檢察建議在民事訴訟中的適用效力研究
——以檢察建議和抗訴的效力比較為視角

高星閣

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

檢察建議在民事訴訟中的適用效力研究
——以檢察建議和抗訴的效力比較為視角

高星閣

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

2013年開始實施的新《民事訴訟法》中增加了有關(guān)“檢察建議”的相關(guān)規(guī)定，但是對其具體適用范圍、方式、具體內(nèi)容、效力、法律后果等未予明確，導(dǎo)致了在實踐中檢察建議適用的尷尬地位。作為檢察機關(guān)在民訴中行使法律監(jiān)督的兩種手段，檢察建議和抗訴應(yīng)該有效銜接、相互彌補，形成協(xié)同關(guān)系。為此，必須完善檢察建議的制度性保障機制。

檢察建議；民事訴訟；適用效力檢察監(jiān)督；抗訴

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.01.013

2013年1月1日起正式實施的新《民事訴訟法》是我國民事訴訟法立法領(lǐng)域的一次跨越式進步，其中就將檢察建議正式規(guī)定于其法律條文之中，這無疑亦具有重大的意義。檢察建議雖然在實踐中早已經(jīng)適用，并且取得了一定的效果，但是在很多情況下卻不如人意。以北京市某區(qū)人民檢察院為例：2011年12月26日至2012年12月25日，北京市某區(qū)人民檢察院共發(fā)出檢察建議233份，其中訴訟監(jiān)督類18件，占總數(shù)的7.7%（發(fā)往公安機關(guān)14件，發(fā)往人民法院4件）；綜合治理類149件，占總數(shù)的63.9%；職務(wù)犯罪預(yù)防類65件，占總數(shù)的27.9%；其他類1件，占總數(shù)的0.4%。共收到檢察建議回函118份，回函率50.6%，其中1件建議表彰類檢察建議得到回函，職務(wù)犯罪預(yù)防類回函率為81.5%，綜合治理類回函率為38.9%，訴訟監(jiān)督類回函率最低，為33.3%[1]。檢察建議的重要職能之一是在民事訴訟過程中發(fā)揮法律監(jiān)督作用，但是從上述數(shù)據(jù)可以看出，其訴訟監(jiān)督的效果沒能達到預(yù)期的要求。

作為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的實踐立法化嘗試，本次新修改的《民事訴訟法》將檢察建議正式納入民事訴訟條文中，終于使其“名正言順”，這為檢察建議將來在民事訴訟過程中更好地運用打下了法律層面的堅實基礎(chǔ)。同時，我們也不得不面對的是，檢察建議的制度設(shè)立初衷是積極的，但是在實踐操作過程中如何最大程度地發(fā)揮其效力，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用是我們必須面對的一個問題。在新修改的民事訴訟法中，雖然條文規(guī)定了人民檢察院有權(quán)通過提出檢察建議的方式對民事訴訟實行法律監(jiān)督，但是對具體的細節(jié)問題特別是檢察建議的效力問題沒有作出明文規(guī)定，這就導(dǎo)致在實務(wù)操作中的尷尬局面：檢察機關(guān)向人民法院發(fā)出檢察建議，人民法院不理睬或者敷衍了事等情況時有發(fā)生，檢察院由于缺乏相應(yīng)的制度法律依據(jù)而無可奈何。鑒于此，筆者試圖根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定結(jié)合學(xué)界的不同觀點，通過概念分析法、比較解析法等分析方法對檢察建議的效力問題進行一個初步的梳理，以期能為其在實踐中的科學(xué)有效適用提供相應(yīng)的借鑒參考。

一、檢察建議的內(nèi)涵、性質(zhì)和分類

要對檢察建議的法律效力進行探討，首先必須從其制度本身入手，對其相關(guān)的內(nèi)容進行一個明確的梳理和界定，為后續(xù)的分析打下基礎(chǔ)。

1.檢察建議的內(nèi)涵

自上世紀90年代開始，人民檢察院已經(jīng)通過采用檢察意見和糾正違法通知書等建議性的法律監(jiān)督方式對民事訴訟進行法律監(jiān)督?！皺z察建議”的正式提出是在2001年9月30日最高人民檢察院制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中，其后又出臺了一系列相關(guān)的司法解釋、意見等對其進行補充和完善①相關(guān)的司法解釋有：2009年11月的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》、2009年12月的《最高人民檢察院關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》、2011年3月最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）共同擬定的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》和《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》。。新修改的

民事訴訟法在第十六章“審判監(jiān)督程序”中對其適用的主體、范圍等進行了說明，但是對具體的概念、內(nèi)容及其適用的程序、法律效力等基本內(nèi)容并未進行詳細的規(guī)定，這導(dǎo)致其在可操作性層面存在嚴重不足。

雖然《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》在第1條明文規(guī)定了檢察建議的概念，即“人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式”。但是，筆者認為該概念存在如下問題：一是法律位階的問題，其規(guī)定于檢察院的“規(guī)定”之中，相比于《民事訴訟法》等高位階的法律來講，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和適用性，不足以使人民法院等各方重視并服從其效力規(guī)定；二是概念內(nèi)容規(guī)定過于寬泛和籠統(tǒng)，對適用的主體、適用的情形、法律效果等都缺乏明晰的界定，實踐中可操作性差；三是由于概念體系無法統(tǒng)一，導(dǎo)致理論界和實務(wù)界對其認識各異，難以在統(tǒng)一的語境下進行交流和探討。鑒于此，就民事訴訟視野下的檢察建議來講，有必要對其進行限縮性的定義，有種觀點認為：民事訴訟法意義上的檢察建議是指檢察機關(guān)對確有錯誤的裁判，向同級原審法院提出糾正建議，通過法院系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督程序糾正相關(guān)錯誤的一種監(jiān)督方式[2]。筆者亦贊同此觀點。

2.檢察建議的性質(zhì)

這里之所以探討檢察建議的性質(zhì)，是因為新修改的民事訴訟法雖然規(guī)定了檢察建議，但是對其具體的內(nèi)容、適用的對象等都缺乏明晰的界定，如果參照上述《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》的規(guī)定，則容易造成一般意義上的檢察建議和新修改的民事訴訟法中“檢察建議”之間的混淆。一般意義上的檢察建議，即《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》中所規(guī)定的檢察建議，與《草案》所確定的“檢察建議”是有所不同的，其區(qū)別不僅在于各自適用條件、領(lǐng)域、范圍存在重大差異，還在于《草案》規(guī)定“檢察建議”所要解決的問題具有特殊性，即直接保證司法裁判的公正與正確[3]。這種差異不僅導(dǎo)致了上述對檢察建議的內(nèi)涵在民事訴訟領(lǐng)域內(nèi)進行限縮解釋的必要性，同時也決定了檢察建議在性質(zhì)上只能是一種個案監(jiān)督，而非與其相對應(yīng)的類案監(jiān)督。

雖同為監(jiān)督，但是從民事訴訟法通過正確適用法律解決個案糾紛、保證個案裁判的公平正義的立法目的來講，個案監(jiān)督和類案監(jiān)督的意義是不同的。正是由于從上述民事訴訟立法的目的出發(fā)，其個案裁判的特性決定了民事檢察建議要想真正在民事訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，性質(zhì)定位必須只能是個案監(jiān)督，而不是類案監(jiān)督。因為只有確定了檢察監(jiān)督的適用范圍存在于具體的個別案件之中，而不是針對人民法院所有與民事司法審判相關(guān)的問題，才能使民事檢察建議真正地用到實處、用到對處，充分發(fā)揮檢察建議在具體案件中適用法律進行裁判的過程中的法律監(jiān)督功能，更好地維護個案當事人的公平正義，維護法律權(quán)威，而不是所有與民事審判領(lǐng)域相關(guān)的諸如內(nèi)部管理、規(guī)章制度等問題。因為檢察建議作為人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)的方式之一，從其制度定位上來講，顯然解決不了所有問題，事事都參與，不僅效率低下，容易造成司法資源的浪費，更容易使人民法院產(chǎn)生抵觸情緒，認為其檢察建議是行使干預(yù)司法獨立，從而加劇人民法院和人民檢察院之間的緊張關(guān)系。

3.檢察建議的分類

在上述明晰了檢察建議的內(nèi)涵和性質(zhì)之后，我們在民事訴訟的視角下來看檢察建議的分類就相對簡單，同時對其進行分類也更有助于我們了解檢察建議的內(nèi)涵與外延，從整體上把握檢察建議的基本內(nèi)容，為隨后的效力分析打下基礎(chǔ)。

第一，從規(guī)范依據(jù)的性質(zhì)來看，檢察建議可以分為一般意義上的檢察建議和民事訴訟視角下的檢察建議。一般意義上的檢察建議即是前述概念分析中提到的最寬泛、最廣義的檢察建議。它是以法院內(nèi)部的管理體制、規(guī)章制度設(shè)置等內(nèi)容為監(jiān)督對象，旨在推動審判機關(guān)完善自身的制度建設(shè)、提升內(nèi)部制約機制的有效性。而民事訴訟中的檢察建議以民事個案為監(jiān)督對象，其直接目的在于保障具體民事案件之裁判結(jié)果的合法性與公正性，維護法律的權(quán)威，促進公平正義的實現(xiàn)，本文研究即屬于此范疇。

第二，從檢察建議的內(nèi)容上劃分，根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》第208條的相關(guān)規(guī)定，檢察建議可以分為民事再審檢察建議和審判人員違法行為檢察建議。民事再審檢察建議是指檢察機關(guān)在辦理民事抗訴案件中，認為人民法院已經(jīng)生效的民事判決、裁定及調(diào)解書確有錯誤，以書面形式依法向同級人民法院提出監(jiān)督意見，建議同級人民法院自動啟動再審程序自行糾正的一種法律監(jiān)督方式。此次修改使再審檢察建議以立法的形式固定下來，使其有了法律的依據(jù)。同時根據(jù)法律條文的規(guī)定需要明確的是，最高人民檢察院不能對最高人民法院提出檢察建議。此時，只能通過再審方式實施法律監(jiān)督。另外一種即針對審判人員違法行為提出檢察建議，即各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。有種觀點認為：在審判監(jiān)督程序中規(guī)定對審判人員違法行為提出檢察建議的內(nèi)容不符合體例的要求，該條前兩款規(guī)定的是審判監(jiān)督程序中人民檢察院行使法律監(jiān)督的方式，而這條是對審判監(jiān)督程序以外的規(guī)定，不屬于審判監(jiān)督的內(nèi)容[4]。筆者認為此觀點有一定的道理。

第四，從檢察建議的提請主體來看，可以分為人民檢察院依職權(quán)提起的檢察建議和依當事人申請人民檢察院提出的檢察建議。當事人申請檢察建議規(guī)定于新《民事訴訟法》第209條，目的是為了避免當事人同時向人民法院申請再審和向人民檢察院申請抗訴或者檢

察建議，導(dǎo)致司法資源的浪費和效率的低下。

二、檢察建議的法律效力解析

在明確了檢察建議的相關(guān)基本內(nèi)容之后，筆者試圖以此為基礎(chǔ)探尋檢察建議的法律效力，在初步探討的基礎(chǔ)之上進行進一步的效力解析。首要問題就是檢察建議是否具有強制力，這是檢察建議法律效力最直接最有效的表現(xiàn)，也是我們研究的重點之一。人民法院針對檢察院發(fā)出的檢察建議，是否必須回復(fù)或者予以實現(xiàn)，及其是否具有強制力以及具有什么程度的強制力，主要從以下方面予以分析：

第一，檢察建議的本質(zhì)。結(jié)合上述分析可知，檢察建議是人民檢察院針對錯誤裁判或者審判人員的違法行為向人民法院發(fā)出的一種法律監(jiān)督意見。針對此，有觀點認為檢察建議實質(zhì)上是一種建議性的法律監(jiān)督權(quán)[5]，與此相對，也有觀點認為檢察建議是法律監(jiān)督權(quán)能的重要組成部分。顧名思義，檢察建議就是一種委婉或者溫和的向?qū)Ψ教岢鼋ㄗh或者意見的方式，其不具備強制性要求相對方接受的效力。基于此種認識，檢察建議在實踐運行中的尷尬就可想而知，除非法檢兩家在充分協(xié)商溝通相互“買賬”的基礎(chǔ)上，但依靠的終究不是制度性的條文效力。

第二，由上述有關(guān)檢察建議本質(zhì)的探討可知，檢察建議要真正具有法律效力其重要的參照標準就是是否具有強制力。如之前有關(guān)檢察建議分類提到的再審檢察建議是再審抗訴程序啟動前的一種或然性的前置程序，其有再審抗訴作為后盾，檢察機關(guān)可以據(jù)此依職權(quán)啟動再審。但是，針對再審程序之外諸如審判人員違法行為檢察建議等，沒有相關(guān)具有強有力的制度作為支撐，造成了在實踐運行中的形式化，不能很好的發(fā)揮作用。

最后，檢察建議作為人民檢察院進行法律監(jiān)督的重要形式之一，是國家權(quán)力的體現(xiàn)，應(yīng)天然具備一定的強制力。但是從檢察建議的立法目的來看，檢察建議應(yīng)該是強制力較弱的一種權(quán)力[6]（P216），這是與抗訴這種能強制性的引起再審程序啟動的法律監(jiān)督方式相區(qū)別的一種監(jiān)督方式。

基于以上論述筆者發(fā)現(xiàn)，檢察建議適用效力的衡量關(guān)鍵在于其是否具備強制力的屬性，也是其在發(fā)揮檢察監(jiān)督職能過程中是否具有獨立性價值的重要參照指標之一。理論界針對其是否具有強制性有著不同的觀點，最主要的原因在于，檢察建議和抗訴雖然都作為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段，但是檢察建議不像抗訴具有在法律層面和制度設(shè)計上都被賦予了引起特定程序性后果這種強制性的效果。從程序設(shè)計上看，檢察建議被賦予了不同于抗訴的獨立的法律監(jiān)督手段和價值，卻沒有從制度保障上賦予實現(xiàn)這種獨立價值的機制。下面，筆者將從檢察建議和抗訴這兩種監(jiān)督方式的對比入手，通過比較分析，進一步探究檢察建議的適用效力。

三、檢察建議和抗訴的對比分析

檢察建議和抗訴同時作為檢察機關(guān)在民事訴訟過程中行使法律監(jiān)督的手段，在制度設(shè)計的終極目的上具有一致性，即更好地行使檢察監(jiān)督權(quán)，促進法律的科學(xué)公正實施，維護公平正義。但是作為兩種不同的法律監(jiān)督手段，兩者在具體的制度構(gòu)架上還是不同的，這就決定了抗訴和檢察建議在適用范圍、程序?qū)嵤⑿再|(zhì)與功能以及最終的法律效力等方面存在區(qū)別，這也是彰顯檢察建議在民事訴訟中發(fā)揮獨立的法律監(jiān)督作用的價值所在。我們從以下幾個方面具體展開比較論述：

1.適用條件和范圍

從最新修訂的《民事訴訟法》第二百零八條、二百零九條等的相關(guān)規(guī)定中，我們可以發(fā)現(xiàn)兩者在適用條件和范圍上存在差別。依據(jù)現(xiàn)行法律條文的規(guī)定，抗訴屬于上級檢察院對下級法院的生效裁判是否符合法律規(guī)定的一種監(jiān)督機制，是一種上下級之間的監(jiān)督；檢察建議屬于人民檢察院發(fā)現(xiàn)在民事訴訟過程中同級人民法院有法律規(guī)定的情形時的一種監(jiān)督，是屬于同級監(jiān)督。除了審級方面的差異，根據(jù)上述分析還可知檢察建議還包括在審判監(jiān)督程序之外的其他審判程序中審判人員的違法行為，其適用的范圍更廣，監(jiān)督的方式更靈活，手段更溫和，但是法律卻沒有明文規(guī)定兩者各自的具體的適用事項和情形。就再審程序的法律監(jiān)督而言，法律賦予了檢察機關(guān)一定的自由裁量選擇權(quán)，當存在再審事由的法定情形時，檢察機關(guān)可以根據(jù)自己的級別，結(jié)合再審事由的具體情況選擇適用。具體來講，如果是作出生效裁判的法院的上級檢察機關(guān)，其既可以直接提起抗訴啟動再審這種剛性的監(jiān)督方式，也可以采用相對溫和的再審檢察建議的方式進行法律監(jiān)督；如果是與作出生效裁判的法院同級的檢察機關(guān)，其可以采取檢察建議并報上級檢察機關(guān)備案的方式或者是直接提請上級檢察機關(guān)進行抗訴。在再審程序中兩者在適用的條件和范圍上具有相當?shù)囊恢滦?，但是不是絕對的：審判監(jiān)督程序之外的審判人員違法行為檢察建議或者在審判監(jiān)督程序中原裁判確有錯誤當時依法不能或者不宜啟動再審程序進行救濟時，檢察建議的優(yōu)勢就發(fā)揮出來了，這也是彌補抗訴這種監(jiān)督方式局限性的重要途徑之一。

2.具體的程序?qū)崿F(xiàn)

根據(jù)法律條文的具體規(guī)定結(jié)合上述分析可以知道，檢察建議和抗訴都可以依據(jù)當事人的申請或者是檢察院依職權(quán)啟動，但是就其具體的程序?qū)崿F(xiàn)細節(jié)來講，還是存在實質(zhì)性差異?？乖V的行使首先要滿足《民事訴訟法》二百條規(guī)定的法定事由，檢察機關(guān)通過向人民法院提出抗訴書并以派員出庭監(jiān)督的形式進行，通過訴訟的形式重新開啟對原生效裁判的審理來達到糾正錯誤判決、維護當事人的合法權(quán)益的目的；而對檢察建議而言，其行使手段通常表現(xiàn)為發(fā)出檢察建議書，寫明具體事實、理由及相關(guān)意見和建議，其不具備直接引發(fā)類似再審這類特殊的救濟性程序的啟動。通過檢察建議構(gòu)建的平臺，檢察機關(guān)和人民法院可以進行交流、

協(xié)商和溝通，使人民法院能通過這種柔性、溫和的監(jiān)督方式認識到自己存在的問題和不足，自行通過提起再審等救濟性程序或者采取其他方式挽救彌補來矯正自己的行為，保障當事人的合法權(quán)益，維護法律的尊嚴。通過檢察建議這種柔性監(jiān)督和抗訴這種剛性監(jiān)督的雙重作用，能更好的在民事訴訟中發(fā)揮其檢察監(jiān)督的權(quán)能?？偠灾瑱z察建議的非訟性、同級監(jiān)督和抗訴的上級監(jiān)督下級的訴訟性監(jiān)督的不同，決定了兩者在程序?qū)崿F(xiàn)上的本質(zhì)區(qū)別，這同時也從側(cè)面論證了檢察建議的獨立性價值所在。

3.適用效力對比解析

就檢察建議和抗訴來講，法律雖有明文規(guī)定，但是與之配套的效力性制度的配置對于其實現(xiàn)立法目的而言有著深遠的影響。遺憾的是，本次《修正案》并未對檢察建議制度的法律效力和法院的處理方式進行規(guī)定，也未對接收建議的法院無正當理由拒不理會檢察建議的行為配以制裁機制。而在司法實踐中，檢察建議的效力更是不盡如人意，在收到檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議后，法院很可能沒有任何反饋信息，檢察機關(guān)也可能因為缺少效力依據(jù)而不再跟進，致使監(jiān)督就此止步而未能發(fā)揮實效[7]。而抗訴則不一樣，根據(jù)新《民事訴訟法》二百一十一條的規(guī)定，對于人民檢察院提起抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當自收到抗訴書之日起30日內(nèi)作出再審的裁定。即立法明文規(guī)定了抗訴提起后的程序性后果。相比之下，檢察建議由于缺乏明確的法律效力，這一先天不足導(dǎo)致其實際運行過程中的諸多缺陷。之前論述中已經(jīng)提及，筆者認為應(yīng)當賦予其明確的法律效力，但其獨立性的制度構(gòu)架決定了其法律效力又必須與其制度構(gòu)架相適應(yīng)，與抗訴所引起的法律效力相區(qū)別。

四、賦予檢察建議明確的法律效力

經(jīng)過上述綜合分析，檢察建議要充分的發(fā)揮其制度設(shè)計目的，必須賦予其明確的法律效力，即建立一套與其相適應(yīng)的制度保障機制。要明確其法律效力，必須從適用范圍、適用程序以及與抗訴的關(guān)系等視角對其效力規(guī)范的內(nèi)涵進行清晰的界定和明確。筆者試圖從上述幾個方面入手，以點帶面，賦予檢察建議明確的法律效力。

1.檢察建議應(yīng)有所側(cè)重地貫穿民事訴訟全過程

新修改的《民事訴訟法》明確了檢察機關(guān)有權(quán)對民事訴訟實施法律監(jiān)督，檢察機關(guān)不僅可以對審判程序，還可以對其之外的其他審判程序、民事執(zhí)行程序等實施法律監(jiān)督。檢察建議作為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段之一，也應(yīng)該貫穿于民事訴訟的全過程。但是“全程監(jiān)督”并不表明法院的一切訴訟行為和審判行為都要受到檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督?！坝捎诿袷略V訟是平等主體之間的訴訟，公權(quán)力的介入一定要慎之又慎，要適當有限，否則會加重訴訟負擔(dān)、打破當事人主體之間的平等地位，加長司法腐敗鏈條”[8]。檢察監(jiān)督權(quán)從制度屬性上來講畢竟是一種公權(quán)力，對解決以私權(quán)糾紛為目的的民事訴訟進行法律監(jiān)督，適當?shù)刈裱t抑性原則的約束是很必要的。再者，從現(xiàn)實操作的角度來講，檢察監(jiān)督的資源畢竟也是有限的，其對人民法院的所有訴訟職權(quán)行為進行法律監(jiān)督的實現(xiàn)難度是很大的。而且不同地區(qū)的人民法院特別是基層法院受理的案件多，審判壓力很大，其中必然存在些許不規(guī)范之處，如果對這些無損實體公正的瑕疵行為也進行一一監(jiān)督，不但背離了制度設(shè)計的目的，也造成了司法資源的極大浪費。

綜合上述分析，雖然檢察建議應(yīng)該貫穿于民事訴訟的全過程，但是筆者認為其必須有所側(cè)重，以便科學(xué)有效地發(fā)揮制度功效。有種觀點認為，其主要的適用情形應(yīng)當包括:符合抗訴條件，但法檢協(xié)商一致，人民法院同意再審的案件;原裁判確有錯誤，但依法不能或不宜啟動再審程序予以救濟的情形;審判人員在審判監(jiān)督程序之外的其他程序中存在違法行為的情形;爭議金額及影響不大的案件或者有程序違法但是不足以影響案件正確判決的案件；人民法院在民事審判活動中應(yīng)當予以改進的問題；等等[9]。筆者對此表示贊同，通過合理的側(cè)重，使其與抗訴這種監(jiān)督手段有效銜接，相互彌補漏洞和不足，從而更好地發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能。

2.明確檢察建議和抗訴的協(xié)同關(guān)系

檢察建議在民事訴訟過程中實行法律監(jiān)督的獨立性價值決定了其不是抗訴這種法律監(jiān)督程序的前置程序或者附隨性程序。抗訴制度以對已經(jīng)完結(jié)的裁判重新啟動再審程序這種訴訟化的手段，通過上級檢察機關(guān)對下級人民法院提起這種上級監(jiān)督下級的方式，決定了其是一種剛性監(jiān)督，也決定了其適用的對象主要是那些法檢之間無法溝通的案件、通過檢察建議無法有效解決的案件以及具有重大社會公共利益、具有較強的規(guī)則宣示意義或者存在嚴重違法情形的案件[2]。檢察建議則通過一種柔和的方式進行非訟化的監(jiān)督，以同級監(jiān)督進行，其性質(zhì)是一種柔性監(jiān)督。綜合上述檢察建議的適用情形可以發(fā)現(xiàn)，檢察建議和抗訴這兩種監(jiān)督方式是一種相互協(xié)調(diào)、共同促進的檢察監(jiān)督體系，應(yīng)該以其制度設(shè)計的目的為基礎(chǔ)，明確其作用范圍，發(fā)揮其優(yōu)勢，彌補其不足，避免法律監(jiān)督職能的重疊或者相互協(xié)作過程中監(jiān)督漏洞，造成司法資源的浪費和效率低下，同時通過協(xié)同作用，更好地實現(xiàn)其制度設(shè)計的目的。

3.檢察建議的制度性效力保障

檢察建議發(fā)揮其實效還必須從制度設(shè)計層面出發(fā)，為其更好地實行設(shè)立相應(yīng)的制度性效力保障。筆者認為，應(yīng)該從以下幾個方面著手：

第一，要保證檢察建議的規(guī)范性和嚴肅性。檢察建議的制作必須按照統(tǒng)一嚴謹?shù)墓母袷竭M行，其內(nèi)容必須具體，有明確的事實依據(jù)，符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。具體來講，檢察建議應(yīng)當明確包含其所針對問題的來源及其具體的事由，明確其違法事由的具體指向，并

針對性的提出相關(guān)建議或者對策，同時對其提出建議所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)也必須明確，有事實有依據(jù)有對策；除此之外，針對被建議的人民法院具體回復(fù)的期限等也應(yīng)當明確?？偠灾瑱z察建議作為行使檢察監(jiān)督權(quán)的一種手段，檢察機關(guān)自身對其保持嚴肅性和規(guī)范性，才可能引起人民法院等被建議單位重視，避免發(fā)出檢察建議的隨意性和被建議機關(guān)的漠視，這也是發(fā)揮其檢察監(jiān)督效力的規(guī)范層面的基礎(chǔ)所在。

第二，檢察建議權(quán)的啟動也應(yīng)該有條件的限制，避免檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議的隨意性和不規(guī)范性，這也是保證檢察建議的質(zhì)量、落實其檢察監(jiān)督效力的要求之一。筆者認為，由檢察委員會提起啟動檢察建議是比較合適的做法，這也體現(xiàn)了檢察機關(guān)的謹慎性和謙抑性，同時也能夠引起被建議機關(guān)的重視。

在制度設(shè)計上，必須明確人民法院在收到同級人民檢察院的檢察建議之后的處理機制。結(jié)合實踐中的做法筆者認為，人民法院在收到檢察建議之后，首先應(yīng)立刻在回執(zhí)上簽收，明確其簽收期限，這也是保證其時效性的前提。隨后，人民法院針對不同類型的檢察建議應(yīng)當明確各自不同的審查處理期限。詳言之，比如對審判人員違法行為的檢察建議，如果是輕微的一般性程序違法，對實體結(jié)果的處理沒有影響，法律可規(guī)定其在較短的（比如十個工作日）工作日內(nèi)及時地整改和處理，并及時將整改處理結(jié)果反饋給檢察機關(guān)，以便其整理結(jié)案；但是對其違法情形比較惡劣、嚴重違反了程序公正和實體公正的檢察建議，可給予其較長的期限（比如一個月），以便人民法院能有充足的時間審查相關(guān)案件事實，并作出相適應(yīng)的處理結(jié)果，這也是發(fā)揮檢察建議靈活性優(yōu)勢的制度要求。除此之外，人民法院對檢察建議處理結(jié)果的評價也應(yīng)當予以制度化，比如效仿人民法院對民事審判案件處理結(jié)果的評價機制，將其列入衡量評價一個法院或者審判法官審判質(zhì)量的考核指標之一，從制度法律上約束實踐中存在的部分人民法院對檢察建議漠視的消極做法。這樣，從建立制度時效機制、處理反饋機制以及評價考核機制三方面同時入手，最大限度地保障檢察建議的法律適用效力，使其更好地發(fā)揮檢察監(jiān)督權(quán)。

第三，出于人民檢察院的檢察監(jiān)督權(quán)和人民法院的審判權(quán)相互制衡的考慮，筆者認為，在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議的同時，也應(yīng)當賦予人民法院一定的“異議權(quán)”。具體來講，人民法院如果認為人民檢察院對其發(fā)出的檢察建議存有異議，應(yīng)當在收到檢察建議后規(guī)定的處理時效期間內(nèi)將其異議書面回復(fù)提出檢察建議的人民檢察院，人民檢察院在一定時限內(nèi)也必須回復(fù)其審核結(jié)果。經(jīng)過復(fù)核，如果認為其發(fā)出的檢察建議錯誤，應(yīng)當及時撤銷檢察建議并及時將撤銷檢察建議書送達人民法院等有關(guān)機關(guān)；如果其堅持認為檢察建議是適當?shù)?、符合法律?guī)定的，應(yīng)當將其報告給上一級人民檢察院。上級人民檢察院經(jīng)過調(diào)查審核研究，應(yīng)當通報給同級人民法院，由其督促下級人民法院落實檢察建議；反之，經(jīng)過審核后認為不符合法律規(guī)定或者事實不清證據(jù)不明等，應(yīng)當立即撤銷檢察建議并及時將其決定通過提起檢察建議的人民檢察院送達被建議人民法院。通過賦予人民法院異議權(quán)，使檢察建議這種法律監(jiān)督權(quán)和人民法院的審判權(quán)相互制衡，能夠促使檢察建議更加科學(xué)有效規(guī)范的實施，更好地規(guī)范民事訴訟活動的進行，促進社會公平正義的實現(xiàn)。

五、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，民事訴訟呈現(xiàn)出爆炸式的增長趨勢，各種新類型、新領(lǐng)域的民事糾紛不斷涌現(xiàn)，對人民法院特別是民事訴訟審判人員提出了越來越高的挑戰(zhàn)和要求。在這種大背景下，如何科學(xué)合理地規(guī)范人民法院的民事審判行為，使其依法公正地裁決民事糾紛、維護社會公平正義、為我國的經(jīng)濟社會建設(shè)保駕護航成為了一個重要課題。本次《民事訴訟法》的修改正式引入了檢察建議制度，為上述問題的解決提供了一個科學(xué)有效的途徑。通過檢察建議和抗訴這兩種監(jiān)督方式的有效協(xié)同，使檢察監(jiān)督在民事訴訟領(lǐng)域更好地運用，能更加有效地促進民事審判的依法公正實施。但是，由于制度規(guī)定的不完善，檢察建議在民事訴訟中真正地發(fā)揮實效，有賴于我們司法實踐的不斷摸索和相關(guān)制度效力保障機制的建立和完善。筆者堅信，檢察建議作為一種經(jīng)過實踐證明的科學(xué)監(jiān)督手段，將來會充分發(fā)揮其法律效力，促進法律的公正有效實施，促進法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

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（責(zé)任編輯 周吟吟）

高星閣（1989—），男，漢族，河南南陽人，西南政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

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