水電工程項(xiàng)目林地征用合規(guī)高效報(bào)批的實(shí)踐

王 越

(國(guó)電大渡河沙坪水電建設(shè)有限公司，四川 峨邊 614300)

0 引 言

水電項(xiàng)目林地的征(占)用同意使用必須是要取得項(xiàng)目核準(zhǔn)后方可申請(qǐng)辦理。因此，在水電項(xiàng)目尚未核準(zhǔn)前，如何正確處理前期“三通一平”以及移民項(xiàng)目等工程用地問(wèn)題，避免發(fā)生“未批先用”的違規(guī)違法用地行為，四川省大渡河沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目在林地合規(guī)高效報(bào)批方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐。

1 水電工程項(xiàng)目征(占)用林地的法定要求

1.1 征(占)用林地要求

根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院第278號(hào)令)規(guī)定，工程項(xiàng)目需要占用或者征用林地的，必須遵守下列規(guī)定：

(1)用地單位應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，領(lǐng)取使用林地審核同意書(shū)。用地單位憑使用林地審核同意書(shū)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。占用或者征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設(shè)用地申請(qǐng)。?

(2)占用或者征用防護(hù)林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門審核；占用或者征用林地面積低于上述規(guī)定數(shù)量的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核。占用或者征用重點(diǎn)林區(qū)的林地的，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門審核。

(3)用地單位需要采伐已經(jīng)批準(zhǔn)占用或者征用的林地上的林木時(shí)，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門申請(qǐng)林木采伐許可證。

(4)占用或者征用林地未被批準(zhǔn)的，有關(guān)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)自接到不予批準(zhǔn)通知之日起7日內(nèi)將收取的森林植被恢復(fù)費(fèi)如數(shù)退還。

1.2 臨時(shí)占用林地要求

工程項(xiàng)目建設(shè)需要臨時(shí)占用林地的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院第278號(hào)令)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。同時(shí)，臨時(shí)占用林地的期限不得超過(guò)兩年，并不得在臨時(shí)占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期滿后，用地單位必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。

1.3 林地手續(xù)辦理?xiàng)l件和報(bào)批材料

根據(jù)《占用征用林地審核審批管理辦法》(國(guó)家林業(yè)局2號(hào)令)其中規(guī)定：林地手續(xù)辦理資格條件和需提交的材料包括：(1)征(占)用林地的建設(shè)單位法人證明；(2)使用林地申請(qǐng)表；(3)項(xiàng)目核準(zhǔn)(批準(zhǔn))文件；(4)被征(占)用林地的權(quán)屬證明材料；(5)有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位作出的項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告、項(xiàng)目擬使用林地現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)報(bào)告；(6)建設(shè)單位與被征(占)用林地集體簽訂的林地、林木補(bǔ)償協(xié)議、安置補(bǔ)助費(fèi)協(xié)議。

征用或者占用林地包含永久征用林地和臨時(shí)占用林地，雖然兩類用地性質(zhì)不同，但其法定辦理?xiàng)l件和報(bào)件要求相同，都必須經(jīng)相應(yīng)一級(jí)的林業(yè)主管部門審核審批且都由項(xiàng)目征占用林地管轄區(qū)域的林業(yè)主管單位負(fù)責(zé)行使監(jiān)管權(quán)。不同之處是同一項(xiàng)目征用或者占用林地取得批文不同，永久使用林地是取得“使用林地審核同意書(shū)”，使用林地性質(zhì)是“征收”，使用林地時(shí)間是長(zhǎng)期；臨時(shí)使用林地是取得“臨時(shí)使用林地批準(zhǔn)書(shū)”，使用林地性質(zhì)是“臨時(shí)”，使用林地時(shí)間是兩年。

2 沙坪二級(jí)水電站征(占)用林地報(bào)批情況

2.1 沙坪二級(jí)水電站概況

沙坪二級(jí)水電站壩址位于大渡河和官料河匯合口上游約250 m處，距峨邊縣城約7 km，是大渡河22個(gè)規(guī)劃梯級(jí)中第20個(gè)梯級(jí)沙坪梯級(jí)的第二級(jí)；壩址處左岸是樂(lè)山市金口河區(qū)，右岸是樂(lè)山市峨邊彝族自治縣。電站壩型為混凝土閘壩，最大壩高63.0 m，審定的水庫(kù)正常蓄水位為554 m，相應(yīng)水庫(kù)庫(kù)容為2 084萬(wàn)m3，調(diào)節(jié)庫(kù)容為585萬(wàn)m3，電站裝機(jī)容量348 MW。

沙坪二級(jí)水電站建設(shè)征地影響涉及四川省樂(lè)山市的兩個(gè)縣(區(qū))的7個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))13個(gè)行政村33個(gè)村民小組?；鶞?zhǔn)年的建設(shè)征地影響涉及各類土地248.52公頃(包括S306省道復(fù)建工程用地的永久和臨時(shí)占地)，其中永久占用各類土地166.4公頃，臨時(shí)占用各類土地82.08公頃。

沙坪二級(jí)水電站擬報(bào)批的林地分為兩類：(1)永久征用各類土地中林地為23.5470公頃，其中防護(hù)林0.7359公頃，經(jīng)濟(jì)林2.6769公頃，用材林0.0130公頃，其它林地20.1212公頃；(2)臨時(shí)占用各類土地中林地為36.6707公頃，其中用材林0.3440公頃，防護(hù)林地0.2209公頃，經(jīng)濟(jì)林地20.9750公頃，其他林地15.1308公頃。

2.2 沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目核準(zhǔn)情況

(1) 2011年1月，四川省發(fā)展改革委以“川發(fā)改能源〔2011〕27號(hào)”《四川省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于大渡河沙坪二級(jí)水電站省道S306改線公路工程項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》對(duì)沙坪二級(jí)水電站省道S306改線公路工程進(jìn)行了核準(zhǔn)。

(2) 2011年7月，四川省發(fā)展改革委以“川發(fā)改能源〔2011〕872號(hào)”《關(guān)于核準(zhǔn)大渡河沙坪二級(jí)水電站試行先移民后建設(shè)工程項(xiàng)目的批復(fù)》對(duì)沙坪二級(jí)水電站“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目進(jìn)行了核準(zhǔn)。

(3) 2012年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以“發(fā)改能源〔2012〕525號(hào)”《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于四川省大渡河沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》對(duì)沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目進(jìn)行了核準(zhǔn)。

2.3 沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目林地審批過(guò)程

沙坪二級(jí)水電站在項(xiàng)目主體工程施工期之前合規(guī)高效地取得了林地審批意見(jiàn)，避免了工程項(xiàng)目建設(shè)用地“未批先用”等問(wèn)題，樹(shù)立了工程建設(shè)合法合規(guī)用地的典范。沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目林地審批過(guò)程如下：

(1)2011年8月初，委托四川省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院組件“四川省大渡河沙坪二級(jí)水電站先移民后建設(shè)工程項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告及林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)”材料報(bào)送四川省林業(yè)廳。

(2)2011年8月，取得四川省林業(yè)廳準(zhǔn)予的“四川省大渡河沙坪二級(jí)水電站先移民后建設(shè)”工程項(xiàng)目征收林地16.5825公頃“使用林地審核同意書(shū)”和臨時(shí)占用林地18.4726公頃“臨時(shí)使用林地批準(zhǔn)書(shū)”，同時(shí)依法辦理了林木采伐許可證。

(3)2012年6月，委托四川省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院組件“四川省大渡河沙坪二級(jí)水電站工程建設(shè)使用林地可行性報(bào)告、林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)、森林植被異地恢復(fù)作業(yè)設(shè)計(jì)和林地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查”材料報(bào)送四川省林業(yè)廳。

(4)2012年7月，取得四川省林業(yè)廳準(zhǔn)予的“四川省大渡河沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目”建設(shè)項(xiàng)目征收林地6.9645公頃“使用林地審核同意書(shū)”和臨時(shí)占用林地18.1981公頃“臨時(shí)使用林地批準(zhǔn)書(shū)”，同時(shí)依法辦理了林木采伐許可證。

3 沙坪二級(jí)水電站征(占)用林地報(bào)批特點(diǎn)

3.1 征(占)用林地基本納入“先移民后建設(shè)”范疇

根據(jù)四川省“先移民后建設(shè)”方針，項(xiàng)目法人取得“先移民后建設(shè)”移民工程項(xiàng)目核準(zhǔn)(審批)后，林業(yè)、國(guó)土部門方可對(duì)省發(fā)展改革委單獨(dú)核準(zhǔn)(審批)的項(xiàng)目辦理征占(用)地手續(xù)。依照“川扶貧移民規(guī)安〔2010〕202號(hào)”的相關(guān)規(guī)定，按照主體工程施工進(jìn)度要求，確定沙坪二級(jí)水電站“先移民后建設(shè)”實(shí)施處理范圍為圍堰截流淹沒(méi)影響區(qū)與樞紐工程建設(shè)區(qū)兩部分，考慮省道S306復(fù)建工程將作為重要移民專項(xiàng)先行實(shí)施，所以把S306省道復(fù)建工程建設(shè)征地也同時(shí)納入“先移民后建設(shè)”實(shí)施方案中。至此，沙坪二級(jí)水電站征(占)用林地基本納入“先移民后建設(shè)” 范疇。

3.2 試行“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目核準(zhǔn)為林地報(bào)批創(chuàng)造條件

根據(jù)《國(guó)家林業(yè)局占用征用林地審核審批管理規(guī)范》(林資發(fā)〔2003〕139號(hào) )和國(guó)家林業(yè)局《建設(shè)工程占用林地審核指南》要求，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或同意的建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的單體工程，只要是實(shí)行核準(zhǔn)制的建設(shè)項(xiàng)目，征(占)用林地審核審批，應(yīng)提交核準(zhǔn)、備案的確認(rèn)文件，按照此規(guī)定，使用林地審核審批，項(xiàng)目業(yè)主必須在項(xiàng)目核準(zhǔn)后方能申請(qǐng)。同時(shí)根據(jù)“川扶貧移民規(guī)安〔2010〕202號(hào)”的相關(guān)規(guī)定，省政府批準(zhǔn)同意開(kāi)展先移民后建設(shè)工作后,“省發(fā)展改革委對(duì)移民搬遷安置和復(fù)建專業(yè)設(shè)施項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告單獨(dú)核準(zhǔn)(審批)”, “國(guó)土、林業(yè)部門根據(jù)省發(fā)展改革委單獨(dú)核準(zhǔn)(審批)的項(xiàng)目辦理征占(用)手續(xù)”。

2011年4月，四川省扶貧和移民工作局以“川扶貧移民規(guī)安〔2011〕118號(hào)”批復(fù)了《沙坪二級(jí)水電站“先移民后建設(shè)”實(shí)施方案》；2011年7月，四川省發(fā)展改革委以“川發(fā)改能源〔2011〕872號(hào)” 對(duì)沙坪二級(jí)水電站“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目進(jìn)行了核準(zhǔn)。至此，試行“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目核準(zhǔn)為林地報(bào)批創(chuàng)造了條件。此后，項(xiàng)目法人向四川省林業(yè)主管部門及時(shí)申報(bào)征(占)用林地手續(xù)，在取得林地批復(fù)意見(jiàn)后，相關(guān)各方按照《“先移民后建設(shè)”實(shí)施方案》開(kāi)展了建設(shè)征地和移民安置工作，工程截流階段制約性專業(yè)項(xiàng)目，包括省道S306復(fù)建工程、鄉(xiāng)村道路復(fù)建工程、電力及通信復(fù)建工程、庫(kù)尾企業(yè)防護(hù)工程等均按期完成。

3.3 沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目規(guī)模優(yōu)勢(shì)

沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目建設(shè)征地影響涉及各類土地如前所述。專業(yè)項(xiàng)目包括成昆鐵路部分路基、橋涵、隧道及部分站后設(shè)施(集體宿舍、電力通訊線路)以及S306省道(二級(jí)公路)3.94 km、四級(jí)公路0.37 km、鄉(xiāng)村道路1.5 km、人行吊橋1座、不同等級(jí)電力線路2.57 km、通訊線路22.296 km、工礦企業(yè)1家。從以上數(shù)據(jù)可以看出，沙坪二級(jí)水電站用地范圍較大型電站項(xiàng)目要小得多，相對(duì)來(lái)說(shuō)林地征(占)用范圍也少；但由于小型移民專項(xiàng)工程比較多，在“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目核準(zhǔn)后，將相關(guān)工程征(占)用地在省人民政府行業(yè)主管部門的權(quán)限內(nèi)單獨(dú)報(bào)批，避免了林地審批滯后的法律障礙，確保工程建設(shè)按時(shí)用地的同時(shí)也順利地解決了合法用地問(wèn)題。

4 沙坪二級(jí)水電站征(占)用林地報(bào)批經(jīng)驗(yàn)

4.1 協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位及時(shí)提交成果促進(jìn)合規(guī)報(bào)批

(1)項(xiàng)目法人高度重視，“林地”報(bào)批工作實(shí)行“盯過(guò)程、推進(jìn)度”的方式協(xié)調(diào)報(bào)批工作；(2)項(xiàng)目法人與項(xiàng)目涉及的一市兩縣(區(qū))林業(yè)主管單位共同謀劃報(bào)批的工作節(jié)點(diǎn)，依照規(guī)范合理解決各類問(wèn)題，配合協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)工作；(3)技術(shù)上委托四川省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院組件“建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告的編制、林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)、森林植被異地恢復(fù)作業(yè)設(shè)計(jì)和林地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查”等報(bào)批材料；(4)借助本項(xiàng)目前期實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的審定成果，配合有資質(zhì)的查驗(yàn)單位開(kāi)展林地查驗(yàn)并提交項(xiàng)目擬使用林地現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)報(bào)告；設(shè)計(jì)單位編制完成建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告與林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)報(bào)告；縣級(jí)林業(yè)主管單位完成森林植被異地恢復(fù)作業(yè)設(shè)計(jì)報(bào)告等設(shè)計(jì)成果；(5)項(xiàng)目法人、地方林業(yè)主管部門和設(shè)計(jì)單位各負(fù)其責(zé)合規(guī)高效地完成林地報(bào)批的組件成果，順利通過(guò)縣、市、省林業(yè)部門的各項(xiàng)審查環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)成果的科學(xué)性、真實(shí)性對(duì)林地報(bào)批時(shí)效性起到了重要作用。

4.2 企地共同搭建協(xié)調(diào)平臺(tái)克服報(bào)批困難

沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目位于少數(shù)民族聚居地區(qū)，在項(xiàng)目征(占)用地方面其土地權(quán)屬人大量的訴求對(duì)用地手續(xù)報(bào)批有著直接和間接的影響。汶川“5·12”地震后，大渡河沙坪二級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目被四川省人民政府列為災(zāi)后重建項(xiàng)目，為振興地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，項(xiàng)目法人抓住時(shí)機(jī)，主動(dòng)與地方建立起長(zhǎng)效協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，堅(jiān)持在地方政府的支持下依法依規(guī)辦理核準(zhǔn)項(xiàng)目的用地手續(xù)，實(shí)現(xiàn)了前期籌建工程的穩(wěn)步推進(jìn)。在企業(yè)“依法經(jīng)營(yíng)、依法建設(shè)、依法管理、依法維權(quán)”的總體要求下，2011～2012年，項(xiàng)目法人抓住國(guó)家林地征(占)用稽查契機(jī)，與政府林業(yè)主管部門密切溝通協(xié)調(diào)，依法依規(guī)地妥善處理土地權(quán)屬人(單位)各類訴求，合力解決用地手續(xù)報(bào)批過(guò)程中復(fù)雜的權(quán)屬糾紛以及補(bǔ)償?shù)确矫娴母黝惷芎蛦?wèn)題，有效促進(jìn)了林地手續(xù)辦理進(jìn)度，林業(yè)部門履職監(jiān)管到位，合法通過(guò)了國(guó)家林地征(占)用稽查的檢驗(yàn)。

4.3 林地報(bào)批從政策層面上值得商榷的問(wèn)題

沙坪二級(jí)水電站項(xiàng)目依法臨時(shí)使用林地期限已滿2年，根據(jù)《四川省林地保護(hù)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，要辦理該臨時(shí)林地的“續(xù)占”事宜，同時(shí)就涉及到再次繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)的要求。由于本項(xiàng)目在首次辦理林地征(占)用手續(xù)時(shí)，已經(jīng)按政策繳納相關(guān)森林植被恢復(fù)費(fèi)用，所以林業(yè)管理部門要求再次繳費(fèi)的要求值得商榷?！端拇ㄊ×值乇Ｗo(hù)管理辦法》由四川省林業(yè)廳制定的地方政府規(guī)章，其法律層級(jí)和效力低于《森林法》、《森林法實(shí)施條例》及《森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》，但它對(duì)前述三部法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了突破、延伸，辦法第二十六條規(guī)定：臨時(shí)占用林地的期限不得超過(guò)兩年；占用期滿后確需繼續(xù)使用的，應(yīng)按照占用林地管理規(guī)定重新辦理使用林地手續(xù)。但該“辦法”仍然未對(duì)臨時(shí)占用林地超過(guò)兩年是否應(yīng)當(dāng)再次繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)進(jìn)行規(guī)定，所以目前的法律法規(guī)對(duì)于林地臨時(shí)占用期滿后“續(xù)占”是否需要再次繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)沒(méi)有明確法律意見(jiàn)。

通過(guò)法律咨詢認(rèn)為：(1)森林植被恢復(fù)費(fèi)是按面積征收的，與占地時(shí)間無(wú)關(guān)；(2)森林植被恢復(fù)費(fèi)的用途是被占用林地將來(lái)的植被恢復(fù)，而“續(xù)占”不構(gòu)成二次損害或二次恢復(fù)；(3)現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有關(guān)于“續(xù)占”臨時(shí)用地重新繳費(fèi)的明確規(guī)定，再次收取費(fèi)用不符合《四川省行政事業(yè)性收費(fèi)管理辦法》。這種看法或僅僅是認(rèn)識(shí)上的一方面，希望此類政策上的“盲點(diǎn)疑惑”能在實(shí)際工作中大家共同去探究。

5 結(jié) 語(yǔ)

沙坪二級(jí)水電站林地報(bào)批實(shí)踐為水電工程建設(shè)用地報(bào)批工作提供了很好的參考。同時(shí)我們也認(rèn)識(shí)到，水電工程建設(shè)用地報(bào)批工作對(duì)工程建設(shè)的施工進(jìn)度有著直接的影響和作用，如何結(jié)合水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況規(guī)劃有序、合法合規(guī)地開(kāi)展好這項(xiàng)工作是當(dāng)前和今后都需要高度重視及研究的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院第278號(hào)令)；

[2] 四川省林地保護(hù)管理辦法；

[3] 《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)<占用征用林地審核審批管理規(guī)范>的通知》(林資發(fā)[2003]139號(hào))； 《占用征用林地審核審批管理辦法》(國(guó)家林業(yè)局2號(hào)令)；

[4] 四川省扶貧和移民工作局、四川省發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》(川扶貧移民規(guī)安〔2010〕202號(hào))；

[5] 《沙坪二級(jí)水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃大綱》(審定本)；

[6] 《沙坪二級(jí)水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃報(bào)告》(審定本)；

[7] 《沙坪二級(jí)水電站工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實(shí)施方案》(審定本)；

[8] 《沙坪二級(jí)水電站“先移民后建設(shè)”移民工程項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》(審定本)；

[9] 沙坪二級(jí)水電站先移民后建設(shè)工程項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告(審定本)；

[10] 沙坪二級(jí)水電站工程建設(shè)使用林地可行性報(bào)告(審定本)。

作者簡(jiǎn)介:

王 越(1961-)，男，浙江寧波人，西南政法大學(xué)法律專業(yè)，征地移民處處長(zhǎng)，政工師，現(xiàn)于國(guó)電大渡河沙坪水電建設(shè)有限公司從事征地移民工作.