加強(qiáng)管理能力建設(shè)夯實(shí)嚴(yán)格管水基礎(chǔ)

◎吳 萍

◆作者系陜西省水利廳水資源處處長。

水資源管理是水利行業(yè)的立身之本，是水利行業(yè)履行社會管理的重要職能。近年來，黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢，做出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重大戰(zhàn)略決策，省政府先后出臺《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》和《考核辦法》，水資源工作面臨新的形勢、任務(wù)和挑戰(zhàn)，對水資源管理能力提出了更高的要求。今年以來，我處結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，深入基層調(diào)研，到部委和兄弟省份學(xué)習(xí)，就如何加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)，適應(yīng)水資源工作新任務(wù)、新要求，更好履行水利行業(yè)社會管理職責(zé)形成調(diào)研報(bào)告如下。

一、水資源管理能力建設(shè)取得的主要成效

近年來，在省委、省政府的高度重視，廳黨組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我省水資源管理工作緊緊圍繞突破水資源瓶頸制約、改善水生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，狠抓管理能力建設(shè)，取得了一定成效。

(一)完成嚴(yán)格水資源管理頂層設(shè)計(jì)。省政府出臺《實(shí)施意見》和《考核辦法》，劃定了市級“三條紅線”考核指標(biāo)，在國家考核4項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合省情新增了飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)和重點(diǎn)區(qū)域地下水水位達(dá)標(biāo)率2項(xiàng)考核指標(biāo)，覆蓋了水資源管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)基本建立水資源管理政策法規(guī)體系。相繼制定了陜西省《實(shí)施水法辦法》、《節(jié)約用水辦法》、《取水許可實(shí)施細(xì)則》、《水資源費(fèi)征收辦法》、《地下取水工程管理辦法》、《入河排污口監(jiān)督管理細(xì)則》等法律法規(guī)和政策規(guī)范性文件，為規(guī)范和加強(qiáng)水資源管理工作提供了法律依據(jù)和制度保障。

(三)初步形成水資源規(guī)劃體系。編制完成陜西省《水資源開發(fā)利用規(guī)劃》、《水資源綜合規(guī)劃》、《節(jié)水型社會建設(shè)“十二五”規(guī)劃》、《水功能區(qū)劃》等10余項(xiàng)水資源專業(yè)規(guī)劃，為全省水資源優(yōu)化配置、合理利用、節(jié)約保護(hù)提供了科學(xué)依據(jù)。渭河水量調(diào)度實(shí)行用水總量和河道下泄流量雙控制，為全省水資源統(tǒng)一調(diào)度積累了經(jīng)驗(yàn)。

(四)水資源信息化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。啟動水資源管理系統(tǒng)建設(shè)，基本建成取水戶水量實(shí)時(shí)監(jiān)測管理系統(tǒng)一期工程和水資源費(fèi)征收管理系統(tǒng)，積極推進(jìn)重點(diǎn)城市供水水源地監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)項(xiàng)目，水資源管理水平得到提升。

(五)水資源管理隊(duì)伍保障能力得到提高。經(jīng)過近30年的努力，我省已經(jīng)建立省、市、縣三級水資源管理隊(duì)伍，12個(gè)市級水資源管理機(jī)構(gòu)中有9個(gè)行政級別高配，大多數(shù)縣區(qū)行政級別高配、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍健全，不少市縣區(qū)在基礎(chǔ)工作方面具有嚴(yán)格管理的良好基礎(chǔ)。

二、水資源管理能力薄弱成為當(dāng)前嚴(yán)格管理的短板

盡管我省水資源管理能力建設(shè)取得了一定成效，但隨著最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施工作的深入推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、管理手段偏軟、隊(duì)伍裝備落后、人員素質(zhì)欠缺等短板制約作用愈發(fā)明顯。

(一)監(jiān)測手段落后，監(jiān)控站網(wǎng)不全。目前，我省取用水量、水質(zhì)等監(jiān)測還基本停留在人工抄表計(jì)量、取樣的初級階段，常規(guī)設(shè)備配置不全、更新?lián)Q代緩慢。同時(shí)監(jiān)測站網(wǎng)不全，監(jiān)測頻次少，代表性差。目前全省水功能區(qū)監(jiān)測覆蓋率僅為37%，144個(gè)國家重要水功能區(qū)的監(jiān)測覆蓋率為61%，其中滿足《水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范》監(jiān)測頻次要求的監(jiān)測站點(diǎn)僅為16個(gè)?？己俗顕?yán)格水資源管理制度目標(biāo)，目前尚不完全具備監(jiān)控能力。

(二)法規(guī)建設(shè)和規(guī)劃體系還不健全，基礎(chǔ)工作薄弱。目前，我省出臺的水資源政策法規(guī)仍然局限于面上管理工作，在用水統(tǒng)計(jì)與計(jì)量管理、水資源保護(hù)、執(zhí)法檢查等方面的法規(guī)建設(shè)還比較滯后。水資源規(guī)劃工作還不平衡，特別是縣一級水資源工作基礎(chǔ)薄弱，除延安、銅川市所轄縣區(qū)近年編制了水資源開發(fā)利用規(guī)劃外，其他絕大多數(shù)縣區(qū)均未編制或已有規(guī)劃過于陳舊，基本失去指導(dǎo)意義。大部分縣區(qū)水資源管理仍停留在發(fā)證收費(fèi)的初級階段，法規(guī)、制度建設(shè)滯后，水資源調(diào)查評價(jià)工作多年未開展，水資源節(jié)約、保護(hù)等常規(guī)性工作未深入進(jìn)行。

(三)管理機(jī)構(gòu)行政管理職能落實(shí)不到位，專業(yè)人才缺乏。就全省范圍看，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍參差不齊。目前韓城市、臨潼區(qū)、長安區(qū)等6個(gè)市縣（區(qū)）水資源管理機(jī)構(gòu)仍為差額或自收自支單位，陜南地區(qū)縣級水資源管理機(jī)構(gòu)人員明顯偏少，個(gè)別縣區(qū)雖有編制，但多數(shù)兼職負(fù)責(zé)多項(xiàng)其他業(yè)務(wù)，各市縣普遍存在專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省現(xiàn)有各級水資源管理人員2642人，其中水利水資源專業(yè)技術(shù)人員870人，僅占總?cè)藬?shù)的35%，還有377人為編外聘用人員。人才結(jié)構(gòu)單一，懂技術(shù)會管理又能執(zhí)法的綜合性人才偏少，與日益繁重的水資源管理任務(wù)不相匹配。

(四)管理裝備不足，辦公自動化程度低。全省水資源管理單位現(xiàn)有車輛94臺，平均26人一臺車，沒有配備車輛的市級單位7家、縣級單位36家，占全省市縣級部門總數(shù)的35%。辦公設(shè)備設(shè)施不足，全省水資源管理單位共有計(jì)算機(jī)431臺，平均每6人使用一臺，便攜式水量監(jiān)測設(shè)備僅有2臺，水質(zhì)監(jiān)測儀均無配備。車輛裝備落后，移動計(jì)量設(shè)施缺乏，難以滿足現(xiàn)場取證、快速處置的管理要求。

分析以上問題存在的主要原因是，水資源管理工作歷史欠賬多，投入嚴(yán)重不足。我省自2005年實(shí)施水資源費(fèi)征管體制改革以來，全省水資源費(fèi)征收額從每年2000萬元逐年增收到4.7億元，其中省級留成2.2億元，但省級年度水資源費(fèi)專項(xiàng)資金不足700萬元，僅占省級留成水資源費(fèi)的3%；返還市、縣級水資源費(fèi)使用較少，部分縣區(qū)安排的水資源費(fèi)資金僅能維持日常辦公經(jīng)費(fèi)支出，無力開展水資源規(guī)劃、節(jié)約和保護(hù)等正常業(yè)務(wù)。按照國家《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》的規(guī)定，水資源費(fèi)主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理工作，我省在水資源管理資金投入方面與國家要求和兄弟省份的情況相比差距較大，江蘇省每年安排省級水資源專項(xiàng)資金7000萬元，山西省省級每年安排1億元用于水資源工作，新疆、寧夏自治區(qū)每年安排4000萬元用于省級水資源管理工作投入。我省由于資金缺乏，導(dǎo)致水資源管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，管理能力提升不足，這些問題亟需加以解決。

三、加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)的思路與對策

貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，也是一項(xiàng)規(guī)模浩大的系統(tǒng)工程。在落實(shí)考核責(zé)任、健全工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，迫切需要加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)，夯實(shí)嚴(yán)格管理的軟硬件基礎(chǔ)。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我省水資源管理能力建設(shè)的總體思路是：緊緊圍繞實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以水資源監(jiān)控能力建設(shè)為突破口，以管理體制機(jī)制創(chuàng)新為動力，以加大資金投入為保障，實(shí)施水資源監(jiān)測監(jiān)控、法規(guī)制度、技術(shù)支撐、管理隊(duì)伍等四大體系建設(shè)，全面提升水資源管理能力，為嚴(yán)格水資源管理，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)和可持續(xù)利用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。重點(diǎn)抓好四個(gè)方面：

(一)實(shí)施項(xiàng)目帶動戰(zhàn)略，加強(qiáng)水資源監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)。

以國家和省級水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，重點(diǎn)開展取用水監(jiān)控體系、水功能區(qū)監(jiān)控體系、水資源監(jiān)控管理信息平臺三個(gè)方面十大工程的建設(shè)，主要包括：水資源管理系統(tǒng)、主要河流水量調(diào)度信息系統(tǒng)、陜北和關(guān)中供水網(wǎng)絡(luò)調(diào)度系統(tǒng)、主要河流行政區(qū)界斷面、重要水功能區(qū)、飲用水水源地、入河排污口、地下水水位和取用水戶水量監(jiān)測等水資源監(jiān)測和調(diào)度管理工程建設(shè)。實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)掌握規(guī)模以上取用水戶取用水情況；動態(tài)掌握重要水功能區(qū)及重要城市飲用水水源地水質(zhì)情況、主要江河省界重點(diǎn)控制斷面水量水質(zhì)狀況；動態(tài)掌握各市縣水資源及其開發(fā)利用的基本信息，重點(diǎn)區(qū)域地下水水位變動情況；在線監(jiān)督各市縣取水許可、水資源論證、水資源費(fèi)征收、計(jì)劃用水等水資源管理制度執(zhí)行情況；動態(tài)掌握突發(fā)性供水安全事件及應(yīng)急處置情況的能力。

(二)創(chuàng)新管理體制機(jī)制，加強(qiáng)水資源管理法規(guī)制度體系建設(shè)。

圍繞制度的執(zhí)行、監(jiān)管和完善三個(gè)環(huán)節(jié)，通過建立健全制度監(jiān)管能力保障制度的執(zhí)行效力，通過構(gòu)建制度自我完善機(jī)制實(shí)現(xiàn)制度發(fā)展的可持續(xù)能力。在我省已有水資源管理法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善取水許可管理有關(guān)配套文件，制定出臺地下水管理?xiàng)l例，加強(qiáng)地下水管理。同時(shí)修訂出臺行業(yè)用水定額，健全用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)、水資源監(jiān)控、水量調(diào)度、執(zhí)法檢查等有關(guān)法規(guī)制度體系，完善水功能區(qū)達(dá)標(biāo)評估方案、健全水功能區(qū)水質(zhì)評價(jià)和通報(bào)制度，探索構(gòu)建水權(quán)交易制度和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(三)重視基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)水資源技術(shù)支撐體系建設(shè)。

一是基礎(chǔ)研究層面加強(qiáng)中長期需水預(yù)測、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)測算、耗水量測算、行政分區(qū)控制指標(biāo)與江河水量分配方案銜接、渭河干流可調(diào)水量分析與調(diào)度機(jī)制研究、渭北旱塬水資源開發(fā)利用和節(jié)水機(jī)制等的研究。二是規(guī)劃層面抓好各級水中長期供求規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、飲用水水源地保護(hù)規(guī)劃和地下水超采區(qū)評價(jià)的編制。三是實(shí)施層面著重加強(qiáng)水資源量質(zhì)聯(lián)合配置技術(shù)、非常規(guī)水資源利用技術(shù)、輸配水漏損檢測與控制技術(shù)、節(jié)水技術(shù)、灌溉動態(tài)控制技術(shù)、水源地突發(fā)污染事件預(yù)警與處置技術(shù)、受損水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等科學(xué)技術(shù)的引進(jìn)和研發(fā)。四是考核評估層面加強(qiáng)基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)、整理與甄別技術(shù)、考核指標(biāo)測算方法等的研究應(yīng)用。建立滿足最嚴(yán)格水資源管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

(四)強(qiáng)化職能履行，加強(qiáng)水資源管理隊(duì)伍體系建設(shè)。

按照嚴(yán)格水資源管理的要求，全面落實(shí)水行政管理和公共服務(wù)職能，提高依法行政和依法管水的能力和水平。一是落實(shí)水資源管理單位行政或全額事業(yè)單位性質(zhì)，明確執(zhí)法主體的法律地位；引進(jìn)專業(yè)技術(shù)和執(zhí)法管理人員，充實(shí)人員力量，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。二是建立人員培訓(xùn)長效機(jī)制，聯(lián)合科研院校，集中進(jìn)行水資源管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)；同時(shí)以市縣交叉檢查、交流學(xué)習(xí)等形式，組織基層水資源管理機(jī)構(gòu)相互學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。三是加大辦公設(shè)備和執(zhí)法裝備的配備，提高管理信息化水平，進(jìn)一步提升水資源執(zhí)法規(guī)范化能力。

實(shí)施水資源管理能力四大體系建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)重視和加大投入是重要保障。首先，各級水利部門要以實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核為契機(jī)，積極向各級黨委、政府匯報(bào)，把提升水資源管理能力建設(shè)擺在更加突出的位置，主動加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政、法制、編制人事等部門溝通協(xié)調(diào)，在政策制定、資金安排、干部配備上給予大力支持。其次，加大資金投入，用足用好水資源費(fèi)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃技術(shù)研究、管理裝備配備上重點(diǎn)保障，以水資源管理信息化帶動水利現(xiàn)代化，力爭到“十二五”末，全省水資源管理能力邁上一個(gè)新臺階。