力的是村民小組或村委會(huì)。集體土地所有權(quán)主體的界定不清必然會(huì)導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)模糊不清，缺乏對(duì)土地的有效管理和監(jiān)督，增加土地成本，影響市場(chǎng)配置效率。

2)所有權(quán)權(quán)能的缺失。農(nóng)民集體作為集體土地的所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力。但實(shí)際操作過(guò)程中，國(guó)家往往凌駕于農(nóng)民集體之上，成為集體土地所有權(quán)的控制者。政府通過(guò)征地制度以極低的成本從農(nóng)民手中獲取集體土地，同時(shí)高價(jià)在土地市場(chǎng)進(jìn)行出售，將其轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。這樣不合理的制度催生了大批因利益而建的小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民集體。

2 小產(chǎn)權(quán)房合法化的意義及其難點(diǎn)

小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度下的產(chǎn)物，雖然目前仍無(wú)法律保障，但我認(rèn)為其合法化具有以下積極的意義:1)小產(chǎn)權(quán)房的合法化有利于打破城鄉(xiāng)二元土地制度，為集體土地進(jìn)入一級(jí)土地交易市場(chǎng)提供了可能性，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快城市化進(jìn)程;2)小產(chǎn)權(quán)房有利于抑制高居不下的房?jī)r(jià)，減輕政府負(fù)擔(dān)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的合法化將增加房屋的市場(chǎng)供應(yīng)量、促使房屋市場(chǎng)類型多元化，使購(gòu)房者的選擇增多，同時(shí)減少政府對(duì)保障房的大量投入;3)小產(chǎn)權(quán)房有利于縮小貧富差距，構(gòu)建和諧社會(huì)。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，政府的征地政策對(duì)其補(bǔ)償過(guò)低，小產(chǎn)權(quán)房合法化有利于保障農(nóng)民的權(quán)益，同時(shí)加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

小產(chǎn)權(quán)房合法化的實(shí)質(zhì)是允許集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)，但簡(jiǎn)單地開(kāi)放集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)顯然不是處理“小產(chǎn)權(quán)房”的合理辦法。第一，現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)不明確，在集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)后勢(shì)必會(huì)造成交易以及監(jiān)管混亂的局面;第二，目前在農(nóng)村土地上開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，其用地都未進(jìn)入土地市場(chǎng)，按照規(guī)定，這類土地未經(jīng)過(guò)規(guī)劃，其基礎(chǔ)配套設(shè)施都不完善，在未來(lái)城市發(fā)展中，將會(huì)帶來(lái)很多城市問(wèn)題。第三，在利益的驅(qū)使以及現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”監(jiān)管體制不完善的情況下，勢(shì)必會(huì)有大量的農(nóng)田被轉(zhuǎn)化為小產(chǎn)權(quán)房，嚴(yán)重違背國(guó)家對(duì)耕地的保護(hù)政策。

3 小產(chǎn)權(quán)房的合法化途徑

3.1 明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體

由于法律并未對(duì)農(nóng)民集體的屬性加以解釋，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)的模糊性，使得農(nóng)村土地資源不能得到有效的開(kāi)發(fā)利用。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，現(xiàn)行法律規(guī)定通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)管理集體土地的方式是存在弊端的，廣大農(nóng)民的權(quán)益往往會(huì)集中在少數(shù)村干部手中，作為土地所有人的農(nóng)民集體的權(quán)益卻受不到保障。因此，相關(guān)的法律應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)修改，明確每塊集體土地的所有權(quán)歸屬，消除所有權(quán)的概念模糊。這是對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)，也是小產(chǎn)權(quán)房的合法化的必要前提。

3.2 區(qū)分建設(shè)在不同性質(zhì)土地上的小產(chǎn)權(quán)房

按照小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)土地的性質(zhì)不同，可以分為建設(shè)在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地和建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房。針對(duì)建設(shè)在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決拆除并進(jìn)行還耕，以保障我國(guó)嚴(yán)厲的耕地制度的實(shí)行。針對(duì)在集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，剛剛過(guò)去的十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)也提出了農(nóng)宅交易合法化，農(nóng)民擁有對(duì)宅基地上建設(shè)房屋的交易權(quán)，因此這兩類的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改土地管理法使其具有合法性。

3.3 完善小產(chǎn)權(quán)房的對(duì)價(jià)補(bǔ)償機(jī)制

在明確了土地以及小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)后，對(duì)于部分已經(jīng)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，其所有權(quán)者可以通過(guò)補(bǔ)繳部分土地出讓金，轉(zhuǎn)變其合法性地位，防止因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不確定而產(chǎn)生的不良社會(huì)影響。對(duì)于即將建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改土地管理法，土地所有者通過(guò)新的用地流轉(zhuǎn)程序?qū)⒓w用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，與國(guó)有土地共同入市。

3.4 城鄉(xiāng)二元土地制度的改革

現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元土地制度的目的是為了保護(hù)農(nóng)村耕地不受侵害，但目前的現(xiàn)狀反而是該土地制度限制了農(nóng)民集體對(duì)土地所應(yīng)享有的權(quán)利。在利益的驅(qū)使下，農(nóng)民集體將集體用地甚至是耕地轉(zhuǎn)化為小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地也就不可避免，在違背了由現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度下產(chǎn)生的土地管理法的情況下，小產(chǎn)權(quán)房也就走向了不合法的道路。因此，要實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房合法化，其根本途徑在于改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元土地制度。

［1］季 雪.“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題、成因及對(duì)策建議——基于對(duì)北京地區(qū)實(shí)情的考察［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(7):7-9.

［2］蔡少霓，劉蕓華.從小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象透視我國(guó)農(nóng)村集體所有土地制度——兼論小產(chǎn)權(quán)房合法化意義［J］.法制與社會(huì)，2008，8(5):55-56.

［3］熊壽偉.小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)合法化研究［D］.北京:中國(guó)政法大學(xué)，2011.

［4］喬新生.“小產(chǎn)權(quán)房”的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)［J］.中國(guó)政策，2007，8(4):132-134.