水電工程移民安置長效補償機制的探討

王詩景

（中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，杭州310014）

水庫移民

水電工程移民安置長效補償機制的探討

王詩景

（中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，杭州310014）

四川省水電資源豐富，受土地資源缺乏的影響，采取農業(yè)安置方式安置水電工程農村移民的難度越來越大。闡述了移民安置長效補償機制的內涵、方法和效果，在試點基礎上，在省內全面推行移民安置長效補償機制有實踐經驗、群眾基礎、政策依據，可以妥善處理新時期水電移民工作中面臨的問題。

水電工程；移民安置；長效補償

1 背景

四川省是我國的水電資源大省，根據調查，全省水力資源理論蘊藏量1.43億kW，技術可開發(fā)量1.20億kW，占全國的26%，居全國第一。僅金沙江、雅礱江、大渡河3條主要流域涉及全省的水電裝機容量約達到0.8億kW。隨著社會經濟的快速發(fā)展，國家層面上環(huán)境保護和節(jié)能減排的壓力越來越大，作為清潔能源的水電資源開發(fā)也從文件中的“有序開發(fā)”轉變?yōu)椤凹涌扉_發(fā)”。在這種大背景下，四川省掀起了新一輪水電開發(fā)的高潮，瀑布溝、溪洛渡、向家壩、錦屏一、二級相繼投產運行發(fā)電，兩河口、楊房溝、雙江口、白鶴灘、烏東德等大型電站正有序地推進前期工作。

征地移民是水電工程建設中的重要組成部分，四川省一直采取“以農為主、以土為本”的傳統(tǒng)農業(yè)安置方式，針對大多數(shù)農村移民文化素質較低，生產技能單一的特點，該安置方式可以保持移民原有的生產和生活方式，使土地繼續(xù)發(fā)揮就業(yè)、收入、保障、社會等功能，有利于移民安置后的穩(wěn)定和發(fā)展。但是隨著四川省大型水電工程開發(fā)數(shù)量的增加，移民人數(shù)的增多，移民安置環(huán)境容量嚴重不足，特別是土地資源缺乏，傳統(tǒng)以有土為主的“大農業(yè)安置”將越來越難，并將影響移民安置工作的順利進行。

2 長效補償機制探討

2.1 內涵

水電移民的長期補償機制，簡言之，就是將一次性補償轉變?yōu)殚L期逐年的補償，將項目業(yè)主和失地農民看做獨立的利益?zhèn)€體，引入建設成果共享、實施風險共擔的新理念，在保障水電站工程建設順利進行和正常發(fā)揮項目規(guī)劃效益的前提下，從制度制定上允許水庫移民直接分享工程效益。即以工程征地的集體經濟組織的耕地（或園地）為補償范圍，以被征收耕園地所涉及的承包戶為補償對象，以國家或省級人民政府國土部門依法審定發(fā)布的耕地年產值為統(tǒng)一補償標準，按照“淹多少、補多少”的原則，由項目業(yè)主逐年以實物或現(xiàn)金的形式對移民農戶進行補償，電站正常運行一年，則補償一年，直至電站運行壽命終止。

逐年補償方式主要具有3個特征：①長期性，逐年補償?shù)钠谙奘菑囊泼駥嵤┌徇w安置起至電站運行報廢庫區(qū)重新復墾止；②補償標準可調整性，耕地畝產值標準將根據國家或省級國土部門審定并公布的統(tǒng)一耕地畝產值進行同期調整，統(tǒng)一畝產值提高則次年的享受的補償標準待遇也相應提高；③可繼承性，對于提前去世的移民，其補償資金可由其法定繼承人合法繼承，繼續(xù)領取。

2.2 政策目標

兼顧庫區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、水能資源有序開發(fā)和移民有效安置，緩解庫區(qū)緊張的資源環(huán)境壓力和人多地少的沖突，突破傳統(tǒng)農業(yè)安置對于可耕種土地資源環(huán)境容量的瓶頸限制，為移民提供多種渠道的安置方式，節(jié)約建設用地，提高人地承載比，使移民獲得長期、穩(wěn)定的收入來源，進一步提高移民滿意度和安穩(wěn)感，最終實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能發(fā)展”的目標。

2.3 補償方法

對于選擇逐年補償安置方式的移民，按審定的耕地畝產值（運行期可根據國土部門調整公布的畝產值進行調整）計列所需費用資金，由項目法人以年度為單位支付給縣級人民政府，由政府移民主管部門負責直接發(fā)放到移民戶，直至水電站設計運行期結束報廢為止。

2.4 預期效果

2.4.1 移民滿意度提高，可操作性增強

采取逐年補償安置方式后，移民不需要從事農業(yè)生產也可具有穩(wěn)定的收入來源，且收入水平可確保不低于原有，同時在電站運行期間還將根據全省征地統(tǒng)一年產進行動態(tài)調整。由于不再受可耕種土地資源的限制，可以在有限的空間內安置更多的人口，便于結合新興產業(yè)集群的培育發(fā)展和庫區(qū)原有社會關系體系的穩(wěn)定延續(xù)，移民滿意度將進一步提高。移民獲得長期、穩(wěn)定的收入，并將移民利益與電站長期運行利益結合，將一次性補償?shù)?6倍擴大至若干倍，實現(xiàn)了土地補償價值的最大化，避免了一次性補償?shù)谋锥恕?/p>

2.4.2 移民安置實施難度減輕，推動工程建設

采用逐年補償安置方式后，使得編制的移民安置方案更具操作性和實施性，將有利于積極推動移民安置實施工作，減少了項目核準后的設計變更，減輕了政府實施壓力，使得移民安置規(guī)劃更具前瞻性和科學性。采用逐年補償安置方式，對項目業(yè)主而言，意味著將一次性、短期性巨額投入轉化為長期性、分散性的長期投入，有效緩解項目業(yè)主的資金融資壓力。對于移民而言，擁有穩(wěn)定的收入來源，意味著滿意度的提高，地方政府實施難度降低，必將推動水電站工程建設進度。

2.4.3 化解人地矛盾，減緩庫區(qū)資源環(huán)境生態(tài)壓力

實施逐年補償安置方式后，將會減少移民大規(guī)模墾荒種植土地的壓力，使移民能夠放手發(fā)展特色經濟作物，解放勞動力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和從事工商企業(yè)、外出務工等，拓寬了移民增收渠道和致富空間；也可有效減少移民規(guī)模，最大限度地避免大伐大挖，既節(jié)約大量建設用地，還能有效地保護庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境，化解過去移民遠遷后資源難以處理的問題。有利于當?shù)剞r村產業(yè)結構的調整和生態(tài)環(huán)境的保護，有利于推進項目建設所在區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，有利于地方經濟社會的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展。

2.5 面臨問題

（1）移民投資增加，對水電上網電價影響較大，對項目業(yè)主而言，售電成本增加，市場競爭力被壓縮。

（2）逐年補償安置后將會導致大量原從事農業(yè)生產的勞動力因無土地耕作而閑置，給社會穩(wěn)定帶來不穩(wěn)定隱患。

2.6 實例介紹

四川省某縣地處西部山區(qū)，境內地形復雜，山多地少，全縣人均耕地僅780m2，人口密度達128人/km2，且經濟發(fā)展、區(qū)位條件較好的河谷兩岸、山區(qū)壩地等地區(qū)人口密度更為稠密?？h內水電資源豐富，規(guī)劃建設兩座大型電站，建設征地影響該縣河谷兩岸大量肥沃農田，規(guī)劃水平年搬遷安置移民人口超過3萬人，由于縣內土地資源緊張，可供調劑或開發(fā)作為移民安置的土地資源十分緊張，僅1067hm2，若采取傳統(tǒng)的農業(yè)安置方式，將有超過一半的移民須外遷出縣進行安置，不僅給上級人民政府帶來較大壓力，而且與移民意愿相悖，實施難度較大，造成社會不穩(wěn)定因素。

為妥善進行移民安置規(guī)劃設計工作，在本縣范圍內初選了多個移民集中居民點，并組織開展移民意愿調查和統(tǒng)計，結果顯示：有85%的移民要求到集鎮(zhèn)和縣城安置，農村居民點基本無人填報，超過95%的移民群眾希望實行長效補償安置政策。由此可見，隨著社會經濟發(fā)展水平的提高，基本社會保障體系的日趨完善，農民對于土地的依賴越來越小，解放生產力，改變“面朝黃土背朝天”的面貌，為后代創(chuàng)造較好的生活、教育、醫(yī)療等條件，成為越來越多農村移民的共識。

該縣預計在試行長效補償安置方式后，規(guī)劃通過挖掘庫區(qū)周邊、復建公路沿線等后靠容量，并積極組織在縣城及集鎮(zhèn)周邊籌措、流轉土地資源，將移民全部在本縣內進行安置，并在移民獲得逐年補償?shù)幕A上，高度重視庫區(qū)產業(yè)發(fā)展研究，充分利用區(qū)域內農業(yè)、礦產、人力等優(yōu)勢資源，解決移民安置和生產、生活水平恢復等重要方面，重視移民技術培訓工作，做到移民安置的長治久安和地方經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

3 建議

3.1 從國家層面

應進一步完善相應的政策法規(guī)和移民條例，隨著國民經濟的快速發(fā)展，制定移民安置政策，使移民得到妥善安置，享受到社會發(fā)展和電站建設的豐碩成果，努力構建和諧社會。

3.2 從地方層面

依據國家相關政策，因地制宜，制定符合本地實際的移民安置具體實施政策，不僅使移民融入到國家的大政方針中，還能真正享受到改革開放帶來的成果。

［1］李慶友，張蔚．水利水電工程移民安置長效補償機制及實施途徑的探討［J］.中國水能及電氣化，2012（10）：11-16．

［2］鐘水映，劉馳．移民安置中入股分紅模式若干問題的探討［J］.中國水能及電氣化，2011（7）：8-12．

［3］王懷臣．四川水電資源開發(fā)及補償機制研究［D］．成都:電子科技大學，2005．

［4］曾虎，郭萬偵．四川省水電工程移民安置與補償中遇到的新問題和解決辦法［J］.水電站設計，2008（2）：86-89．

Discussion on the Long-Term Compensation of Hydropower Engineering Resettlement

WANG Shi-jing
（HydroChina Huadong Engineering Corporation，Hangzhou 310014，China）

Sichuan Province is rich of water resources，influenced by the land resources shortage，the agriculture resettlement way for rural resettlement in hydropower engineering is more and more difficult.This paper elaborated the connotation method and effect，of long-term compensation mechanism.On the basis of experiment，the full implementation of the resettlement long-term compensation mechanism has the practical experience，mass foundation and policy basis，it can properly handle the problem of hydropower engineering resettlement in the new period.

hydropower project；resettlement；long-term compensation

TV697

B

1672-9900（2014）06-0072-03

2014-08-01

王詩景（1986-），男（漢族），安徽合肥人，工程師，主要從事水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計和理論研究工作，（Tel）18857133125。