吳江市農(nóng)村聯(lián)圩現(xiàn)狀及管理對(duì)策研究

， ， 培元

(江蘇省吳江市水利局， 江蘇 吳江 215200)

1 概 況

吳江位于太湖下游，地勢(shì)低洼，河網(wǎng)密布，湖泊眾多，水面率達(dá)22.7%，屬于水網(wǎng)圩區(qū)，歷來為太湖的洪水走廊，易受洪澇災(zāi)害。千百年來，在抗御洪澇災(zāi)害的斗爭(zhēng)中，勞動(dòng)人民逐步掌握了圩區(qū)的治理方法。初期用圍堰筑堤的辦法來保田保命，形成一個(gè)個(gè)小圩；后來修堤建閘，聯(lián)圩并圩，保證防洪安全；繼而在鞏固堤防的同時(shí)，廣泛修建排灌系統(tǒng)，疏浚河道，發(fā)展機(jī)電排灌，減輕了洪澇和漬害的威脅，提高了抗旱能力。經(jīng)過不斷鞏固和完善，吳江圩區(qū)逐步形成了由堤防、水閘、泵站、河道組成的聯(lián)圩防洪排澇降漬抗旱工程體系及以灌溉泵站為中心、溝渠配套的農(nóng)田灌溉體系。全市除同里鎮(zhèn)地勢(shì)較高沒有聯(lián)圩之外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建有聯(lián)圩工程。目前，吳江有聯(lián)圩128個(gè)，圩內(nèi)面積82666.67hm2，水閘982座，泵站590座，圩堤1665km。

2 農(nóng)村聯(lián)圩管理現(xiàn)狀

2.1 聯(lián)圩的管理體制

全市農(nóng)村現(xiàn)有聯(lián)圩管理模式共四種。一是水利站直接管理。常年需要排澇的聯(lián)圩由水利站直接管理，人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施以及工程運(yùn)行，均由水利站負(fù)責(zé)。二是委托水利站管理。半高田聯(lián)圩大都委托水利站管理，其中又分兩類：?通過簽訂協(xié)議明確水利站對(duì)聯(lián)圩的管理職責(zé)，經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額包干或由鎮(zhèn)政府核定，平時(shí)管理由水利站負(fù)責(zé)；?人員、經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)政府管理，排澇業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)由水利站代管；?鎮(zhèn)、村管理。汛期高水位需要關(guān)閉的聯(lián)圩由鎮(zhèn)、村管理，人員、經(jīng)費(fèi)均由鎮(zhèn)、村管理，業(yè)務(wù)上由水利站提出建議。

2.2 設(shè)備維護(hù)、人員經(jīng)費(fèi)

a.國(guó)有機(jī)房，即水利站直接管理的機(jī)房。其設(shè)備維修由水利站按照機(jī)電設(shè)備運(yùn)行狀況進(jìn)行維修保養(yǎng)，費(fèi)用統(tǒng)一計(jì)入水利站設(shè)備維修費(fèi)用；水利站根據(jù)各操作崗位配備人員，人員經(jīng)費(fèi)等支出按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受工資、福利和社會(huì)保障，該費(fèi)用也納入水利站統(tǒng)一核算，年終所有支出費(fèi)用均列入排澇水費(fèi)。水利站直管的閘、站規(guī)模大、投入大，都是聯(lián)圩的主體工程，是20世紀(jì)50年代后期到現(xiàn)在逐步形成的。

b.鎮(zhèn)村機(jī)房，即產(chǎn)權(quán)歸鎮(zhèn)村所有。鎮(zhèn)村機(jī)房有兩種管理模式，即鎮(zhèn)、村管理和委托水利站管理的機(jī)房。鎮(zhèn)村自管的聯(lián)圩設(shè)備維修、人員經(jīng)費(fèi)等支出來自于受益單位上交的排澇費(fèi)，排澇標(biāo)準(zhǔn)由鎮(zhèn)、村自行確定，財(cái)務(wù)由鎮(zhèn)、村自行管理；委托水利站管理的聯(lián)圩，一般按照委托管理移交中的協(xié)議而定，多數(shù)按照收支平衡的原則掌握基本費(fèi)用支出，也有根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)收支達(dá)不到平衡的由水利站調(diào)劑平衡，財(cái)務(wù)管理由水利站代管。

2.3 農(nóng)民排澇費(fèi)的負(fù)擔(dān)情況

農(nóng)民排澇費(fèi)根據(jù)吳江市人民政府吳政發(fā)(2002)188號(hào)批轉(zhuǎn)市委農(nóng)辦等部門《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)合理調(diào)整排澇水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的意見》實(shí)施，排澇費(fèi)的收取，因各鎮(zhèn)聯(lián)圩的排澇動(dòng)力、使用人員、排澇時(shí)間和田面高程不同而成本支出不同，所負(fù)擔(dān)的排澇費(fèi)單價(jià)也不同，每畝承擔(dān)排澇費(fèi)一般為5～48元，西南部相對(duì)較高，東北部相對(duì)低一些。其中最高的為地勢(shì)最低的菀東、菀西聯(lián)圩，每畝負(fù)擔(dān)排澇費(fèi)48元。全市平均排澇費(fèi)綜合單價(jià)為18.20元/畝。

3 聯(lián)圩管理中存在的問題

3.1 堤防管理職責(zé)不明，洪澇威脅嚴(yán)重

全市1665km防洪堤防中有5%～10%不能抗御歷史最高洪水，有20km險(xiǎn)工險(xiǎn)段，確實(shí)存在“排得出”、“擋不住”的現(xiàn)象。有些工礦企業(yè)和村落臨近太湖、大蕩、外河，由于條件限制無法修筑堤防和擋墻，處于不設(shè)防狀態(tài)；有些村委會(huì)將堤防誤認(rèn)為集體土地分配給農(nóng)民耙翻種植，影響堤防穩(wěn)定和水土保持；有些政府、單位將堤防連同地塊一起出讓給企業(yè)，圍墻及附屬物建立在堤防上，增加了平時(shí)管理和汛期搶險(xiǎn)的難度；有些房產(chǎn)開發(fā)商為降低成本，將堤防推平建親水平臺(tái)或綠地,失去了防洪的作用。

3.2 水質(zhì)狀況不容樂觀，溝通水系任重道遠(yuǎn)

從1998年至今，吳江市農(nóng)村河道先后經(jīng)過了4次疏浚，對(duì)提高引排能力，增強(qiáng)蓄水容量，改善河道水質(zhì)起了積極的作用。但由于近幾年大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)和道路建設(shè)，全市原有許多暢通自流的河道被人為阻塞，斷頭浜、斷頭河急劇增加，加上沉船和一些廢棄物還未得到徹底清障，嚴(yán)重影響了河道暢通。這種狀況如得不到改變，多年的投入和辛勤勞動(dòng)將付諸東流，改善水環(huán)境的目標(biāo)也將落空。因此，溝通水系實(shí)施暢流工程的任務(wù)仍然十分緊迫而艱巨。

3.3 圩區(qū)狀況令人擔(dān)憂，建設(shè)管理刻不容緩

隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，圩區(qū)的情況發(fā)生了根本變化。首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。原來圩區(qū)主要以農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，現(xiàn)在以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、居民集中居住區(qū)為主，經(jīng)濟(jì)總量大，防洪任務(wù)重；其次，排澇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化。農(nóng)業(yè)聯(lián)圩按每萬畝7m3/s標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，基本可以滿足排澇要求，而現(xiàn)在混合型聯(lián)圩居多，有的仍維持在農(nóng)業(yè)聯(lián)圩的標(biāo)準(zhǔn)，遇到突發(fā)性暴雨很容易受災(zāi)；再次，管理模式發(fā)生了變化。原有的機(jī)泵、閘、站均屬集體所有，統(tǒng)一由水利站管理。1999年后，管理模式發(fā)生了變化，出現(xiàn)站管、村管、委托代管、農(nóng)戶自管的多種管理形式，使一些水利設(shè)施處于缺管、失管，甚至無人管理狀態(tài)。從管理人員來看，也是照顧的多、老弱的多，有文化、懂技術(shù)的少。同時(shí)閘站設(shè)備老化失修，偷盜情況十分突出，堤防標(biāo)準(zhǔn)低，險(xiǎn)工多，一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，后果不堪設(shè)想。

3.4 河道長(zhǎng)效管理還有死角，管理方式有待改進(jìn)

從2003年開展河道長(zhǎng)效管理以來，各地管理水平有了明顯的提高。但管理不平衡、不到位的情況在一些鎮(zhèn)(區(qū))仍然存在。尤其是交界河道、外來人口集居地方的河道還沒有完全管起來；有的地方還沿襲陳舊的管理方法，沒有實(shí)行人員招聘的市場(chǎng)化運(yùn)作模式；有的地方資金不足，河道長(zhǎng)效管理得不到保障，影響了保潔人員積極性；有的考核不嚴(yán)格，獎(jiǎng)懲不明確，河道保潔不到位情況時(shí)常出現(xiàn)。

4 聯(lián)圩管理對(duì)策建議

4.1 調(diào)整管理體制，統(tǒng)一管理模式

目前吳江市聯(lián)圩管理形式多樣，主體分散，嚴(yán)重制約了聯(lián)圩管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和制度化建設(shè)。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整已結(jié)束，按新的行政區(qū)劃設(shè)立水利站工作也已完成，這為統(tǒng)一聯(lián)圩管理模式創(chuàng)造了條件。今后聯(lián)圩管理中，一方面要對(duì)聯(lián)圩進(jìn)行合并調(diào)整，把一些相鄰的小聯(lián)圩加以整合，形成較大規(guī)模的聯(lián)圩，增強(qiáng)聯(lián)圩功能，縮短防洪圩堤；另一方面要建立統(tǒng)一的管理模式，所有的聯(lián)圩工程，包括圩堤、三閘、泵站、河道等，由水利站全面負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，加快推進(jìn)聯(lián)圩管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。

4.2 增加財(cái)政投入，加快工程建設(shè)

水利站統(tǒng)一管理聯(lián)圩后，要對(duì)所有聯(lián)圩全面調(diào)查、摸清家底，制訂堤防建設(shè)管理計(jì)劃、閘站更新改造計(jì)劃和河道暢流計(jì)劃，分年度實(shí)施。堤防工程，除了消除險(xiǎn)工險(xiǎn)段外，還要對(duì)堤防管理范圍內(nèi)土地進(jìn)行確權(quán)，向產(chǎn)權(quán)所有人進(jìn)行土地租賃，便于日常管理。閘站工程內(nèi)容包括更新水泵、電機(jī)、變壓器等硬件，修繕管理房，安裝防盜報(bào)警裝置。河道暢流工程，有的拆壩建橋，有的設(shè)置涵洞。以上工程建設(shè)所需資金，市級(jí)要提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)村相應(yīng)加大投入，爭(zhēng)取建設(shè)計(jì)劃早日完成。有條件的地方，如：盛澤鎮(zhèn)、太湖新城、汾湖高新區(qū)，要建立信息智能化系統(tǒng)，由水利站內(nèi)部及時(shí)監(jiān)控水位、水質(zhì)，及時(shí)預(yù)控圩內(nèi)水位，提高防洪抗災(zāi)能力；遇水質(zhì)變壞時(shí)，啟動(dòng)調(diào)水工程，換取清水改善水質(zhì)。

4.3 劃定管理范圍，明確管理職責(zé)

首先是劃定管理范圍：防洪圩堤為迎水坡腳外5m至背水坡腳外10m，圩區(qū)水閘為上下游翼墻外各50m，兩側(cè)各10m；排澇泵站為上下游建筑物各50m，兩側(cè)建筑物以外各20m(有封閉管理區(qū)除外)；涵洞前后各10m，兩側(cè)各5m。其次是明確圩區(qū)管理內(nèi)容，改變以往圩區(qū)管理只注重防洪安全、排澇等狀況，把聯(lián)圩內(nèi)圩堤、閘站、河道長(zhǎng)效保潔、水資源管理、涉水建設(shè)項(xiàng)目管理等內(nèi)容統(tǒng)一整合到聯(lián)圩管理范圍內(nèi)。再次是建立聯(lián)圩管理區(qū)，由水利站成立聯(lián)圩管理機(jī)構(gòu)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)聯(lián)圩統(tǒng)一管理，成立管理養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，明確聯(lián)圩管理區(qū)負(fù)責(zé)人、閘站管養(yǎng)員、堤防巡查員、河道保潔員等各個(gè)崗位的具體職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，制訂崗位責(zé)任管理制度，實(shí)行規(guī)范管理。

4.4 落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

農(nóng)村聯(lián)圩管理是一項(xiàng)公益性事業(yè)，必須依靠公共財(cái)政增加投入。具體辦法：?取消對(duì)農(nóng)民排澇費(fèi)、灌溉費(fèi)、水利工程水費(fèi)的征收，按市物價(jià)局核定的征收標(biāo)準(zhǔn)由市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)；?保留對(duì)圩區(qū)內(nèi)受益企業(yè)單位收取的排澇費(fèi)，同時(shí)對(duì)因水質(zhì)污染而進(jìn)行換水作業(yè)的，換水經(jīng)費(fèi)由聯(lián)圩內(nèi)的排污企業(yè)、養(yǎng)殖大戶承擔(dān)；?按聯(lián)圩管理的面積核定河道保潔、日常運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，由市鎮(zhèn)兩級(jí)列入財(cái)政預(yù)算；?閘站整修、圩堤建設(shè)每年由聯(lián)圩管理單位提出計(jì)劃，經(jīng)地方政府確認(rèn)后，列進(jìn)市水利農(nóng)補(bǔ)工程補(bǔ)助范圍。

4.5 建立考核機(jī)制，加強(qiáng)管理考核

由水利部門對(duì)聯(lián)圩的日常管理進(jìn)行考核，考核對(duì)象包括聯(lián)圩內(nèi)所有水閘、泵站、河道、堤防等水利設(shè)施，內(nèi)容包括組織保障、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、臺(tái)賬資料、檢查考核、建設(shè)與管理效果等方面。考核一年兩次，年中一次、年末一次。要把考核的結(jié)果同水利站的獎(jiǎng)金掛鉤，同下達(dá)的聯(lián)圩補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)掛鉤，加大獎(jiǎng)勤罰懶的力度，切實(shí)調(diào)動(dòng)基層單位加強(qiáng)聯(lián)圩管理的積極性。

5 結(jié) 語(yǔ)

吳江市聯(lián)圩數(shù)量多、分布廣，圩內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量大。隨著吳江經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，聯(lián)圩所承擔(dān)的功能發(fā)生了重大變化，聯(lián)圩防洪抗災(zāi)的能力面臨新的挑戰(zhàn)。針對(duì)聯(lián)圩建設(shè)、管理體制暴露的問題，吳江市水利局經(jīng)過充分調(diào)研，提出以統(tǒng)一管理模式為前提、增加公共財(cái)政投入為保障、明確管理范圍、加強(qiáng)考核等一系列對(duì)策建議，為增強(qiáng)聯(lián)圩的防洪能力和提高聯(lián)圩的規(guī)范化管理水平指明了方向。