寶雞峽灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉運(yùn)行管理中存在的問題及對策

張有功

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局 陜西 咸陽 712000）

寶雞峽灌區(qū)地處關(guān)中西部，有效灌溉面積282.83萬畝，承擔(dān)著寶雞、楊凌、咸陽、西安四市（區(qū)）14個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)田灌溉任務(wù)。灌區(qū)分為塬下（渭惠渠、渭高抽）與塬上（寶雞峽）兩大灌溉系統(tǒng)，現(xiàn)有引水樞紐兩處，中型水庫6座，總庫容3.3億m3，有效庫容1.8億m3；有總干渠、干渠、支渠、退水渠共107條，總長度1161.48km；各類骨干建筑物5107座；抽水泵站22座，總裝機(jī)84臺套2.69萬kW，總抽水能力92m3/s。水電站4座，裝機(jī)容量3.27萬kW。設(shè)計(jì)引水流量95m3/s，校核流量115m3/s，是一個(gè)多樞紐、引抽并舉、渠庫結(jié)合、長距離輸水、建筑物齊全的大型灌排體系，是陜西省目前最大的灌區(qū)。

1 灌區(qū)地位和作用

寶雞峽灌區(qū)建成投運(yùn)以來，結(jié)束了渭北地區(qū)十年九旱、靠天吃飯的歷史，對改善關(guān)中西部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，確保全省糧食安全，促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。一是極大地改善了受益區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，確保了灌區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。糧食畝產(chǎn)由開灌前的150kg提高到現(xiàn)在的750kg，復(fù)種指數(shù)由115%提高到170%；累計(jì)引水410多億m3，凈增糧食4094萬t，產(chǎn)生社會效益500多億元。二是有力地保障了全省糧食安全。灌區(qū)以占全省1/18的耕地面積，出產(chǎn)了占全省總產(chǎn)量1/7的糧食，成為陜西重要的糧油果蔬基地和名副其實(shí)的“三秦第一大糧倉”，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。三是發(fā)揮了重要的滯洪削峰、分流泄洪作用，降低了渭河洪水對下游地區(qū)的威脅，保證了工程沿線廠礦企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。四是通過補(bǔ)水排澇、植樹綠化和平田整地，有效改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，對陜西農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到極其重要的作用。

2 存在問題及原因分析

2.1 資源性缺水與工程性缺水并存，供需矛盾突出

林家村渠首加壩加閘工程建成后，灌區(qū)水源緊缺狀況雖得到一定程度緩解，但并沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。以渭河林家村斷面為例，河源來水量大幅減少，且時(shí)空分布不均。1991年～2012年22年間平均徑流量10.7億m3，僅占多年平均徑流量20.4億m3的二分之一。灌溉期間流量僅為多年均值的20%～30%，致使用水關(guān)鍵期供水能力不足，灌溉保證率降低。由于缺水原因，導(dǎo)致灌區(qū)多條支渠下游渠道報(bào)廢，灌溉面積不斷萎縮。加之水污染等因素，供需矛盾進(jìn)一步加劇。水源短缺仍為制約灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

2.2 工程設(shè)施老化失修，輸水效率降低

近年來，國家相繼投資實(shí)施了世行貸款、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、節(jié)水續(xù)建配套等項(xiàng)目，灌區(qū)工程設(shè)施運(yùn)行條件得到明顯改善，但是，灌區(qū)工程設(shè)施老化失修問題仍未得到徹底解決。目前，灌區(qū)干渠襯砌率僅為58%，支渠襯砌率只有49%。大部分斗分渠工程仍處于老化失修、帶病運(yùn)行狀態(tài)。末級渠系損毀嚴(yán)重，失灌面積達(dá)67萬畝之多。加之1999年“兩工”取消后，末級渠系維護(hù)投入急劇減少，尤其是田間工程平時(shí)無人管護(hù)，用水時(shí)緊急疏通，費(fèi)用攤?cè)胨M(fèi)之中，無形加重了群眾澆地負(fù)擔(dān)。

2.3 水價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)低于成本，管理單位生產(chǎn)運(yùn)行難以為繼

寶雞峽灌區(qū)農(nóng)灌水價(jià)改革經(jīng)歷了公益性無償供水、政策性有償供水、水價(jià)市場化改革三個(gè)階段。先后經(jīng)過六次調(diào)整，水價(jià)由原來的0.014元/m3提高到現(xiàn)在的0.18元/m3，占陜西省物價(jià)局2010年核定成本水價(jià)0.67元/m3的26.9%；灌區(qū)末級渠系合理管理成本應(yīng)為0.238元/m3。目前末級渠系執(zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.07元/m3，僅占合理成本的29.4%。由于水價(jià)執(zhí)行不到位，致使灌區(qū)管理單位長期虧本運(yùn)行，負(fù)擔(dān)沉重。灌區(qū)維持簡單生產(chǎn)尚且困難，更無力持續(xù)發(fā)展。只能是虧了職工、爛了工程，陷入社會效益巨大、自身效益低下的“怪圈”。

2.4 政策性虧損嚴(yán)重，綜合體改不到位，管理單位運(yùn)行困難

由于政策性虧損，從2000年到2009年底，管理局年拖欠職工工資670.3萬元，人年均拖欠工資5000余元。按政策規(guī)定，2012年底職工人均月工資應(yīng)為3704元，實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為人均2813元/月，僅占應(yīng)發(fā)數(shù)的75.9%。另外，由于實(shí)行在職人員工資與灌溉任務(wù)完成比例掛鉤的經(jīng)營管理辦法，因年用水量任務(wù)難以完成，部分職工只能拿到80%工資，從而造成人才流失、隊(duì)伍不穩(wěn)的狀況。灌區(qū)職工憑著對水利事業(yè)的熱愛，一直在困境中煎熬奉獻(xiàn)。

2008年水管單位體制改革時(shí)，省編辦批復(fù)寶雞峽編制1499名。其中省級財(cái)政落實(shí)公益性人員305人，僅占編制職工人數(shù)的20%；從事農(nóng)灌供水的人員沒有明確定性，依然實(shí)行自收自支政策，難以從根本上扭轉(zhuǎn)寶雞峽灌區(qū)“靠天吃飯”局面。水管單位體改后省級財(cái)政落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)資金1665萬元，僅占測算年費(fèi)用5400萬元的30.8%，維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)遠(yuǎn)不能滿足工程安全運(yùn)行的需要。

2.5 段斗人員報(bào)酬低，田間工程管理主體缺位，農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)重。

段斗組織是灌區(qū)抗旱用水的直接組織者，對灌區(qū)適時(shí)抗旱用水發(fā)揮著重要作用。段、斗兩級群管機(jī)構(gòu)，均由不脫產(chǎn)的農(nóng)民擔(dān)任。實(shí)行單一水費(fèi)提成后，由于段斗人員報(bào)酬計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)低，加之用水量逐年下滑，其平均月工資僅300余元。隨著社會工資水平的提高，段斗人員的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)多年沒有變化，加之養(yǎng)老保險(xiǎn)問題無法解決，導(dǎo)致其工作積極性嚴(yán)重受挫。目前灌區(qū)村組管水主要形式為組長管水、管水員管水、斗直管到戶、斗村直接結(jié)算，而長期穩(wěn)定的管水組長僅占11.3%，基本固定的管水員僅占總數(shù)的8.1%。季季換人已成為基層用水的常態(tài)，導(dǎo)致群眾用水無人組織，只好棄灌。

隨著農(nóng)村管理體制和經(jīng)營機(jī)制的變化，加之“兩工”取消后，斗農(nóng)渠工程管理主體缺位，末級渠系破損嚴(yán)重，加重了農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)，削弱了灌區(qū)工程設(shè)施功能。經(jīng)入戶調(diào)查，灌區(qū)小麥畝均水費(fèi)50元～90元，玉米畝均水費(fèi)45元～83元；果樹畝均水費(fèi)60元～110元。導(dǎo)致近年來農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)上升的主要原因：首先是村組管水人員工資大幅增長，導(dǎo)致群管費(fèi)用急劇增加；其次，末級渠系投入嚴(yán)重不足，工程破損不堪，輸水損失較大；三是部分群眾節(jié)水意識差，習(xí)慣于大水漫灌，灌水定額過大。

2.6 農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)滯后，無法適應(yīng)灌區(qū)形勢發(fā)展需要

從1998年開始，灌區(qū)基層管理體制改革先后經(jīng)歷了斗渠承包租賃、股份合作、組建農(nóng)民用水協(xié)會三個(gè)階段。截止2011年底，共組建用水協(xié)會42個(gè)，登記注冊22個(gè)，涉及斗渠733條，控制面積78萬畝。農(nóng)民用水協(xié)會的組建與運(yùn)行，形成了建、管、用相結(jié)合，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的新機(jī)制，減少了管理收費(fèi)中間環(huán)節(jié)，提高了透明度，深受灌區(qū)群眾歡迎。

但是，由于缺乏地方政府參與，有相當(dāng)一部分協(xié)會雖然完成了組建程序，但沒有在縣民政部門注冊，部分超過注冊有效期后沒有再續(xù)期注冊。協(xié)會人員的服務(wù)意識、技術(shù)水平、財(cái)務(wù)知識、管理能力欠缺，不能很好地履行職責(zé)，加之財(cái)力有限，其日常管理僅限于被動(dòng)的放水和收費(fèi)，無法適應(yīng)灌區(qū)形勢發(fā)展要求，人員綜合素質(zhì)亟待培訓(xùn)提高。

3 對策與建議

3.1 盡快開工建設(shè)小水河水源工程

從灌區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，應(yīng)盡快啟動(dòng)小水河水源工程建設(shè)步伐，建設(shè)小水河水庫樞紐工程，從根本上解決灌區(qū)缺水問題。

3.2 加大國家投入力度，加快灌區(qū)工程更新改造步伐

灌區(qū)雖然通過世行貸款、續(xù)建配套與節(jié)水改造等項(xiàng)目，對重點(diǎn)渠段和建筑物進(jìn)行了加固改造，工程設(shè)施狀況有了明顯改善，但大部分渠道工程仍處于老化失修和不配套狀態(tài)。因工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)有限，部分帶病運(yùn)行的工程設(shè)施仍得不到及時(shí)維護(hù)，致使工程險(xiǎn)情不斷,工程設(shè)施在拼老本中每況愈下，加大了輸水損失和群眾負(fù)擔(dān)。建議國家加大水利工程設(shè)施投資力度，投資向大灌區(qū)、老灌區(qū)傾斜，加快灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造步伐，使灌區(qū)工程充分發(fā)揮效益和作用，更好的造福于民。

3.3 建立水價(jià)成本補(bǔ)償和抽水電費(fèi)直補(bǔ)機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會工資水平不斷提高，農(nóng)業(yè)供水成本相應(yīng)增加，政策性虧損愈來愈大，灌區(qū)將處于一種用水愈多虧損愈多的尷尬局面。目前，只能在高成本、低工資、低待遇的條件下維持運(yùn)行。要從根本上扭轉(zhuǎn)灌區(qū)困難局面，就必須下功夫解決政策性虧損問題，建立合理的農(nóng)業(yè)供水成本補(bǔ)償機(jī)制。建議在維持現(xiàn)行水價(jià)不變的前提下，根據(jù)灌區(qū)近年平均用水量和設(shè)施面積情況，由公共財(cái)政對灌區(qū)農(nóng)灌水價(jià)按成本予以合理補(bǔ)償。

寶雞峽灌區(qū)抽水面積達(dá)45萬畝，根據(jù)陜西省水價(jià)政策，農(nóng)灌抽水電費(fèi)應(yīng)向用水戶照實(shí)征收。這就導(dǎo)致兩個(gè)問題：一是增加了農(nóng)戶水費(fèi)支出，加重了群眾澆地負(fù)擔(dān)，群眾普遍“只澆救命水、不澆增產(chǎn)水”，直接影響糧食安全；二是自流灌區(qū)和抽水灌區(qū)水價(jià)不統(tǒng)一，不利于管理單位經(jīng)營管理。為此，建議出臺灌區(qū)農(nóng)灌抽水電費(fèi)補(bǔ)貼政策，從根本上減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)群眾用水積極性，支持“三農(nóng)”發(fā)展，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.4 深化水管單位體制改革，從根本上解決灌區(qū)運(yùn)行管理中的突出問題

水管單位體制改革把灌區(qū)的農(nóng)灌供水定性為自收自支、企業(yè)化運(yùn)行，水價(jià)政策性虧損，已嚴(yán)重影響到灌區(qū)的生存和發(fā)展。建議科學(xué)定位灌區(qū)性質(zhì)，突出灌區(qū)農(nóng)灌供水的公益性、社會性和服務(wù)性職能，進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，將抗旱灌溉納入公益性序列。妥善解決灌區(qū)職工的社會統(tǒng)籌參保等問題，從政策層面給予優(yōu)惠和資金扶持，從根本上解決水管單位的生存問題，以確保灌區(qū)安全和諧與穩(wěn)定。

3.5 明確末級渠系管理主體，完善用水服務(wù)組織

近年來，由于農(nóng)村精壯勞力外出打工，留守者多為老弱婦幼，造成抗旱時(shí)段用水無人組織，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接威脅灌區(qū)糧食安全與社會和諧穩(wěn)定。建議從政策層面明確末級渠系管理主體，把斗以下管水組織納入縣鄉(xiāng)政府水利管理部門事務(wù)之列，加強(qiáng)對其管理和考核，以保持管水隊(duì)伍的穩(wěn)定。水管部門和地方政府應(yīng)明確責(zé)任，齊抓共管，使其更好的服務(wù)灌區(qū)用戶。

3.6 加強(qiáng)對農(nóng)民用水協(xié)會的支持力度

農(nóng)民用水協(xié)會是灌區(qū)管理體制改革的新生事物，必將成為今后灌區(qū)管理體改的發(fā)展方向。政府有關(guān)部門和灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，教育引導(dǎo)農(nóng)戶自主、自愿加入農(nóng)民用水合作組織，積極投身末級渠系工程管護(hù)，積極推進(jìn)灌區(qū)管理體制改革。建議國家從資金、政策上大力支持農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)，并從硬件設(shè)施、人員培訓(xùn)、維護(hù)費(fèi)用等方面完善扶持政策，促其健康發(fā)展和壯大，確保其更好的為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、糧食安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。陜西水利