國際上主要國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的標(biāo)識制度

徐琳杰， 劉培磊， 熊 鸝， 武玉花， 吳 剛， 楊雄年*

1中華人民共和國農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心,北京 100122； 2中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院油料作物研究所,湖北 武漢 430062

自1994年首例轉(zhuǎn)基因番茄上市以來，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研究與應(yīng)用發(fā)展迅猛。截至2013年，全球共批準(zhǔn)27種轉(zhuǎn)基因作物用于環(huán)境釋放、種植、飼料或食用，轉(zhuǎn)基因作物種植面積已達(dá)到1.75億hm2，并保持連續(xù)增長勢頭，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品正以多種形式融入人們的生活(James，2014)。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否應(yīng)該特別標(biāo)注以及如何進(jìn)行標(biāo)注，成為政府和公眾共同關(guān)注的議題，國際上不同國家和地區(qū)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識管理政策與方式也有所差異。本文總結(jié)分析了當(dāng)前主要國家和地區(qū)的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識管理制度，并在此基礎(chǔ)上對不同管理政策的特點(diǎn)與利弊進(jìn)行了研究，為完善我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識管理工作提供參考與借鑒。

1 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識的形成及內(nèi)涵

1.1 標(biāo)識的含義

標(biāo)識是指用于識別產(chǎn)品及其質(zhì)量、數(shù)量、特征、特性和使用方法所做的各種表示的統(tǒng)稱，可以用文字、符號、數(shù)字、圖案以及其他說明物等表示，是傳遞產(chǎn)品信息的基本載體。20世紀(jì)以來，科學(xué)技術(shù)和社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展使得產(chǎn)品呈現(xiàn)出功能特性的多樣化和復(fù)雜化，普通消費(fèi)者難以憑借自身能力判斷產(chǎn)品屬性。通過標(biāo)識，生產(chǎn)者向消費(fèi)者傳遞產(chǎn)品信息、做出質(zhì)量承諾，消費(fèi)者的知情權(quán)與選擇權(quán)得以保證(孫漢強(qiáng),2001)。目前，標(biāo)識已成為購買產(chǎn)品的重要依據(jù)。

1.2 轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的形成和發(fā)展

轉(zhuǎn)基因標(biāo)識是表明產(chǎn)品含有轉(zhuǎn)基因成分或由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)、加工而成的一種標(biāo)識。由于進(jìn)入市場的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品都通過了充分的環(huán)境安全評價(jià)和食用安全評價(jià)，因此其與清真食品、無糖飲料、全脂牛奶等標(biāo)識一樣，都是為了幫助消費(fèi)者了解產(chǎn)品的屬性，與其安全性并無對應(yīng)關(guān)系。轉(zhuǎn)基因標(biāo)識旨在保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，并不屬于安全指示。

轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的形成與發(fā)展和轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用基本同步。早在1990年轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品商業(yè)化應(yīng)用前，歐盟便在轉(zhuǎn)基因生物管理法規(guī)(220/90號指令)中確立了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識管理的框架。1996年轉(zhuǎn)基因作物開始大規(guī)模商業(yè)化種植后，歐盟于1997年頒布實(shí)施《新食品管理?xiàng)l例(258/97)》,對所有轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)制性標(biāo)識管理，并設(shè)立了最低含量閾值(金蕪軍等，2004)。20世紀(jì)90年代末期尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化迅猛發(fā)展，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品涉及國際農(nóng)產(chǎn)品和食品貿(mào)易的多個(gè)方面。另一方面，關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物安全的一系列報(bào)告引發(fā)了公眾的高度關(guān)注。出于國際政治、經(jīng)濟(jì)和公眾接受等多重考慮，越來越多的國家開始對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實(shí)施標(biāo)識管理，1999年美國政府提出自愿標(biāo)識管理系統(tǒng)，2001年日本實(shí)施《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識法》，2002年我國發(fā)布施行《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》。目前，已有包括美國、加拿大、日本、巴西、阿根廷、澳大利亞、新西蘭、俄羅斯、韓國、泰國以及歐盟各國等在內(nèi)的近70個(gè)國家和地區(qū)制定了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識管理制度(Hudson，2013)。

2 國際轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識管理制度分析

當(dāng)前不同國家(地區(qū))的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度差異很大。按特性大體上分為如下類型：成分關(guān)注與過程關(guān)注、自愿標(biāo)識與強(qiáng)制性標(biāo)識、定性標(biāo)識與定量標(biāo)識、全面標(biāo)識與目錄標(biāo)識等。

2.1 成分關(guān)注與過程關(guān)注

根據(jù)標(biāo)識對象的不同，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識制度分為成分關(guān)注型和過程關(guān)注型。成分關(guān)注是以最終產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因成分(外源DNA或蛋白質(zhì))的含量為標(biāo)識依據(jù)；過程關(guān)注則以產(chǎn)品在加工、生產(chǎn)過程中是否采用轉(zhuǎn)基因原料為依據(jù)，不論最終產(chǎn)品中是否存在轉(zhuǎn)基因成分。目前，絕大多數(shù)實(shí)施轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的國家(地區(qū))采用成分關(guān)注型標(biāo)識制度，如澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等，少數(shù)國家(地區(qū))實(shí)施過程關(guān)注型標(biāo)識制度，主要為歐盟、巴西、中國(Gruère & Rao，2007)。

過程關(guān)注型標(biāo)識對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實(shí)行追溯管理，需要對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸和銷售等所有環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程追蹤，各級生產(chǎn)加工和經(jīng)營銷售者必須建立信息傳遞系統(tǒng)和程序，這將明顯增加產(chǎn)品成本，因此實(shí)施難度大、管理鏈條長、監(jiān)管的可操作性不強(qiáng)。成分關(guān)注型標(biāo)識重在對最終產(chǎn)品進(jìn)行轉(zhuǎn)基因成分分析，管理環(huán)節(jié)集中、管理手段多樣，同時(shí)利于執(zhí)法監(jiān)管。

2.2 自愿標(biāo)識與強(qiáng)制性標(biāo)識

自愿標(biāo)識是按照生產(chǎn)者和銷售者的意愿，對產(chǎn)品中的轉(zhuǎn)基因成分進(jìn)行標(biāo)注。強(qiáng)制標(biāo)識又稱義務(wù)標(biāo)識，必須按照法規(guī)規(guī)定對相應(yīng)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行標(biāo)識，未標(biāo)識和不按規(guī)定標(biāo)識的不得進(jìn)口或銷售。采用自愿標(biāo)識的國家(地區(qū))主要有美國、加拿大、菲律賓、阿根廷、南非以及中國香港。這些國家和地區(qū)對于與原有品種在組成成分、營養(yǎng)價(jià)值等方面等同的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品不做強(qiáng)制性標(biāo)識要求。但當(dāng)轉(zhuǎn)基因生物的組成成分、營養(yǎng)價(jià)值、用途、過敏性等與傳統(tǒng)對應(yīng)產(chǎn)品發(fā)生顯著變化時(shí)，則需要進(jìn)行相關(guān)說明。其他國家和地區(qū)均采用強(qiáng)制性標(biāo)識，如歐盟、澳大利亞、新西蘭、巴西、日本、韓國、泰國等(Gruère & Rao，2007)。

在各國構(gòu)建轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度的同時(shí)，國際組織也開始建立轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的協(xié)調(diào)機(jī)制?！犊ㄋ占{生物安全議定書》(TheCartagenaProtocolonBiosafety，BSP)于2000年1月通過，首次在國際法層面專門對轉(zhuǎn)基因標(biāo)識進(jìn)行闡述。議定書規(guī)定含有活性轉(zhuǎn)基因生物的產(chǎn)品必須進(jìn)行標(biāo)識，各國有權(quán)禁止進(jìn)口其認(rèn)為可能對人類及環(huán)境構(gòu)成威脅的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品(喬雄兵和連俊雅，2014)。世界貿(mào)易組織(WTO)要求轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識管理制度符合《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》(TBT)精神，并將標(biāo)識作為技術(shù)貿(mào)易措施納入談判和規(guī)則制定的討論范圍?？傊D(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識已成為較被廣泛接受的國際共識。

2.3 定性標(biāo)識與定量標(biāo)識

根據(jù)標(biāo)識閾值的差異，轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度分為定性標(biāo)識和定量標(biāo)識。定性標(biāo)識是指應(yīng)用規(guī)定的檢測方法，只要產(chǎn)品中檢測出轉(zhuǎn)基因成分，就進(jìn)行標(biāo)識，即標(biāo)識閾值為零。定量標(biāo)識則設(shè)立一定的閾值，只有產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因成分含量超過閾值時(shí)，才需要標(biāo)識。

中國是目前唯一采用定性標(biāo)識的國家，其他國家則施行定量標(biāo)識，即閾值管理。從世界范圍看，各個(gè)國家的標(biāo)識閾值差異較大，歐盟1997年規(guī)定當(dāng)食品中某一成分的轉(zhuǎn)基因含量達(dá)到該成分的1%時(shí)必須進(jìn)行標(biāo)識，2003年頒布的法規(guī)EC No1829/2003和No 1830/2003將這一閾值降至0.9%(王榮談等，2013)。日本規(guī)定當(dāng)產(chǎn)品中主要原料的轉(zhuǎn)基因生物含量超過5%時(shí)需要進(jìn)行標(biāo)注，主要原料指原材料中含量位于前3位且占原材料重量比在5%以上(日本《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)志法》，2001)。韓國規(guī)定當(dāng)產(chǎn)品中含量最高的前5種成分，轉(zhuǎn)基因生物含量超過3%時(shí)需要進(jìn)行標(biāo)注(韓國《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識基準(zhǔn)》，2001)。巴西則規(guī)定轉(zhuǎn)基因成分超過1%的產(chǎn)品必須標(biāo)注(Cevallos,2006)。

閾值的確定與技術(shù)檢測水平直接相關(guān)，同時(shí)也是該國對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品接受程度、貿(mào)易需求、政治因素等的綜合反映。國際上大多數(shù)國家的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識閾值在3%～5%之間，一些國家閾值為1%。由于偶然因素或技術(shù)上不可避免因素，產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因成分含量很難控制為零，因此實(shí)施閾值管理更利于標(biāo)識制度的實(shí)施，保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

2.4 全面標(biāo)識與目錄標(biāo)識

標(biāo)識目錄是各國根據(jù)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的應(yīng)用情況，轉(zhuǎn)基因成分的含量以及檢測技術(shù)等因素，列出的詳細(xì)產(chǎn)品名錄，其主要目的在于方便轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度的實(shí)施，增加制度的可操作性。

根據(jù)標(biāo)識范圍，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識制度分為全面標(biāo)識和目錄標(biāo)識。全面標(biāo)識包括所有的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，實(shí)施國家和地區(qū)主要為歐盟、澳大利亞、新西蘭和巴西等。目錄標(biāo)識則針對特定的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，日本、韓國、泰國、以色列、印度尼西亞、中國及中國臺灣地區(qū)等都制定了標(biāo)識目錄。日本標(biāo)識目錄最開始包括5種作物：大豆、玉米、馬鈴薯、油菜籽和棉花，以及上述作物經(jīng)過加工后重組DNA或蛋白質(zhì)仍然存在的24種產(chǎn)品，如豆腐、玉米小食品、納豆等。此后，日本農(nóng)林水產(chǎn)省對目錄進(jìn)行修改，增加了馬鈴薯及其加工品、三葉草及其加工品、糖用甜菜及其加工品等(付仲文，2009)。2001年韓國食品醫(yī)藥品安全廳制訂頒布《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識基準(zhǔn)》的標(biāo)識目錄為大豆、玉米及其制成品，包括豆粉、豆糕、大醬、豆瓣醬等27種食品和食品添加劑，此后也增加了馬鈴薯和其加工品等產(chǎn)品。一般認(rèn)為精煉油中不含有外源DNA和蛋白質(zhì)，因此絕大多數(shù)國家和地區(qū)均未將油脂類產(chǎn)品列入標(biāo)識目錄(金蕪軍等，2004)。

2.5 標(biāo)識豁免

標(biāo)識豁免是對標(biāo)識范圍和標(biāo)識對象的附加說明，一些國家規(guī)定可以對某些特殊產(chǎn)品實(shí)施標(biāo)識豁免。如澳大利亞規(guī)定，餐廳和服務(wù)業(yè)出售的膳食可不進(jìn)行轉(zhuǎn)基因標(biāo)識，日本、俄羅斯規(guī)定動物飼料不需要轉(zhuǎn)基因標(biāo)識。此外，除歐盟外的多數(shù)國家都將食品添加劑和調(diào)味品、散裝食品等列為豁免對象(Carter & Gruère,2003; Gruère & Rao，2007)。

2.6 陰性標(biāo)識

陰性標(biāo)識是指在產(chǎn)品上標(biāo)注“非轉(zhuǎn)基因”或“無轉(zhuǎn)基因”，以告知消費(fèi)者該產(chǎn)品不含有轉(zhuǎn)基因成分。國際上對陰性標(biāo)識的管理主要分為3類：(1)明確禁止陰性標(biāo)識，如泰國禁止使用“非轉(zhuǎn)基因食品”等表述方式，認(rèn)為類似表述會對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)；(2)允許陰性標(biāo)識，但設(shè)立嚴(yán)格的條件和管理程序，如日本等國家規(guī)定進(jìn)行陰性標(biāo)識的產(chǎn)品必須經(jīng)過IP(非轉(zhuǎn)基因食品身份保持)認(rèn)證，歐盟、韓國等國家規(guī)定陰性標(biāo)識的產(chǎn)品必須確保產(chǎn)品中100%不含轉(zhuǎn)基因成分；(3)允許陰性標(biāo)識，但不能誤導(dǎo)消費(fèi)者，如美國和加拿大允許陰性標(biāo)識，但要求標(biāo)識內(nèi)容必須真實(shí)、易懂，不會對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)，易產(chǎn)生歧義或暗示陰性標(biāo)識食品優(yōu)于其他食品的標(biāo)注不得使用，對于市場上根本不存在轉(zhuǎn)基因生物的食品，不允許非轉(zhuǎn)基因標(biāo)注(付仲文，2009； 金蕪軍等，2004)?？傊?，國際上對陰性標(biāo)識統(tǒng)一要求是不能誤導(dǎo)消費(fèi)者認(rèn)為非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品優(yōu)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。

3 對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識管理的啟示

目前我國采用的是2002年制定的按目錄定性強(qiáng)制標(biāo)識制度。近年來隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的飛速發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因安全管理形勢發(fā)生了深刻變化,現(xiàn)行的轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識制度面臨著一定挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：(1)零閾值的定性標(biāo)識制度無法規(guī)避轉(zhuǎn)基因成分無意混雜現(xiàn)象，易導(dǎo)致產(chǎn)品過度標(biāo)識；(2)市場上轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品類型與2002年相比出現(xiàn)較多變化，公眾對豆腐等部分轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品納入標(biāo)識目錄的呼聲較高；(3)近幾年來部分商家利用消費(fèi)者購物心理，以“非轉(zhuǎn)基因”為噱頭進(jìn)行廣告宣傳，市場上出現(xiàn)了數(shù)量眾多的轉(zhuǎn)基因陰性標(biāo)識，對消費(fèi)者產(chǎn)生明顯誤導(dǎo)，擾亂了產(chǎn)品的正常市場秩序，影響了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)地發(fā)展。國際上轉(zhuǎn)基因標(biāo)識管理的制度和經(jīng)驗(yàn)，將會對我國迎接上述挑戰(zhàn)，制定適合現(xiàn)狀的標(biāo)識閾值、標(biāo)識目錄，規(guī)范陰性標(biāo)識管理等提供借鑒與參考，有助于我國進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識管理制度。

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