杭州市城市防洪減災(zāi)體系建設(shè)總體布局初探

左曉霞 裘驊勇 胡 珉

(浙江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，浙江 杭州 310002)

1 背 景

2007年2月國務(wù)院下發(fā)國函[2007]19號(hào)文件，批復(fù)并原則同意了《杭州市城市總體規(guī)劃（2001年～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》）。《總體規(guī)劃》明確杭州“城市東擴(kuò)，旅游西進(jìn)，沿江開發(fā)，跨江發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，形成“東動(dòng)、西靜、南新、北秀、中興”的未來發(fā)展格局，在舊城區(qū)團(tuán)塊狀布局的基礎(chǔ)上逐步建設(shè)形成“一主三副、雙心雙軸、六大組團(tuán)、六條生態(tài)帶”的開放式空間結(jié)構(gòu)?！犊傮w規(guī)劃》明確提出，要進(jìn)一步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系。

2 杭州市防洪現(xiàn)狀及存在問題

杭州市地理位置位于錢塘江河口地區(qū)，復(fù)雜的水文氣象和地形地貌條件，決定杭州市洪澇災(zāi)害的多樣性、復(fù)雜性和易災(zāi)性。氣候上既受到梅雨暴雨和臺(tái)風(fēng)暴雨的雙重影響，遭遇天文潮或風(fēng)暴潮又易受錢塘江潮水侵襲；洪災(zāi)類型多種多樣，既有大江大河洪水和河口潮水侵襲，又有平原河網(wǎng)澇水滿溢和小流域山洪暴發(fā)。

2.1 城市防洪體系現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的不懈治理，杭州市的城市防洪能力已經(jīng)得到有效提高。錢塘江、東苕溪、浦陽江等大江大河上游修建了新安江、青山等控制性水庫樞紐工程，對(duì)削減江河洪水、減輕杭州市的防洪壓力有巨大效應(yīng)。錢塘江兩岸海塘和東苕溪西險(xiǎn)大塘已形成防洪封閉堤塘，對(duì)城市的防洪潮安全提供了保障。城區(qū)內(nèi)部河道經(jīng)過多年的整治，與沿江兩岸的堤防閘站等樞紐工程相結(jié)合，基本形成了杭州市的城市排洪排澇的水系網(wǎng)絡(luò)。[1]

2.2 存在問題

杭州市城市防洪排澇能力仍不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，城市進(jìn)一步擴(kuò)展以及市民對(duì)防洪保安的需求，對(duì)持續(xù)建設(shè)和發(fā)展城市防洪排澇設(shè)施、構(gòu)建城市綜合防洪減災(zāi)系統(tǒng)提出了更高的要求。

（1）城市防洪保護(hù)圈需要進(jìn)一步鞏固和完善，城市進(jìn)一步擴(kuò)展，新區(qū)的海塘和防洪干堤需要進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，形成全面抗御100年一遇洪水的防洪屏障。錢塘江兩岸海塘和東苕溪西險(xiǎn)大塘要進(jìn)一步建設(shè)和加固。

（2）錢塘江高潮位和杭嘉湖下游區(qū)基礎(chǔ)水位的進(jìn)一步抬高，加劇了城市防洪排澇的難度。

（3）城市化和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)一步聚集，對(duì)城市排澇排水系統(tǒng)提出新的更高要求。

（4）城區(qū)范圍內(nèi)仍有部分小流域或山區(qū)性河流防洪標(biāo)準(zhǔn)不能滿足要求，如西湖、上埠河等。

3 規(guī)劃范圍和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的確定

3.1 規(guī)劃研究范圍

杭州市的城市防洪減災(zāi)規(guī)劃范圍和城市總體規(guī)劃范圍一致。包括杭州市 8個(gè)區(qū)，總面積為3068km2。

3.2 防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)

綜合《杭州市城市總體規(guī)劃（2001-2020）》提出的“一主三副六組團(tuán)”的城市規(guī)模，對(duì)照《防洪標(biāo)準(zhǔn)》GB50201－94的相關(guān)規(guī)定，主城區(qū)不低于200年一遇；江南城、臨平城、下沙城三個(gè)副城不低于100年一遇；塘棲、良渚、余杭、義蓬、瓜瀝、臨浦六大組團(tuán)為 50年一遇。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)涉及的單獨(dú)設(shè)防的城市圩區(qū)，按照其保護(hù)對(duì)象的重要性合理確定防洪標(biāo)準(zhǔn)。

治澇標(biāo)準(zhǔn)按不同的保護(hù)對(duì)象區(qū)別對(duì)待：主城區(qū)、副城、城市組團(tuán)區(qū)以及建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)涉及的城市圩區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇24小時(shí)暴雨不成澇；農(nóng)業(yè)保留區(qū)等其它形式的圩區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)為 20年一遇24小時(shí)暴雨農(nóng)作物不成澇。

4 城市防洪減災(zāi)體總體布局和主要措施

4.1 城市防洪減災(zāi)總體布局

城市防洪排澇總體布局應(yīng)根據(jù)城市總體布局、城市空間發(fā)展軸、產(chǎn)業(yè)帶布局和重要基礎(chǔ)設(shè)施配置格局、水系地形等因素綜合確定。

根據(jù)杭州市防洪減災(zāi)當(dāng)前現(xiàn)狀和面臨情勢(shì)，以“分區(qū)設(shè)防、抵御江潮、導(dǎo)引山洪、加強(qiáng)外排”的總體原則，構(gòu)建以骨干防洪排澇工程、河道綜合治理工程和非工程措施相結(jié)合的防洪排澇綜合體系。

（1）江北主城區(qū)和余杭區(qū)。江北主城區(qū)仍是杭州市未來發(fā)展的核心區(qū)域，應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有工程設(shè)施功能，進(jìn)一步明晰“西控、北導(dǎo)、東泄、南排”和“沿江控制”的格局。加固西險(xiǎn)大塘、實(shí)施西部排水通道，控制西部東苕溪和大小丘陵山水入城；梳理運(yùn)河兩岸水系，提高向北部運(yùn)河水系排水能力，理順東部東排水系，增強(qiáng)主城區(qū)東出上塘河排水能力，南部新建沿江排水泵站工程，就近抽水直排錢塘江，實(shí)施錢塘江北岸海塘加固工程，提高主城區(qū)防潮能力。

（2）江南新城和蕭山區(qū)。錢塘江以南的濱江和蕭山區(qū)是杭州市未來江南新城的主要組成部分，應(yīng)結(jié)合江南平原排澇現(xiàn)狀，充分發(fā)揮現(xiàn)有工程設(shè)施功能，利用本區(qū)域外臨錢塘江的地理優(yōu)勢(shì)條件，形成“東出、南控、西抽、北排、低圍”的格局。西部利用小礫山排灌站等抽排入錢塘江，南部利用南控北導(dǎo)工程控制山洪入城，北部利用沿錢塘江地理優(yōu)勢(shì)建設(shè)骨干排水樞紐工程就近直排錢塘江，東部梳理南沙水系，東出錢塘江和曹娥江，適當(dāng)安排圩區(qū)工程保護(hù)地勢(shì)低洼地區(qū)的防洪安全。

4.2 主要防洪排澇工程及措施

（1）錢塘江兩岸海塘。根據(jù)目前杭州灣河口綜合治理和下游邊界條件變化，錢塘江杭州段洪潮組合水位有明顯抬高趨勢(shì)。應(yīng)根據(jù)沿江一線海塘現(xiàn)狀防洪防臺(tái)能力評(píng)估成果以及規(guī)劃設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的臨江一線塘實(shí)施加高加固工程，加固措施可考慮堤塘的防浪抗沖性和厚實(shí)性等。

（2）東苕溪西險(xiǎn)大塘。東苕溪西險(xiǎn)大塘應(yīng)對(duì)未達(dá)標(biāo)的堤段實(shí)施加固。對(duì)苕溪中阻礙行洪的卡口段進(jìn)行疏浚，擴(kuò)大行洪斷面。建議對(duì)東苕溪西險(xiǎn)大塘上現(xiàn)有的部分水閘進(jìn)行改造擴(kuò)建，溝通東苕溪和運(yùn)河水系，實(shí)現(xiàn)苕溪與運(yùn)河水系的防洪聯(lián)合調(diào)度。

（3）西湖防洪綜合治理。西湖防洪是杭州市的重點(diǎn)之一。西湖環(huán)湖駁岸高程絕大部分在7.50～7.60m之間，在歷年發(fā)生的強(qiáng)降雨中多次出現(xiàn)了洪水滿溢的情況，為滿足 50年一遇洪水不滿頂?shù)囊螅ㄗh對(duì)西湖洪水的主要出口--圣塘閘進(jìn)行擴(kuò)建；在擴(kuò)建工程實(shí)施前，建議根據(jù)臺(tái)風(fēng)氣象預(yù)報(bào)預(yù)降西湖水位。

（4）城西地區(qū)防洪綜合治理。隨著城市西部“旅游西進(jìn)”進(jìn)程不斷加快和西溪國家濕地公園的持續(xù)建設(shè)，下墊面條件改變，造成城西地區(qū)洪澇形勢(shì)嚴(yán)峻。建議對(duì)上埠河開展小流域治理工程，加快閑林水庫建設(shè)，攔蓄上游山洪；對(duì)下游河道及流域內(nèi)的排水系統(tǒng)進(jìn)行整治工程，保證雨洪歸槽；開展西溪濕地洪水期臨時(shí)滯蓄洪水的研究，發(fā)揮西溪濕地蓄洪滯洪的功能。

在實(shí)施上埠河綜合治理前提下，梳理骨干河道，重點(diǎn)研究繞城外側(cè)南北向骨干排水河道，使城西山洪可直接通過骨干河道北排，城西區(qū)域澇水“東排”與“北排”并舉，實(shí)現(xiàn)洪澇水繞城而過排入運(yùn)河，減輕城西地區(qū)和西溪濕地的防洪壓力。

（5）澇水入(錢塘)江工程。錢塘江北岸主城區(qū)可利用京杭運(yùn)河溝通錢塘江工程和規(guī)劃即將實(shí)施的京杭運(yùn)河溝通錢塘江第二通道工程的河道輸水能力，安排三堡和八堡排澇泵站工程，就近排運(yùn)河澇水入江；江南新城可結(jié)合錢江世紀(jì)城和大江東新城開發(fā)，沿江布置安排排澇樞紐的新建、改建和擴(kuò)建工程。上泗、下沙等地也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況安排相應(yīng)的排錢塘江口門工程。

（6）上塘河防洪治理。上塘河內(nèi)部打通機(jī)場(chǎng)港與和睦港、新開河與和睦港，使丁橋、筧橋及臨平城上塘河部分澇水，能及時(shí)向和睦港匯集經(jīng)七堡閘站樞紐排入錢塘江。上塘河水系有排錢塘江的條件，洪水期應(yīng)關(guān)閉上塘河左岸沿線節(jié)制閘，近期“高水高排” 向東至上塘河閘出錢塘江；待運(yùn)河二通道和八堡排澇工程實(shí)施后，可就近入二通道至八堡外排，減輕運(yùn)河排澇壓力。

（7）平原骨干河道整治和圍圩電排。京杭運(yùn)河、江南平原和上塘河應(yīng)通過拓寬骨干排水河道，形成排水河道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加快澇水匯集，充分發(fā)揮沿江各排澇閘站的排澇效果。京杭運(yùn)河、江南平原和上塘河部分地區(qū)地勢(shì)低平，應(yīng)因地制宜采用圩區(qū)電排形式抵御洪澇。圩區(qū)可根據(jù)城市總體規(guī)劃和城市化進(jìn)程進(jìn)行適當(dāng)連圩并圩，提高圩堤防洪標(biāo)準(zhǔn)，增加圩區(qū)的排澇動(dòng)力，增強(qiáng)排澇能力。

（8）地面高程控制。對(duì)城市道路、建筑物等建基面高程進(jìn)行控制。地面標(biāo)高建議按照設(shè)計(jì)水位加上一定的安全超高確定。橋梁、管線等跨河建筑應(yīng)考慮防洪安全，盡量采用大跨徑，最低高度應(yīng)高于設(shè)計(jì)洪水位，并預(yù)留一定超高。

4.3 非工程措施

防洪減災(zāi)體系建設(shè)除了蓄、泄、疏等工程“硬件”外，還應(yīng)重視法律法規(guī)、政策、行政管理、經(jīng)濟(jì)手段和非工程技術(shù)手段等“軟件”的建設(shè)。一方面完善工程體系建設(shè)，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力；一方面要規(guī)范人類社會(huì)行為、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境，防患于未然，減輕災(zāi)害發(fā)生時(shí)的損失。[2]

（1）加強(qiáng)防洪減災(zāi)決策指揮系統(tǒng)、水情數(shù)據(jù)采集與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)。健全防洪減災(zāi)決策系統(tǒng)，汛期要充分利用預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)的分析資料；利用杭州市已有的信息化系統(tǒng)（公共信息網(wǎng)）并與有關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，建立水情監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水情、水質(zhì)信息快速傳輸，處理和發(fā)布體系，以便實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控和管理，充分發(fā)揮數(shù)字化、信息化在水資源環(huán)境保護(hù)中的作用。

（2）強(qiáng)化防洪減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的制定與實(shí)施。根據(jù)國家和省、市救災(zāi)工作方針，按照屬地管理和產(chǎn)權(quán)所屬的原則組織實(shí)施防汛防臺(tái)工作。各區(qū)政府和市各相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，共同組織實(shí)施。落實(shí)各個(gè)有關(guān)部門的職責(zé)，建立汛情分級(jí)響應(yīng)機(jī)制和程序，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、指揮和派遣，確保防汛防臺(tái)工作的順利開展。

（3）超標(biāo)準(zhǔn)洪水減災(zāi)措施。為避免超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)發(fā)生堤防潰決，對(duì)防洪標(biāo)準(zhǔn)較低的建制鎮(zhèn)和農(nóng)田防洪圩堤，應(yīng)預(yù)留若干處有消能設(shè)施的漫水堤段，允許超標(biāo)準(zhǔn)洪水漫溢過圩堤，發(fā)揮分洪和平衡堤身兩側(cè)水位作用，避免防洪堤失事。制定超標(biāo)準(zhǔn)洪水影響地區(qū)的撤離方案。根據(jù)洪水預(yù)報(bào)和事先的計(jì)劃安排，進(jìn)行有序地撤離。

（4）其他非工程措施。加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)與管理，改善城市雨洪排泄條件，促進(jìn)雨洪的資源化利用。建立健全法律法規(guī)，完善防洪減災(zāi)的法律法規(guī)體系與執(zhí)法體系。以科技為先導(dǎo)，加強(qiáng)防洪減災(zāi)人才隊(duì)伍建設(shè)，大力開展科學(xué)研究，指導(dǎo)防洪防災(zāi)工作。加強(qiáng)防洪防災(zāi)方面的宣傳工作，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)依法防洪和公眾自覺防災(zāi)的良好結(jié)合。推進(jìn)洪水保險(xiǎn)工作的開展。[3]

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

防洪減災(zāi)體系的建設(shè)需要遵循因地制宜的原則，采取工程措施和非工程措施結(jié)合，才能更好地發(fā)揮城市防洪工程的作用，減輕洪澇災(zāi)害所帶來的損失。對(duì)于一些重點(diǎn)工程和關(guān)鍵項(xiàng)目，要盡早開展實(shí)施，早日上馬，發(fā)揮效益。同時(shí)要重視非工程措施的作用，立足長遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)人水和諧。

5.2 建議

在杭州市防洪減災(zāi)體系建設(shè)中，有許多關(guān)鍵性課題需要進(jìn)一步分析和研究。

（1）錢塘江洪潮水位復(fù)核。重視杭州灣河口綜合治理和下墊面條件對(duì)錢塘江杭州段設(shè)計(jì)洪潮水位影響，提請(qǐng)有關(guān)部門研究這一重大課題。杭州灣河口建閘有很大的復(fù)雜性和不確定性。目前應(yīng)抓緊研究復(fù)核洪潮組合問題，并在錢塘江北岸三堡以下和南岸結(jié)合城市新區(qū)發(fā)展充分考慮建設(shè)堤頂寬度較大的“超級(jí)堤”。

（2）城西地區(qū)防洪排澇問題。城西地區(qū)由于城市發(fā)展較快，西溪濕地以及周邊的城市基礎(chǔ)設(shè)施逐步增加，對(duì)洪水的耐受性正在逐年降低，防洪形勢(shì)日益嚴(yán)峻。梳理現(xiàn)有河道形成西部排水骨干通道，導(dǎo)引繞城高速西線以西山區(qū)洪水增加北排，減少山洪東侵西溪國家濕地公園，避免西部山區(qū)洪水入城，是解決城西防洪困局的有效手段，建議應(yīng)進(jìn)一步開展必要性與可行性的分析研究。

[1] 杭州市水利志編纂委員會(huì).杭州市水利志[M].北京:中華書局出版社,2009.

[2] 周魁一.防洪減災(zāi)觀念的理論進(jìn)展[J].自然災(zāi)害學(xué)報(bào),2004,(1):3-8.

[3] 程曉陶,韓松,王宏濤,廖井霞.新時(shí)期防洪減災(zāi)若干問題的探討[J].防汛與抗旱,2012,(11):43-46.