陜西省小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)情況的現(xiàn)狀分析和發(fā)展對(duì)策探討

李 坤

（陜西省水利廳農(nóng)建辦 陜西 西安 710004）

1 陜西省小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀分析

陜西農(nóng)田水利歷史悠久，早在秦代鄭國(guó)渠曾與廣西靈渠、四川都江堰齊名為古代三大水利工程。近代水利先驅(qū)李儀祉先生主持修筑的“關(guān)中八惠”，開創(chuàng)了我國(guó)近現(xiàn)人水利建設(shè)的先河。特別是新中國(guó)成立以來，在黨和政府的高度重視和組織領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過廣大干部群眾數(shù)十年堅(jiān)持不懈的努力，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)取得前所未有的巨大成就。

截至2013年底，全省建成30萬畝以上大型灌區(qū)12處，萬畝以上中小型灌區(qū)142處，小(二)型(庫(kù)容 10萬 m3)以上水庫(kù) 1050座，小型抽水站163萬處，配套機(jī)井15萬眼，自流渠道153萬條，水窖6147萬眼，池塘298萬處，興修基本農(nóng)田4194萬畝，其中有效灌溉面積達(dá)到1953萬畝。農(nóng)業(yè)人均基本農(nóng)田由新中國(guó)成立初的0.2畝增加到現(xiàn)在的1.57畝，人均糧食占有量由100kg提高到430kg，較好地解決了糧食生產(chǎn)問題。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，培育和壯大了果業(yè)、蔬菜、藥材等區(qū)域產(chǎn)業(yè)，為促進(jìn)農(nóng)村增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)提出了更高更新的要求，建設(shè)滯后的矛盾顯得更加突出。主要表現(xiàn)在：

（1）高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田總量不足。實(shí)現(xiàn)我省糧食產(chǎn)銷基本平衡，確保安全，每年糧食生產(chǎn)播種面積應(yīng)保持在5100萬畝以上，必須有足夠數(shù)量的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作支撐。按照《全省小型農(nóng)田水利基本建設(shè)十一五規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)陜南農(nóng)業(yè)人均l畝、關(guān)中1.5畝、陜北2畝～3畝基本農(nóng)田區(qū)域建設(shè)目標(biāo)，尚有350萬畝缺口。加之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，人增地減的矛盾進(jìn)一步加劇，基本農(nóng)田建設(shè)難度加大、增幅減少。

（2）小型水利設(shè)施配套程度低。全省有效灌溉面積數(shù)量還不到耕地面積的1/3，由于田間配套不完善，設(shè)施灌溉面積與實(shí)灌面積差距很大，旱澇保收面積僅為1238萬畝，占耕地面積的1/5。

（3）建設(shè)年代久遠(yuǎn)，自然毀損程度高。我省絕大多數(shù)小型農(nóng)水利工程建于上世紀(jì)八十年代以前，許多工程超期服役，長(zhǎng)期以來受自然作用力(如風(fēng)蝕、水蝕，地震等)影響，加之，缺乏維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，不能得到及時(shí)修繕，小隱患變大隱患，毀損數(shù)量不斷增多，影響了工程效益發(fā)揮。全省在冊(cè)的機(jī)井、抽水站因配套不全、設(shè)施老化、設(shè)備被盜等原因一半以上不能正常運(yùn)用，導(dǎo)致灌溉面積逐年萎縮。

（4）管理體制不順造成管理不善，人為損壞較多。小型農(nóng)田水利設(shè)施絕大多數(shù)由村組集體進(jìn)行管理，水利部門給予技術(shù)服務(wù)。農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后，小型農(nóng)田水利設(shè)施名屬集體，實(shí)際管理缺位，盜竊破壞水利設(shè)備現(xiàn)象嚴(yán)重，雖加大了產(chǎn)權(quán)改制，因效益低下，管理者積極性不高，也疏于維修和管理，效果不顯著。橫山縣原有抽水站700多處，現(xiàn)僅存100多處，5條國(guó)營(yíng)灌區(qū)多建于上世紀(jì)五、六十代，均帶病使用，80%以上渠系建筑物破爛不堪，跑冒滲漏隨處可見，有限水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

（5）水利政策法規(guī)宣傳不到位，農(nóng)民對(duì)民辦公助建設(shè)小型農(nóng)田水利設(shè)施認(rèn)識(shí)模糊，積極性不高。雖然各級(jí)水利部門每年通過“世界水日”、“中國(guó)水周”進(jìn)行集中宣傳，但宣傳的深度、廣度不夠，相當(dāng)一些干部和農(nóng)民對(duì)民辦公助興建小型水利設(shè)施政策知道甚少，主體意識(shí)不清，尤其是“兩工”制度的取消，國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，農(nóng)村公益性設(shè)施幾乎都是國(guó)家主動(dòng)上門投資建設(shè)，使農(nóng)民存在依賴思想，不愿出資出勞，忽視了自身是最終受益者，主動(dòng)建設(shè)積極性不高。

（6）只建不管，建成后使用效率不高。由于項(xiàng)目管理和投資體制的原因，一些部門和地方對(duì)爭(zhēng)項(xiàng)目、管項(xiàng)目、建項(xiàng)目積極性高，而對(duì)己成工程管理因缺乏經(jīng)費(fèi)不夠重視，重建輕管現(xiàn)象十分普遍。尤其是涉及小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的其他部門，僅熱衷于管投資、管項(xiàng)目，缺乏水利技術(shù)知識(shí)和管理水利工程的實(shí)踐，建設(shè)工程質(zhì)量難以保證，后期管理無人問津，投資與效益不對(duì)稱，資金浪費(fèi)很大，工程效益不高。

2 我省農(nóng)田水利設(shè)施投入機(jī)制的現(xiàn)狀及導(dǎo)致的問題分析

2.1 小型農(nóng)田水利設(shè)施投入機(jī)制現(xiàn)狀

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2001年～2007年財(cái)政投入農(nóng)田水利基本建設(shè)資金總量達(dá)52.9億元，其中中央資金26.25億元，省級(jí)資金10.99億元，平均每年增長(zhǎng)3%，最大年份增幅達(dá)到16%。這些資金主要用于大型灌區(qū)節(jié)水改造、基本農(nóng)田建設(shè)和小型水利設(shè)施建設(shè)三大塊。投入機(jī)制主要有：

（1）建立省級(jí)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)補(bǔ)助資金。2005年，在中央建立小型農(nóng)田水利專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，省政府常務(wù)會(huì)議決定，每年從新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中拿出1個(gè)億，設(shè)立省級(jí)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)補(bǔ)助資金項(xiàng)目，從2006年開始實(shí)施，改善了面上小型農(nóng)田水利建設(shè)缺乏投入的狀況，基本形成了以中省小型農(nóng)田水利專項(xiàng)資金為主體，其它項(xiàng)目為依托的農(nóng)田水利基本建設(shè)投入格局，支持力度逐年增大。

（2）項(xiàng)目多部門管理，不斷探索項(xiàng)目整合有效途徑。目前，我省從事小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理的部門眾多，水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)(扶貧)、國(guó)土資源、發(fā)展改革，財(cái)政等部門投資重點(diǎn)略有不同，按照各自渠道和辦法進(jìn)行運(yùn)作，建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求各不相同，缺乏協(xié)調(diào)和溝通，重復(fù)安排建設(shè)現(xiàn)象普遍。為此，近年來我們積極探索項(xiàng)目整合、捆綁使用的新機(jī)制，取得了較好成效。

（3）大力實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)，調(diào)動(dòng)群眾積極籌資籌勞進(jìn)行建設(shè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)村“兩工”制度的取消給小型水利設(shè)施建設(shè)帶來了很大困難，我省各地積極調(diào)整思路，依托中省農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目，采取項(xiàng)目建設(shè)與地方積極性掛鉤，堅(jiān)持大干大支持、小干小支持和先干后補(bǔ)、多干多補(bǔ)的辦法，實(shí)行項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略。同時(shí)，一些市縣根據(jù)財(cái)力狀況，加大以獎(jiǎng)代補(bǔ)力度，激勵(lì)和引導(dǎo)群眾積極投工投勞，年均投工3000萬個(gè)。

2.2 現(xiàn)行小型農(nóng)田水利設(shè)施投入機(jī)制導(dǎo)致的問題及成因

（1）資金投入嚴(yán)重不足，制約小型農(nóng)田水利設(shè)施快速發(fā)展。目前，國(guó)家投資水平不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。省市縣財(cái)政尚未將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)納入年度預(yù)算，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，投入無法保證。85%的市縣無力給小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入，僅依靠中省項(xiàng)目投資進(jìn)行發(fā)展，建設(shè)速度緩慢。戶縣每年用于農(nóng)田水利以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金僅有50萬元，占財(cái)政總收入的0.4%，要維持現(xiàn)有農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行，每年至少需投資800萬元。

（2）項(xiàng)目多頭管理，整合捆綁使用難度大，資金效益發(fā)揮不夠。水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)(扶貧)、國(guó)土資源等涉及小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理部門，各自為陣，項(xiàng)目資金均為財(cái)政資金，同一類型工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異很大，國(guó)家和地方、群眾配套比例都不一致，相當(dāng)一些部門無技術(shù)力量，建設(shè)質(zhì)量不高，在一定程度上造成建設(shè)市場(chǎng)混亂，影響了水利行業(yè)隊(duì)伍和群眾積極性，基層干部意見很大。

（3）項(xiàng)目確定缺乏科學(xué)依據(jù)，存在重復(fù)現(xiàn)象。在小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目確定上，一些部門和地方缺乏嚴(yán)肅的科學(xué)態(tài)度，未能嚴(yán)格遵循省政府頒布的《全省小型農(nóng)田水利基本建設(shè)規(guī)劃》，隨意安排和確定建設(shè)項(xiàng)目，使下達(dá)項(xiàng)目與實(shí)際脫節(jié)，在工程立項(xiàng)中部門缺乏溝通，沒有做到科學(xué)綜合規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施，多部門重復(fù)安排或年年都考慮的現(xiàn)象。

（4）項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)深度不夠，設(shè)施建設(shè)不完善。由于工程前期費(fèi)缺乏，前期工作不扎實(shí)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)地情況不清楚，憑經(jīng)驗(yàn)和書本進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，理想主義成分多，結(jié)合實(shí)際考慮少，超前意識(shí)差，造成設(shè)施建設(shè)不完善。一些主管部門，只卡項(xiàng)目投資，不考慮項(xiàng)目設(shè)計(jì)的必要性，隨意砍壓項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)容，造成設(shè)施建設(shè)配套不全。由于市縣配套資金難以落實(shí)，整體項(xiàng)目?jī)H靠國(guó)家投資，項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)難以完成。

（5）農(nóng)民“一事一議”籌勞籌資難度大。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村的公益性建設(shè)活動(dòng)規(guī)定必需民主決策，雖然中央和省政府出臺(tái)了相關(guān)政策規(guī)定，但農(nóng)民思想觀念的改變和外出務(wù)工增多，利用“一事一議”制度動(dòng)員群眾出工難度很大，基本名存實(shí)亡。同時(shí)，也給完成在建國(guó)家小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目帶來困難，除土地整理項(xiàng)目外，其他小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目均為民辦公助，地方配套不好落實(shí)，群眾投工也無法保證，要保質(zhì)保量完成項(xiàng)目任務(wù)實(shí)際是不現(xiàn)實(shí)的。

（6）缺乏事后監(jiān)管，無法評(píng)價(jià)資金投入績(jī)效。小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)一般財(cái)政投資量少、建設(shè)周期短，項(xiàng)目建成按相關(guān)項(xiàng)目規(guī)范要求驗(yàn)收后，大部分直接交由村組和群眾管理，財(cái)政投資量也相對(duì)較小，不是監(jiān)督重點(diǎn)，因此，不關(guān)心項(xiàng)目建成后運(yùn)行使用情況，缺乏事后監(jiān)管和追蹤問效，無法評(píng)估資金投入效益。

3 建立“國(guó)家引導(dǎo)，民辦公助，以獎(jiǎng)代補(bǔ)”引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制的政策建議

（1）增加財(cái)政投入。一是以建立專項(xiàng)資金為突破口，盡快形成穩(wěn)定增長(zhǎng)的小型農(nóng)田水利建設(shè)投入長(zhǎng)效機(jī)制。逐年增加省級(jí)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)補(bǔ)助資金規(guī)模，擴(kuò)大扶持范圍。督促市縣兩級(jí)建立小型農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金，增加資金規(guī)模，加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度，逐步建立起以公共財(cái)政投入為主導(dǎo)，多渠道、多層次的多元化投入的體系。二是加大中央財(cái)政對(duì)西部省份的扶持力度。中央小農(nóng)水專項(xiàng)資金要向西部省份傾斜，免除國(guó)家扶貧開發(fā)縣的地方配套，提高中央資金比例。

（2）規(guī)范管理，對(duì)擬定項(xiàng)目予以公示。要全面總結(jié)小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目資金使用管理經(jīng)驗(yàn)，不斷完善管理制度，強(qiáng)化監(jiān)管措施，嚴(yán)格按照規(guī)定程序操作，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和計(jì)劃的嚴(yán)肅性。要進(jìn)一步增強(qiáng)項(xiàng)目的透明度，對(duì)擬定小型農(nóng)田水利項(xiàng)目要在受益區(qū)進(jìn)行公示，明確國(guó)家扶持政策和群眾的權(quán)利義務(wù)，引入公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)選擇群眾積極性，實(shí)施效益好的村組，放大民辦公助小農(nóng)水項(xiàng)目效果，從而擴(kuò)大群眾知情權(quán)，接受群眾監(jiān)督。

（3）搞好前期規(guī)劃，確保項(xiàng)目的科學(xué)性。小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)量大面廣，科學(xué)規(guī)劃是建好小型農(nóng)田水利設(shè)施的前提。進(jìn)一步健全規(guī)劃編制機(jī)制。各分管部門要在實(shí)地勘測(cè)和調(diào)研基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足本地水情，科學(xué)的編制各級(jí)小型農(nóng)田水利設(shè)施規(guī)劃，對(duì)單一項(xiàng)目要科學(xué)選比，使之既適合實(shí)際，又經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，建立起完備的各類型項(xiàng)目庫(kù)，作為今后項(xiàng)目安排的共同遵守的依據(jù)。

（4）進(jìn)一步整合支農(nóng)資金使用，提高資金的使用績(jī)效。一要建立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金使用、項(xiàng)目效益等各環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，真正建立起資金使用的問責(zé)制。二要下決心解決小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)多頭管理的問題。依據(jù)省政府頒布的《全省小型農(nóng)田水利基本建設(shè)規(guī)劃》，以縣為單位，整合各類涉及農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織實(shí)施，統(tǒng)一檢查驗(yàn)收，提高投資使用效果。三要調(diào)整投資方向，優(yōu)先解決老化失修工程。維修改造現(xiàn)有農(nóng)田水利工程投資小，見效快，作用更為顯著。

（5）發(fā)揚(yáng)民主，確定因地制宜的籌資籌勞政策和合理引導(dǎo)資金比例，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入的積極性。一要加大民辦公助政策宣傳。重點(diǎn)要讓廣大群眾明白在新時(shí)期小型農(nóng)田水利建設(shè)是自己的事，不可能國(guó)家大包大攬，增強(qiáng)參與的主動(dòng)性；更要讓基層政府明白組織開展小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)是自己的職責(zé)，踴躍擔(dān)負(fù)責(zé)任組織群眾，積極開展建設(shè)。二要根據(jù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分區(qū)域合理確定引導(dǎo)資金比例和群眾籌資籌勞政策。

（6）加強(qiáng)項(xiàng)目的驗(yàn)收，確保項(xiàng)目質(zhì)量。一要健全小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)驗(yàn)收制度，制訂相對(duì)應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，完善小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目驗(yàn)收體系，按工程大小、性質(zhì)規(guī)范驗(yàn)收程序。二要簡(jiǎn)化驗(yàn)收程序，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)于一般小型水利工程在縣級(jí)自驗(yàn)基礎(chǔ)上，市級(jí)驗(yàn)收。重點(diǎn)資金項(xiàng)目在市縣自驗(yàn)基礎(chǔ)上，省級(jí)驗(yàn)收。三要把項(xiàng)目驗(yàn)收與資金撥付掛鉤，真正實(shí)行大干大支持，小干小支持，建立起一個(gè)可信賴的激勵(lì)機(jī)制。

（7）加強(qiáng)項(xiàng)目建成后的使用監(jiān)督，提高使用效率。一要建立小型農(nóng)田水利設(shè)施檔案，對(duì)現(xiàn)成工程完好情況、效益發(fā)揮情況，實(shí)行抽檢制度，每年抽查1/5數(shù)量，平均5年輪查一次，并把抽查情況和效益評(píng)估報(bào)告報(bào)分管部門。二要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管理”的原則，健全工程管理制度，加強(qiáng)建設(shè)管理和后期工程使用的監(jiān)督，確保建一處，成一處，發(fā)揮效益一處。三要大力推進(jìn)小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革。根據(jù)小型農(nóng)田水利工程類型和所在區(qū)域?qū)嶋H，以改革促管理，明晰工程產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管理責(zé)任，確保長(zhǎng)效利用。陜西水利