以《取水許可管理制度》為行政抓手落實(shí)水資源總量控制紅線

張新全

（新疆水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局 新疆烏魯木齊 830000）

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確了我國(guó)近期水利發(fā)展的方向和原則，國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度意見(jiàn)》中明確提出“確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線，嚴(yán)格控制流域和區(qū)域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，實(shí)施流域和區(qū)域取用水總量控制。各省、自治區(qū)、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標(biāo)，制定年度用水計(jì)劃，依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實(shí)行總量管理?！?/p>

當(dāng)前，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量大大超過(guò)了國(guó)家下達(dá)的用水總量控制目標(biāo)。正如新疆水利廳長(zhǎng)覃新聞在 2014年全疆水利工作會(huì)議上的報(bào)告所言：“水資源開(kāi)發(fā)利用率已達(dá)到74%，大大超過(guò)了國(guó)際上干旱半干旱區(qū)水資源利用率不宜超過(guò)60%的原則。水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，使我們已經(jīng)到了不得不高度重視水資源的承載能力，不得不高度重視并堅(jiān)決實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理的時(shí)候了?！?/p>

對(duì)照目前新疆實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度中的總量控制、用水效率和水功能區(qū)納污“三條紅線”控制指標(biāo)的貫徹落實(shí)情況，水資源總量控制指標(biāo)體系已初步完成對(duì)全疆各地州市及兵團(tuán)各師的水資源取用總量的指標(biāo)分配，縣市指標(biāo)體系正在艱難地分解進(jìn)行中。眾所周知，入奢容易從簡(jiǎn)難，全疆用水總量、灌溉面積經(jīng)年居高不下，“壓減”談何容易?如何破解并實(shí)現(xiàn)全疆逐步完成取用水總量控制的目標(biāo)，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)綜合考量、多措并舉。本文重點(diǎn)探討水行政主管部門(mén)或流域管理機(jī)構(gòu)如何依法行使取水許可管理制度的水行政職能,利用法律法規(guī)賦予水行政主管部門(mén)的取水許可管理行政執(zhí)法權(quán)，嚴(yán)格貫徹落實(shí)取用水總量控制目標(biāo)的具體手段和措施。

1 新疆取水許可管理制度貫徹落實(shí)情況分析

1.1 水利廳水磨河流域管理處的探索實(shí)踐

筆者在水磨河流域管理處親歷并負(fù)責(zé)了取水許可管理制度工作，具體做法：根據(jù)取用水單位的申請(qǐng)，預(yù)測(cè)年度來(lái)水量，按照流域分水比例，

制定當(dāng)年計(jì)劃，發(fā)放取水許可證（每年度核增、核減）；取水單位必須報(bào)批水平衡測(cè)試報(bào)告；二次供水單位的用戶，核實(shí)發(fā)放供水許可證（嚴(yán)防虛報(bào)），簽訂供水合同，超計(jì)劃水量加倍收費(fèi)；不按規(guī)定要求提交報(bào)批的單位，進(jìn)行行政處罰。在全流域收到很好效果，做到了流域水資源高效統(tǒng)一管理。

1.2 取水許可管理制度貫徹落實(shí)情況分析

目前全疆取水許可管理制度貫徹落實(shí)工作參差不齊，尚未全面貫徹執(zhí)行；取水許可發(fā)證率嚴(yán)重偏低，有的地州市尚未達(dá)到50%；取水許可管理制度的監(jiān)督管理職責(zé)尚未全面貫徹執(zhí)行；取水許可管理制度的行政執(zhí)法權(quán)較少行使或不會(huì)行使、不敢行使。造成此種局面的原因和困難：（1）對(duì)我國(guó)取水許可管理制度是水資源管理的中心制度認(rèn)識(shí)不足。（2）對(duì)取水許可管理制度全面貫徹落實(shí)不到位，取水許可發(fā)證率不足以對(duì)全地區(qū)或全流域的水資源進(jìn)行全面的行政控制管理。（3）取水許可管理的監(jiān)督管理工作機(jī)制尚未全面建立，具體指計(jì)劃取用水和取用水總結(jié)工作機(jī)制尚未建立或未嚴(yán)格執(zhí)行。（4）針對(duì)違反取水許可管理的行為不會(huì)或不敢行使水行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行行政處罰或采取行政強(qiáng)制措施，多用或依賴行政協(xié)調(diào)的手段進(jìn)行處理,弱化了水行政主管部門(mén)的形象，損害了水法律法規(guī)的尊嚴(yán)。

2 相關(guān)政策、法律、法規(guī)

取水許可管理制度是水資源管理的根本性制度, 取水許可管理具備行政強(qiáng)制措施，是水行政主管部門(mén)或流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)水資源管理的行政審批，是依法行政的必要程序和重要手段。取水許可管理制度具備較完善的法規(guī)體系，應(yīng)依法嚴(yán)格貫徹實(shí)施。

2.1 政策依據(jù)

國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度意見(jiàn)》中明確提出：“嚴(yán)格實(shí)施取水許可。嚴(yán)格規(guī)范取水許可審批管理，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；對(duì)取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水。對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策或列入國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中淘汰類的，產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的，在城市公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要卻通過(guò)自備取水設(shè)施取用地下水的，以及地下水已嚴(yán)重超采的地區(qū)取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目取水申請(qǐng)，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)。”

2.2 國(guó)家法規(guī)依據(jù)

國(guó)務(wù)院第460號(hào)令《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》已于2006年4月15日起施行。涉及取水許可管理的條款如下：

第二條 本條例所稱取水，是指利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源。取用水資源的單位和個(gè)人，除本條例第四條規(guī)定的情形外，都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)。

第五十一條 拒不執(zhí)行審批機(jī)關(guān)作出的取水量限制決定，或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓取水權(quán)的，責(zé)令停止違法行為，限期改正，處 2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款；逾期拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷取水許可證。

第五十七條 本條例規(guī)定的行政處罰，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的權(quán)限決定。

2.3 國(guó)家規(guī)章依據(jù)

水利部令第34號(hào)《取水許可管理辦法》2008年4月9日發(fā)布實(shí)施。涉及取水許可管理的條款如下：

第四條 流域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總耗水量不得超過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)的本流域水資源可利用量。

行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量，不得超過(guò)流域管理機(jī)構(gòu)或者上一級(jí)水行政主管部門(mén)下達(dá)的可供本行政區(qū)域取用的水量。

第三十五條 取水單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)在每年的12月31日前向取水審批機(jī)關(guān)報(bào)送其本年度的取水情況總結(jié)（表）和下一年度的取水計(jì)劃建議（表）。

第三十六條 取水審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年的1月31日前向取水單位或者個(gè)人下達(dá)當(dāng)年取水計(jì)劃。

第四十九條 取水單位或者個(gè)人違反本辦法規(guī)定的，按照《中華人民共和國(guó)水法》和《取水條例》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。

3 強(qiáng)化管理職權(quán)，落實(shí)水資源總量控制措施

以取水許可管理為抓手，強(qiáng)化水行政管理職權(quán)，依法采取行政強(qiáng)制措施，落實(shí)好水資源總量控制紅線的措施。

3.1 強(qiáng)化新疆水資源取水許可行政管理有效機(jī)制

筆者認(rèn)為應(yīng)在自治區(qū)水利廳建立取水許可管理專項(xiàng)機(jī)構(gòu)，以政府批準(zhǔn)的《新疆水資源平衡論證報(bào)告》和《新疆用水總量控制方案》為控制標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)《自治區(qū)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，落實(shí)“三條紅線”控制指標(biāo)的實(shí)施方案和壓減方案。

筆者認(rèn)為自治區(qū)水利廳應(yīng)與各地州水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)簽訂《年度水資源總量協(xié)議》，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃水資源論證和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作，取水許可發(fā)證率力爭(zhēng)達(dá)到100%，將水資源全面納入行政管理范疇。明確各地州所有新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目突破水資源總量的“一票否決制”。

3.2 強(qiáng)化并完善流域管理機(jī)構(gòu)

強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)，全面實(shí)行取水許可管理制度，實(shí)現(xiàn)水資源以流域?yàn)閱卧?，全面?shí)施取水許可統(tǒng)一管理的目標(biāo)。進(jìn)一步完善塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制機(jī)制，積極推進(jìn)伊犁河、額爾齊斯河流域管理機(jī)構(gòu)的建立，加強(qiáng)流域水資源取水許可行政管理。

3.3 強(qiáng)化水資源取水許可行政執(zhí)法工作

全疆各級(jí)水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)建立健全水資源行政執(zhí)法工作制度建設(shè)，認(rèn)真梳理行政執(zhí)法依據(jù)，建立水行政執(zhí)法責(zé)任、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究、行政執(zhí)法巡查制，做到執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法程序、工作標(biāo)準(zhǔn)明確，保證行政執(zhí)法的合法、公開(kāi)、有效，加大取水許可管理水行政執(zhí)法力度，促進(jìn)依法行政工作的全面進(jìn)步。

筆者認(rèn)為新疆應(yīng)建立和完善集水資源、水土保持、防洪、河道、水工程和水產(chǎn)漁業(yè)等行政執(zhí)法監(jiān)察于一體的水政監(jiān)察隊(duì)伍管理體制，進(jìn)一步推進(jìn)綜合水行政執(zhí)法工作。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全疆各級(jí)水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法隊(duì)伍在取水許可管理方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的崗位培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)水行政執(zhí)法部門(mén)的督促和檢查，提高依法行政水平，促進(jìn)全疆水資源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。