北洋政府時(shí)期中國(guó)礦業(yè)法規(guī)評(píng)述

孟子尋 李 雪

北洋政府時(shí)期中國(guó)礦業(yè)法規(guī)評(píng)述

孟子尋 李 雪

中華民國(guó)建立后，工商業(yè)界掀起了振興實(shí)業(yè)的浪潮，對(duì)法律制定的需要也日漸高漲。有鑒于此，北洋政府積極修訂近代經(jīng)濟(jì)的專門法律，其中最重要的當(dāng)屬《中華民國(guó)礦業(yè)條例》，它的制定奠定了中國(guó)現(xiàn)代礦業(yè)法律制度的基礎(chǔ)。民國(guó)初年的礦業(yè)立法，既繼承了晚清相關(guān)法律的框架，又吸取了西方法律的物權(quán)理念，是中國(guó)礦業(yè)法律體系走向成熟的重要一步。

礦業(yè) 法規(guī) 北洋政府

一、民國(guó)以前礦業(yè)立法狀況

中國(guó)礦業(yè)立法活動(dòng)大致與近代中國(guó)采礦業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展同步。隨著《馬關(guān)條約》的簽訂，列強(qiáng)對(duì)華經(jīng)濟(jì)侵略開始由商品輸出變?yōu)橘Y本輸出，紛紛掠奪在華的路礦權(quán)。外國(guó)資本大肆涌入中國(guó)采礦業(yè)，成立了大量的煤礦企業(yè)，中國(guó)的礦產(chǎn)主權(quán)受到了極大侵犯。為維護(hù)礦政礦權(quán)，清政府在1898年制定了《礦物鐵路公共章程二十二條》，是為中國(guó)近代礦業(yè)立法的開端。1902年，李鴻章主持外務(wù)部奏定《礦業(yè)章程十九條》，將“路業(yè)”和“礦業(yè)”區(qū)分開來，對(duì)礦業(yè)單獨(dú)立法，成為我國(guó)礦業(yè)的第一部專門法規(guī)。1907年，清政府頒布了近代中國(guó)第一部礦業(yè)法——《大清礦務(wù)章程》，并于次年施行。該章程“對(duì)礦區(qū)的地面、地下、礦界、礦稅、地股、銀股、華商、洋商，限制較周，尤其注重中國(guó)主權(quán)、華民生計(jì)、地方治理?！盵1]在編纂體系和實(shí)用程度方面與之前各章程相比都有了很大提升，是“中國(guó)近代早期較好的礦業(yè)法規(guī)”。

晚清時(shí)期的礦業(yè)立法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)礦業(yè)立法從無到有、從簡(jiǎn)到繁、從粗到精的發(fā)展演變過程，初步形成了我國(guó)礦業(yè)法體系的基本輪廓。礦業(yè)法律的立法精神、編章設(shè)置、基本內(nèi)容，很大程度上影響了之后相關(guān)法律的編纂，為日后中華民國(guó)乃至新中國(guó)的礦業(yè)立法做出了示范。這一時(shí)期的礦業(yè)法規(guī)本著維護(hù)主權(quán)的精神，為中國(guó)的礦業(yè)自主權(quán)提供了法律依據(jù)。它還借鑒外國(guó)的礦業(yè)法規(guī)，構(gòu)建出礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本制度。盡管有些法律因清朝滅亡而未真正施行，但它們?yōu)槊駠?guó)時(shí)期的礦業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、北洋時(shí)期主要礦業(yè)法規(guī)

1911年，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了清王朝，并于次年元旦建立了中華民國(guó)南京臨時(shí)政府。但是臨時(shí)政府沒能維系多久，即轉(zhuǎn)入北洋政府統(tǒng)治時(shí)期。為了鞏固政權(quán)，北洋政府也十分注重發(fā)展民族工業(yè)。1912年11月1日，首屆全國(guó)工商會(huì)議在北京召開，這次會(huì)議決定加速制定各種經(jīng)濟(jì)法規(guī)?！墩?qǐng)速定商法案》等三項(xiàng)提案認(rèn)為，“商法、公司律一日不定，則商人一日無所適從”，“擬請(qǐng)工商部咨司法部，參酌中外工商習(xí)慣，速訂商律，公司律，頒布施行以資遵守。稗固有之工商可逐漸改良，而后來之工商白能及時(shí)興起?！盵2]北洋政府的礦業(yè)立法活動(dòng)由此拉開序幕。這一時(shí)期的礦業(yè)法著重于吸納西方近代法理論，對(duì)已有的法規(guī)進(jìn)行修改和制定新版法律，以期促進(jìn)民族礦業(yè)的發(fā)展。雖然北洋政府為軍閥控制，但是這一系列礦業(yè)法律的制定，在現(xiàn)實(shí)上是有進(jìn)步意義的，并對(duì)日后礦業(yè)法典的制定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（一）《中華民國(guó)礦業(yè)條例》

民國(guó)初年，北洋政府仍沿用《大清礦務(wù)章程》有關(guān)規(guī)定處理礦業(yè)事務(wù)。但由于“前清礦務(wù)章程，限制過嚴(yán)，征稅過重，既失提倡保護(hù)之意，又卻實(shí)行監(jiān)督之方，使之窒礙難行，效果甚微也”[3]，1914年2月，袁世凱不經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過，便以大總統(tǒng)令的方式頒行了農(nóng)商部制定的《中華民國(guó)礦業(yè)條例》。盡管該條例在立法程序上不合規(guī)范，但由于它的制定者均為礦業(yè)法規(guī)方面的專家學(xué)者，故質(zhì)量仍屬上等。該條例由總則、礦區(qū)、礦業(yè)權(quán)、用地、礦工、礦稅、礦業(yè)警察、裁決訴愿及訴訟、罰則等九章和附則共111條構(gòu)成，在立法體例上已經(jīng)具備現(xiàn)代法典的特征。該條例是在借鑒外國(guó)礦業(yè)法的基礎(chǔ)上改編的。這是我國(guó)立法工作在近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中與外國(guó)工業(yè)及其法規(guī)接軌的表現(xiàn)，也是在運(yùn)行機(jī)制上的自我完善。

該章程有如下幾個(gè)顯著的特征:第一，首次明確表述了相關(guān)法律名詞概念。在本條例的法律條文中，首次對(duì)礦業(yè)下了定義：“探礦采礦及其附屬事業(yè)為礦業(yè)?！保ǖ谝徽驴倓t第一條）；將《大清礦務(wù)章程》中的勘礦權(quán)、開礦權(quán)改為探礦權(quán)與采礦權(quán)，并將礦業(yè)權(quán)定義為“探礦權(quán)及采礦權(quán)為礦業(yè)權(quán)”（第一章總則第二條）；將礦區(qū)定義為“礦業(yè)權(quán)者受政府準(zhǔn)許探礦或采礦之土地區(qū)域?yàn)榈V區(qū)”（第二章第十二條）。這些定義幾經(jīng)微調(diào)，至今仍在沿用。第二，首次確立了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)制度。《條例》第三章規(guī)定“礦業(yè)權(quán)視為物權(quán)。準(zhǔn)用關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)諸法律之規(guī)定。”并且規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的質(zhì)權(quán)屬性“礦業(yè)權(quán)除繼承讓與滯納處分及強(qiáng)制執(zhí)行外。不得為權(quán)利之目的。但采礦權(quán)得為抵押權(quán)之目的”[4]。在此基礎(chǔ)之上，還規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的設(shè)定、變更、移轉(zhuǎn)、消失與抵押的程序與條件。第三，首次設(shè)置了礦業(yè)糾紛的國(guó)家機(jī)關(guān)仲裁和行政訴訟制度?！稐l例》第八章用專門的一章對(duì)仲裁訴訟程序以及涉外糾紛解決程序做出了規(guī)定，這是第一次在實(shí)體法內(nèi)容中插入程序法內(nèi)容。

（二）《礦業(yè)條例施行細(xì)則》

在《中華民國(guó)礦業(yè)條例》發(fā)布的次日，袁世凱以大總統(tǒng)令頒行了《礦業(yè)條例施行細(xì)則》?！妒┬屑?xì)則》對(duì)《礦業(yè)條例》某些條款的具體使用做出了解釋。例如對(duì)于中外合資辦礦，要求礦業(yè)企業(yè)的法定代表人必須為中國(guó)人；雇傭的礦業(yè)工人必須全部為中國(guó)人；公司除開辦礦業(yè)外，不得兼營(yíng)他項(xiàng)事業(yè)。對(duì)陸地礦區(qū)圖、河床采砂礦區(qū)圖、礦床平面圖、礦床截面圖、礦床說明書等呈文和圖表的寫作繪制體例加以規(guī)范，并且對(duì)探礦申請(qǐng)、采礦申請(qǐng)、探礦區(qū)變更、探礦申請(qǐng)人變更、呈請(qǐng)裁決、呈請(qǐng)勘驗(yàn)等事項(xiàng)的呈文所需繳納的公費(fèi)做出了詳細(xì)規(guī)定，并規(guī)定了呈文不予受理、駁回申請(qǐng)的情況。對(duì)于礦業(yè)企業(yè)的開辦，《施行細(xì)則》要求企業(yè)主必須呈報(bào)礦工服務(wù)規(guī)則、撫恤規(guī)則，以維護(hù)礦工權(quán)益，還對(duì)礦業(yè)企業(yè)的稅款繳納、違規(guī)處罰方式等經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)做出了說明?！妒┬屑?xì)則》從實(shí)際操作的角度對(duì)礦業(yè)開采活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，并且首次提出保護(hù)礦工的要求，這表明北洋政府在立法理念上和清朝相比，已經(jīng)有了較大進(jìn)步。

（三）《中華民國(guó)礦業(yè)注冊(cè)條例》

由于《中華民國(guó)礦業(yè)條例》及其施行細(xì)則僅僅規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的相關(guān)制度，而在礦業(yè)企業(yè)注冊(cè)管理方面的規(guī)定尚有所欠缺，1914年5月，北洋政府頒布了《中華民國(guó)礦業(yè)注冊(cè)條例》。該條例將所需注冊(cè)的事宜規(guī)定為“礦業(yè)權(quán)之設(shè)立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅及限制”和“礦業(yè)權(quán)作抵押時(shí)，其抵押權(quán)之設(shè)立、消滅及限制”，將注冊(cè)人變更、合伙辦礦人變更、抵押權(quán)轉(zhuǎn)移及變更作為附記注冊(cè)事項(xiàng)。整部條例共四章四十九條，對(duì)礦業(yè)企業(yè)的創(chuàng)辦注冊(cè)程序、注銷注冊(cè)程序、注冊(cè)費(fèi)用繳納、執(zhí)照申請(qǐng)程序、相關(guān)文書體例做出了規(guī)定，在內(nèi)容上兼具了當(dāng)今《合同法》和《公司法》的部分規(guī)定?！兜V業(yè)注冊(cè)條例》確立了辦礦審批制度和企業(yè)組建制度，這使得近代企業(yè)制度在我國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域得以建立，標(biāo)志著我國(guó)礦業(yè)立法再一次實(shí)現(xiàn)了較大跨越。

（四）《礦業(yè)注冊(cè)條例施行細(xì)則》

與《中華民國(guó)礦業(yè)條例》相同，在《中華民國(guó)礦業(yè)注冊(cè)條例》施行兩個(gè)月后，北洋政府在農(nóng)商部長(zhǎng)章宗祥的主持下頒布了《礦業(yè)注冊(cè)條例施行細(xì)則》?！蹲?cè)細(xì)則》主要在簿冊(cè)和注冊(cè)程序兩方面做出了補(bǔ)充規(guī)定。在簿冊(cè)方面，細(xì)則規(guī)定礦業(yè)冊(cè)視注冊(cè)事件之繁簡(jiǎn)，以縣為單位編纂簿冊(cè)；若礦區(qū)橫跨多個(gè)縣的，選擇在其中一縣的礦業(yè)冊(cè)上注冊(cè)。礦務(wù)監(jiān)督署負(fù)責(zé)將每一縣的簿冊(cè)整合，將各縣礦業(yè)冊(cè)、合辦人名冊(cè)、注冊(cè)收文簿、通知簿、礦業(yè)冊(cè)抄覽簿合并裝訂，按省份分類，上報(bào)國(guó)務(wù)院。在注冊(cè)程序方面，細(xì)則規(guī)定了應(yīng)當(dāng)?shù)怯浫雰?cè)的內(nèi)容，包括探礦權(quán)、采礦權(quán)、抵押權(quán)的設(shè)定、變更、移轉(zhuǎn)和消滅；礦業(yè)企業(yè)法定代表人、合伙辦礦人的相關(guān)信息；礦業(yè)權(quán)、礦業(yè)企業(yè)注銷手續(xù)事項(xiàng)等。這兩方面的規(guī)定增強(qiáng)了《中華民國(guó)礦業(yè)注冊(cè)條例》的實(shí)際操作性，對(duì)健全企業(yè)制度，規(guī)范管理制度具有較大意義。

（五）《礦工待遇規(guī)則》

隨著礦業(yè)企業(yè)的大規(guī)模設(shè)立，礦工遭受資本家的剝削也日益加重。僅1920年一年，全國(guó)礦區(qū)工人罷工就多達(dá)107起。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，先后領(lǐng)導(dǎo)了多次罷工運(yùn)動(dòng)，爭(zhēng)取工人權(quán)利，其中影響最大的當(dāng)屬1922年9月的安源煤礦大罷工。為了緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)既得利益，北洋政府農(nóng)商部于1923年5月頒行了《礦工待遇規(guī)則》。規(guī)則共計(jì)22條，對(duì)礦工權(quán)益做出了較為全面的保護(hù)，如“十二歲以下之男子，不得用為礦工；婦女及十二歲以上十七歲以下之幼年工，僅能從事坑外之輕便工作”；“礦工工作時(shí)間除休息時(shí)間外，每日過十小時(shí)。十七歲以下之男工，及十八歲以下之女工，每日不得過八小時(shí)”[6]等。除了工人年齡、工作時(shí)間之外，規(guī)則還對(duì)礦區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件、傳染病預(yù)防、公共教育設(shè)施、工資給付、工傷撫恤等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。這些條文雖然十分枯燥，實(shí)際執(zhí)行情況有待考證，但不可否認(rèn)北洋政府在立法方面對(duì)礦工權(quán)益維護(hù)已經(jīng)做出了較高重視。

除了上述五部主要礦業(yè)法之外，北洋政府還曾頒行過其他規(guī)則章程，對(duì)礦業(yè)方面的事務(wù)加以規(guī)范。例如為了限制小礦、保護(hù)環(huán)境而制定的《小礦業(yè)暫行條例》；為解決“礦商與蒙旗之間心理未愜，糾葛滋生”[5]之問題而制定的《蒙旗地內(nèi)辦礦暫行簡(jiǎn)章》；為保證礦區(qū)安全生產(chǎn)而制定的《礦業(yè)保安規(guī)則》；為穩(wěn)定生產(chǎn)秩序、保障勞工權(quán)益而制定的《煤礦爆發(fā)預(yù)防規(guī)則》《礦場(chǎng)鉤蟲病預(yù)防規(guī)則》等。值得一提的是，北洋政府一直未放棄制定礦業(yè)法典的努力，1916年北洋政府農(nóng)商部成立了修訂礦法委員會(huì)，草擬了《中華民國(guó)礦業(yè)法》草案，幾經(jīng)修改，但終因戰(zhàn)事和政局的變動(dòng)而遭擱置。1930年5月，南京國(guó)民政府在《中華民國(guó)礦業(yè)條例》的基礎(chǔ)上修訂并頒布了《中華民國(guó)礦業(yè)法》，中國(guó)歷史上第一部礦業(yè)法典最終誕生。

表1 北洋政府時(shí)期礦業(yè)法規(guī)統(tǒng)計(jì)表

三、余論

北洋政府時(shí)期（1912—1928）是中國(guó)早期礦業(yè)法規(guī)形成發(fā)展極為重要的時(shí)期，也是中國(guó)近代礦業(yè)法規(guī)的獨(dú)立發(fā)展時(shí)期，它承接了清末的礦業(yè)立法，逐漸形成了我國(guó)本土化的礦業(yè)法規(guī)的基本體系，為南京政府時(shí)期、甚至新中國(guó)成立以后的礦業(yè)立法起到了重要的引導(dǎo)和奠基作用。由此可見，北洋政府的礦業(yè)法規(guī)對(duì)后世的影響十分深遠(yuǎn)。

北洋時(shí)期礦業(yè)法規(guī)的制訂，對(duì)中國(guó)礦業(yè)的發(fā)展，尤其是對(duì)近代煤礦的開采起到了重要推動(dòng)作用。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1912年向農(nóng)商部領(lǐng)取的執(zhí)照為21件，1913年為32件，1914年增加到58件，1915年猛增到153件[7]，其中以領(lǐng)取煤、鐵等執(zhí)照的居多。礦區(qū)面積也有了擴(kuò)大，以礦業(yè)中最重要的煤礦業(yè)為例，1912年為5145畝，1913年為8397畝，1914年《礦業(yè)條例》頒行后，增加到253542畝[8]。華商煤礦產(chǎn)量從1912年的41萬多噸上升到1915年的215萬多噸，1917年接近1048萬噸，1919年增為1280多萬噸，1920年則達(dá)到1413多萬噸[9]。

北洋時(shí)期的一系列礦業(yè)法規(guī)是在近代化加速的大格局下產(chǎn)生的，規(guī)范著當(dāng)時(shí)中國(guó)礦業(yè)的發(fā)展。借助于結(jié)合中國(guó)礦業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要所修訂的各部法規(guī)，體現(xiàn)了中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)的特征，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)與時(shí)代接軌和礦業(yè)發(fā)展走向近代化的重要步驟。

[1]傅英.中國(guó)礦業(yè)法制史[M].北京:中國(guó)大地出版社,2001.

[2]開會(huì)式及演說[J].工商部.工商會(huì)議報(bào)告錄.北京:共和印刷有限公司,1913.

[3]饒懷民.劉揆一集[M].武漢:華中師范人學(xué)出版社,1991.

[4][5][6]中華民國(guó)史檔案資料匯編[M].香港:鳳凰出版社,1994.

[7][9]嚴(yán)中平.中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史統(tǒng)計(jì)資料選輯[M].北京:科學(xué)出版社,1955.

[8]李新,李宗一.中華民國(guó)史(第二編第一卷上冊(cè))[M].北京.中華書局,1987.387.

孟子尋 中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

李 雪 中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

（責(zé)編 高生記）

※ 本文為中國(guó)礦業(yè)大學(xué)2013年大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期中國(guó)礦業(yè)法的演變研究”（項(xiàng)目編號(hào)：X10290225）階段性研究成果。