對(duì)城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制大綱修訂的建議

金美滿

（溫州市金秋建設(shè)工程咨詢有限公司 浙江溫州 325000）

1 引言

自2006年后，《城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制大綱》（以下簡(jiǎn)稱《大綱》）正式成為防洪預(yù)案編制的綱領(lǐng)性文件，但《大綱》適用范圍主要是適用于自然或人為因素導(dǎo)致的城市市區(qū)內(nèi)洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨漬澇、臺(tái)風(fēng)暴潮等災(zāi)害事件的防御和處置。就長(zhǎng)江、錢塘江、淮河等江河沿線及其支流的河道管理部門及防汛指揮機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，主要是防御江河洪水為主的洪水，而且我國(guó)江河沿線及其支流所在城市所屬河流或堤段中的堤防加固工程、河道整治和河道景觀工程、應(yīng)急整險(xiǎn)工程以及港口與航道的整治控導(dǎo)工程、橋梁或過(guò)江隧道工程等各類工程日益增多，城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制大綱對(duì)這類在建工程也不可避免的存在著一定的局限性。在防洪減災(zāi)中，有學(xué)者從堤防潰口事故和潰口后的人員傷亡事故方面做了研究，城市防洪應(yīng)急預(yù)案是防洪減災(zāi)的基礎(chǔ)，本文擬就城市防洪應(yīng)急預(yù)案大綱編制中遇到的一些問(wèn)題加以論述，并就部分條款的修訂提出了具體建議。

2 對(duì)大綱修訂的必要性

《大綱》適用范圍主要是適用于自然或人為因素導(dǎo)致的城市市區(qū)內(nèi)洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨漬澇、臺(tái)風(fēng)暴潮等災(zāi)害事件的防御和處置，對(duì)于城市市區(qū)以內(nèi)的在建工程、市區(qū)以外的堤防及所在的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)域防洪預(yù)案的編制要求，沒(méi)有明確要求，導(dǎo)致防洪應(yīng)急預(yù)案編制存在著一定的盲區(qū)和模糊化，而城市市區(qū)以內(nèi)的在建工程汛期失事或者市區(qū)以外的堤防及所在的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)域管轄堤段出現(xiàn)問(wèn)題，同樣會(huì)影響到城市市區(qū)的安全，從最大限度地減少人員傷亡和災(zāi)害損失的角度出發(fā)，《大綱》應(yīng)做適當(dāng)?shù)男拚?、補(bǔ)充及完善。

3 對(duì)《大綱》修訂的幾點(diǎn)建議

3.1 工作原則的修訂

在城市防洪預(yù)案中，有的城市既有干流也有支流，既有左岸也有右岸，以長(zhǎng)江中下游的湖北省荊州市為例，左岸是荊江大堤，右岸是長(zhǎng)江干堤、支民堤；左岸是江漢平原，右岸是分蓄洪區(qū)；即一座城市的左右岸堤防的等級(jí)、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)范圍有時(shí)存在較大的差異，故城市防洪預(yù)案中還要考慮全面部署、保證重點(diǎn)的原則；全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、局部利益服從全局利益的原則；確保重點(diǎn)、兼顧一般，與上下游、左右岸兼顧協(xié)調(diào)的原則；依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》（2002年中華人民共和國(guó)主席令第74號(hào)）和《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》（1988年國(guó)務(wù)院3號(hào)令）還要考慮防汛抗洪與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的原則。

3.2 重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象的修訂

《大綱》中以黨政機(jī)關(guān)要地、電視臺(tái)等重點(diǎn)部門和重點(diǎn)單位，地鐵、人防工程等重要地下設(shè)施，以及供水、供電、供氣等生命線工程設(shè)施和重要有毒害污染物生產(chǎn)或倉(cāng)儲(chǔ)地，城區(qū)易積水交通干道及危房稠密居民區(qū)等為重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象，這是因?yàn)椤洞缶V》中的城市防洪不僅僅是指江河洪水，還包括山洪、暴雨漬澇、臺(tái)風(fēng)暴潮等災(zāi)害事件的防御和處置。而對(duì)江河防洪來(lái)說(shuō)，一般只是單純的防御江河洪水，其重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象顯然應(yīng)該是防護(hù)著這些重點(diǎn)部門、重要設(shè)施的堤防。具體而言是堤防上的重點(diǎn)險(xiǎn)工險(xiǎn)段、沙基堤段、欠高堤段、病險(xiǎn)涵閘等。

3.3 預(yù)防與預(yù)警的修訂

《大綱》中的預(yù)警級(jí)別由重到輕分為I、II、III、IV四級(jí)，分別用紅、橙、黃、藍(lán)色表示，這是暴雨漬澇、臺(tái)風(fēng)暴潮等災(zāi)害事件根據(jù)其嚴(yán)重程度向社會(huì)發(fā)布的警示標(biāo)志，江河洪水的防洪預(yù)案一般以設(shè)防水位、警戒水位、保證水位、預(yù)案水位來(lái)響應(yīng)《大綱》中的預(yù)警級(jí)別，并就不同的預(yù)警級(jí)別制定相應(yīng)的防御方案和措施。

在建工程因未能在汛前完工及驗(yàn)收，為其所在的河流及堤段的防洪安全帶來(lái)一定的影響，地方防汛機(jī)構(gòu)需充分考慮在建工程對(duì)鄰近堤段的影響和工程本身及施工區(qū)域存在的安全隱患。在市、縣級(jí)的防洪預(yù)案中，對(duì)在建工程防洪預(yù)案常出現(xiàn)遺漏或是僅作為附件或單項(xiàng)預(yù)案附于本區(qū)域防洪預(yù)案之后，與該區(qū)域的城市整體防洪預(yù)案不能夠無(wú)縫銜接，而且編制在建工程防洪預(yù)案的中標(biāo)單位（施工單位）對(duì)該區(qū)域的水文條件及在建工程鄰近的堤段情況也不了解，所以河道主管部門或水行政主管部門應(yīng)在本區(qū)域的城市防洪預(yù)案中，根據(jù)《大綱》和在建工程及所屬河流或堤段的具體實(shí)際情況，對(duì)這些中標(biāo)單位（施工單位）的在建工程防洪預(yù)案提出具體和明確的編制要求。

近些年來(lái)經(jīng)常發(fā)生因在建工程管理不善引起工程出險(xiǎn)進(jìn)而造成人員傷亡的事件，在建工程的防洪預(yù)案缺失或不具操作性是其中重要的一個(gè)原因。因此，編制在建工程防洪預(yù)案非常重要。預(yù)防與預(yù)警中主要防御方案除了《大綱》中的江河洪水防御方案、突發(fā)性洪水防御方案，還應(yīng)就本區(qū)域內(nèi)未完工的招投標(biāo)工程、應(yīng)急整險(xiǎn)工程等責(zé)成施工單位編制合乎要求的在建工程防洪預(yù)案，在建工程防洪預(yù)案的預(yù)警級(jí)別應(yīng)與區(qū)域性的防洪預(yù)案的預(yù)警級(jí)別保持一致，不得低于區(qū)域性的防洪預(yù)案的預(yù)警級(jí)別，及其內(nèi)容應(yīng)包括標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水防御方案、超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御方案、突發(fā)性洪水防御方案。

3.4 主要應(yīng)急響應(yīng)措施的修訂

防汛搶險(xiǎn)時(shí)間緊，任務(wù)急，困難多，風(fēng)險(xiǎn)大，現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)方案的制定與實(shí)施具有很強(qiáng)的時(shí)效性，而現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)方案的制定及實(shí)施則取決于險(xiǎn)情的上報(bào)、人員及物質(zhì)的到位、通訊故障的搶修、交通擁堵時(shí)的疏通等是否及時(shí)?！洞缶V》要求明確不同量級(jí)江河洪水條件下的主要應(yīng)急響應(yīng)措施，如明確進(jìn)入緊急防汛期的條件、出現(xiàn)前期征兆及發(fā)生險(xiǎn)情后的緊急上報(bào)規(guī)定和應(yīng)采取的處理措施、險(xiǎn)情和災(zāi)情監(jiān)控、搶護(hù)和救援的指導(dǎo)原則、工作程序和總體要求等，但未要求明確各預(yù)警級(jí)別下各級(jí)別險(xiǎn)情的上報(bào)時(shí)限、各級(jí)別險(xiǎn)情搶險(xiǎn)方案的制定時(shí)限、防汛通訊設(shè)施的故障搶修時(shí)限、防汛搶險(xiǎn)物質(zhì)的運(yùn)輸時(shí)限、交通道路擁堵時(shí)的疏通時(shí)限。這就導(dǎo)致了各編制單位要么在其防洪預(yù)案中回避關(guān)于各關(guān)鍵因子時(shí)限的要求，要么盡可能的采取最大時(shí)限或者隨便估計(jì)一個(gè)時(shí)限，甚至采取模糊時(shí)限。而在涉及防汛搶險(xiǎn)的關(guān)鍵因子方面，沒(méi)有明確、具體、科學(xué)的時(shí)限的防洪預(yù)案是不具可操作性的。這些時(shí)限的標(biāo)準(zhǔn)的確定與解釋部門，不應(yīng)是防洪預(yù)案的各編制部門，最好是以流域或省為單位在做相關(guān)的測(cè)定和評(píng)估后再確定，使之更具有科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性。

4 應(yīng)急保障的響應(yīng)修訂

4.1 技術(shù)保障措施

《大綱》中的應(yīng)急保障措施關(guān)于搶險(xiǎn)與救援保障措施，只要求明確搶險(xiǎn)救援裝備、技術(shù)力量、隊(duì)伍（含專業(yè)與非專業(yè)隊(duì)伍）、專家組在管理和啟動(dòng)等方面的保障措施等，《大綱》中應(yīng)增加技術(shù)保障措施。技術(shù)保障措施并不是堆砌一些套話和原則性的話，而是要讓防洪預(yù)案對(duì)基層政府尤其是基層技術(shù)人員在技術(shù)上具有指導(dǎo)性，從而讓所編制的防洪預(yù)案對(duì)本區(qū)域的防洪更具實(shí)用性和可操作性。

4.2 工程措施與非工程保障措施

《大綱》中的搶險(xiǎn)與救援保障應(yīng)補(bǔ)充工程措施與非工程措施。工程措施是指對(duì)各類工程基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)加固，即在汛前對(duì)水毀工程、重點(diǎn)險(xiǎn)工險(xiǎn)段、病險(xiǎn)閘等進(jìn)行修復(fù)加固，恢復(fù)并提高其抗洪能力，確保安全度汛。這一措施與《大綱》中后期處置中的水毀工程修復(fù)的區(qū)別在于是汛前進(jìn)行。

非工程措施即通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)、保險(xiǎn)手段以及直接運(yùn)用防洪工程以外的其它手段來(lái)減少洪災(zāi)損失的措施?！洞缶V》中的社會(huì)動(dòng)員保障與宣傳、培訓(xùn)和演習(xí)也屬于非工程措施，而防洪保險(xiǎn)應(yīng)作為自愿前提下的一項(xiàng)非工程措施予以補(bǔ)充。

《大綱》中后期處置的保險(xiǎn)與補(bǔ)償是災(zāi)后的行為，而防洪保險(xiǎn)做為非工程措施是風(fēng)險(xiǎn)管理中采取的一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式，兩者并無(wú)沖突。

4.3 物資與資金保障

4.3.1 購(gòu)置與驗(yàn)收、報(bào)廢與更新

《大綱》中的物資與資金保障要求明確防汛物資儲(chǔ)備管理、調(diào)撥程序與調(diào)運(yùn)方式，對(duì)防汛物資的購(gòu)置與驗(yàn)收、報(bào)廢與更新無(wú)明確要求，

防汛物資的購(gòu)置和儲(chǔ)備應(yīng)符合《防汛物質(zhì)儲(chǔ)備定額編制規(guī)程》（SL298-2004）和《防汛儲(chǔ)備物質(zhì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》（SL297-2004）的有關(guān)規(guī)定。

物資的更新是指因儲(chǔ)存年限到期或非人為損壞而報(bào)廢所需要進(jìn)行的更新。中央級(jí)防汛物資的報(bào)廢和更新按《中央級(jí)防汛物資儲(chǔ)備管理細(xì)則》進(jìn)行，非中央級(jí)防汛物資的報(bào)廢和更新工作可以參照實(shí)行。

《大綱》中后期處置的搶險(xiǎn)物資補(bǔ)充與報(bào)廢更新是兩個(gè)概念，兩者并不沖突和矛盾。

4.3.2 防汛物資的調(diào)（征）用原則

關(guān)于防汛物資的調(diào)（征）用，一切從防洪保安的角度出發(fā)，在預(yù)案中十分有必要打破行政區(qū)域，無(wú)論是中央級(jí)、省級(jí)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或企業(yè)與個(gè)人自籌的防汛物資，依據(jù)《中華人民共和國(guó)防洪法》（1998年中華人民共和國(guó)主席令第88號(hào)）可實(shí)行以下防汛物資的調(diào)（征）用原則：

（1）先近后遠(yuǎn)的原則。先調(diào)用離防汛搶險(xiǎn)地點(diǎn)最近的防汛儲(chǔ)備物資，依次調(diào)用距離搶險(xiǎn)地點(diǎn)較近，交通便利的防汛儲(chǔ)備物資。

（2）滿足急需的原則。當(dāng)有多處險(xiǎn)段需調(diào)用防汛儲(chǔ)備物資時(shí)，若不能同時(shí)滿足，則先滿足重大險(xiǎn)情搶險(xiǎn)的需要。

（3）先主后次的原則。當(dāng)有多處險(xiǎn)段需調(diào)用防汛儲(chǔ)備物質(zhì)時(shí)，若不能同時(shí)滿足，則先滿足重點(diǎn)險(xiǎn)段重大險(xiǎn)情搶護(hù)的需要。

（4）各城市防汛指揮部除對(duì)本行政區(qū)域的物質(zhì)儲(chǔ)備情況全面掌握外，還需對(duì)河流兩岸及鄰近城市的物質(zhì)儲(chǔ)備情況和水陸交通道路進(jìn)行了解，并繪制防汛物質(zhì)緊急調(diào)運(yùn)路線圖。

（5）根據(jù)滿足急需的原則，并結(jié)合本區(qū)域所轄堤段的險(xiǎn)段分布及現(xiàn)有狀況和現(xiàn)有堤頂路面交通能力，當(dāng)某處險(xiǎn)段調(diào)用物質(zhì)其數(shù)量或時(shí)間不能滿足搶險(xiǎn)需要時(shí)，經(jīng)上級(jí)防汛指揮部門同意，可打破行政區(qū)域，就近調(diào)用。

5 結(jié)語(yǔ)

《城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制大綱》作為防洪預(yù)案編制的綱領(lǐng)性文件，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)的城市防洪工作起到了重大的作用，但在工作原則、預(yù)防與預(yù)警、主要應(yīng)急響應(yīng)措施、應(yīng)急保障、物資與資金保障、在建工程等方面還存在著一定的局限性。城市防洪預(yù)案要讓防洪預(yù)案對(duì)基層政府在非技術(shù)保障措施上具有適宜性和實(shí)用性，對(duì)基層技術(shù)人員在技術(shù)保障措施上具有指導(dǎo)性和可行性，從而讓所編制的防洪預(yù)案對(duì)本區(qū)域的防洪更具可操作性。

1 楊夢(mèng)云. 基于事故樹(shù)分析法的重大險(xiǎn)情潰口事故防范分析[J]. 水電能源科學(xué), 2012,30(12).

2 劉亞蓮, 周翠英. 基于模糊事故樹(shù)理論的堤防失事風(fēng)險(xiǎn)分析[J]. 水電能源科學(xué), 2010,28(6).

3 楊夢(mèng)云. 堤防潰口人員傷亡事故的事故樹(shù)分析[J]. 水利水電科技進(jìn)展, 2013年第33卷第3期.

4 楊夢(mèng)云. 防汛搶險(xiǎn)中現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)方案的特點(diǎn)與制定原則[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電, 2012年第11期.

5 《防汛物質(zhì)儲(chǔ)備定額編制規(guī)程》(SL298-2004)[S].北京:中國(guó)水利水電出版社, 2004.

6 《防汛儲(chǔ)備物質(zhì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》(SL297-2004)[S].北京:中國(guó)水利水電出版社, 2004.