塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制探析

張 鵬

(塔里木河流域巴音郭楞管理局孔雀河下游管理站，新疆 庫爾勒 841000)

塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制探析

張 鵬

(塔里木河流域巴音郭楞管理局孔雀河下游管理站，新疆 庫爾勒 841000)

為構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的水資源統(tǒng)一管理體制，保證塔里木河流域水資源的良性發(fā)展，筆者分析了塔里木河流域水資源管理存在的問題，對塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制的建立和保障措施進(jìn)行了研究和探討。

塔里木河；水資源；統(tǒng)一管理

新疆塔里木河流域的面積大約是102萬km2，位于天山山脈和昆侖山山脈之間，屬于環(huán)塔里木盆地多向心水系的總稱。從20世紀(jì)中期開始，氣候的急劇變化，加上中上游無止境的開荒和引灌，造成了塔里木河源流到干流的水量越來越少。所以，要構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的水資源統(tǒng)一管理體制，保證塔里木河流域水資源的良性發(fā)展。

1 流域水資源管理存在的問題

1.1 流域管理與區(qū)域管理之間管理權(quán)分割

自治區(qū)政府在1997年設(shè)立了塔里木流域水利委員會，主要負(fù)責(zé)對整個(gè)塔里木河流域的水資源進(jìn)行管理和建筑，在委員會下面又設(shè)立了相應(yīng)的水利委員會管理局，管理局負(fù)責(zé)的事務(wù)是行政工作和技術(shù)工作。但是長期以來，管理理念是以整個(gè)地域?yàn)楣芾韱卧?就是管理局只是管理塔里木河干流水域，而源流水資源，主要是各個(gè)地方的州、兵團(tuán)師等進(jìn)行管理，這些州和兵團(tuán)既是管理者,也是水資源的使用者。沒有建立相應(yīng)的管理制度，相互之間的權(quán)利獨(dú)立，各自為政,導(dǎo)致上游和下游、生產(chǎn)用水與生態(tài)用水、源流與干流之間的用水管理很難協(xié)調(diào)。上游水源擠占下游水源，源流水源又開始擠占干流的水源，加上沒有節(jié)制的用水，在塔里木河流域存在比較嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)問題。

此外，流域管理機(jī)構(gòu)職能不健全，難以取得管理實(shí)效。對于塔里木河流域來說，長期處在強(qiáng)勢區(qū)域的管理體制之下，對于塔里木河流域管理局來說，不但不管理人，也不管理財(cái)物，而且不具備對重大工程的管理控制權(quán)。所以，在遇到整體利益與局部利益產(chǎn)生沖突的情況下，就可能導(dǎo)致水資源的統(tǒng)一管理指令得不到有效的保證，統(tǒng)一管理無從談起。

1.2 水的商品意識淡薄，經(jīng)濟(jì)手段和市場作用難以發(fā)揮作用

在這個(gè)地區(qū)，缺少相應(yīng)的水價(jià)形成機(jī)制，使得水資源的利用效率比較低。水的價(jià)格跟成本存在嚴(yán)重的脫節(jié)，沒有從根本上體現(xiàn)水資源這種稀缺資源的價(jià)值，更談不上其商品屬性。在塔里木河流域，用水沒有所謂水權(quán)的制約和限制，加上水的價(jià)格非常的廉價(jià)，不能發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的杠桿調(diào)節(jié)作用。用水人員的節(jié)約用水意識就比較淡薄，節(jié)約用水觀念很難形成，這就在一定程度上加劇了水資源的濫用行為。

2 流域水資源統(tǒng)一管理體制的建立

當(dāng)前，塔里木河流域的行政管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期水資源的合理配置需求，也不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合的要求。要進(jìn)一步完成塔里木河治理目標(biāo)，就需要做長遠(yuǎn)的打算，不能簡單修補(bǔ)現(xiàn)有的體制，要建立一個(gè)新型高效而又適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的新體制，這樣才能更好的解決塔里木河流域的水資源管理問題。

2.1 區(qū)域管理要服從流域管理

要建立新型管理體制，就需要把區(qū)域管理和流域管理之間的矛盾減小，還要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源保護(hù)、兵團(tuán)與地方以及整個(gè)源流與干流之間的矛盾。進(jìn)一步深化塔里木河流域水資源的管理體制改革，建立區(qū)域管理與流域管理結(jié)合的體制，這樣才能更好的保障整個(gè)流域內(nèi)生態(tài)資源、水資源和經(jīng)濟(jì)之間的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。要理順整個(gè)流域的管理體制，分清楚部門之間的隸書關(guān)系，劃分清楚各個(gè)單位之間的職責(zé)，明確相互之間的管理權(quán)限，盡可能的避免職權(quán)交叉行為，做到層次清晰，權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一，形成高效、權(quán)威的水域管理新體制。具體可以從以下2個(gè)方面著手。

（1）根據(jù)實(shí)際情況，把原來的源流流域管理的機(jī)構(gòu)跟相應(yīng)的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行分置，對現(xiàn)有的一些源流機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的整合，由塔里木河流域管理局直接管理這些源流管理機(jī)構(gòu)。

（2）針對各個(gè)地州成立的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)權(quán)限，主要是負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的灌溉管理，要直屬塔里木河流域管理局的管理，接受管理局對其進(jìn)行的指導(dǎo)，不能直接管理源流的水資源，也不能直接管理河流的引水工程。

2.2 變革體制，全面實(shí)施水權(quán)管理

（1）在塔里木河流域的水權(quán)管理上，還存在一些急需解決的問題，比如，水資源緊缺跟日益增長的水需求之間的問題，節(jié)水措施實(shí)施不力跟水資源浪費(fèi)之間的問題等等。我們站在更高的角度去看待這個(gè)問題，現(xiàn)階段實(shí)施的限額用水、制定的法律法規(guī)以及對水資源保護(hù)的宣傳等都是在發(fā)揮各級政府部門的管理職能，是行政手段，屬于宏觀管理的范疇。而要想讓各級水權(quán)管理部門的管理行為更加規(guī)范化，就需要把各個(gè)源流的水權(quán)指標(biāo)進(jìn)行界定。

這里的水源指標(biāo)就是1級初始水權(quán)。之后再界定地方兵團(tuán)層次以及上中下游區(qū)間的2級初始水權(quán)，對于2級初始水權(quán)來說，還需要逐步分解到每個(gè)縣域、每個(gè)農(nóng)場、每個(gè)連隊(duì)，這就是3級、4級水權(quán)。

塔里木河流域管理局直接管轄1級水權(quán)，而2級水權(quán)歸于“四源一干”的管理單位管轄，3級、4級就屬于區(qū)域管理單位的權(quán)屬。

在明確了這4個(gè)等級的水權(quán)之后，就相應(yīng)的明確了流域管理與水源管理的具體職責(zé)，在一定程度上體現(xiàn)了水資源權(quán)屬上區(qū)域管理歸屬流域管理的問題。

站在微觀層面上來說，主要是把用水指標(biāo)下方到每一個(gè)水權(quán)管理單位，同時(shí)給予其權(quán)屬內(nèi)水資源經(jīng)營的權(quán)利。

（2）塔里木河流域?qū)嵤┑挠盟揞~，只是建立相應(yīng)的水資源統(tǒng)一管理體制的第一步，也就是所謂的水權(quán)分配。

在這之后就要建立相應(yīng)的用水定額指標(biāo)，提高各個(gè)水權(quán)管理單位的節(jié)約用水意識，提高水資源的利用率。這樣一來，水資源管理者可以根據(jù)管理的水資源的總量，對權(quán)屬范圍內(nèi)的人口、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等用水資源總量進(jìn)行核實(shí)，確定每年的用水指標(biāo)，把節(jié)水責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)人身上，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展控制在水資源可承受的范圍之內(nèi)。

在節(jié)水的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了之后，逐步減少引水總量。實(shí)施限額用水,制定整個(gè)流域的用水統(tǒng)一調(diào)度管理具體方案，來實(shí)現(xiàn)初始水權(quán)的管理。

3 流域水資源統(tǒng)一管理體制的保障

要確保塔里木河流域統(tǒng)一管理體制的成效，需要建立一系列保障措施。

（1）建立相應(yīng)的政策和法規(guī)，來保障統(tǒng)一管理體制的實(shí)施。要充分運(yùn)用政策制度做保障，才能因地制宜的進(jìn)行體制變革，進(jìn)一步明晰水權(quán)的歸屬，提高管理的成效。

（2）在確定水權(quán)的時(shí)候要運(yùn)用必要的行政措施。必要的行政措施是保證水資源有效利用的基礎(chǔ)，在現(xiàn)行管理體系的基礎(chǔ)上建立合理、有效的現(xiàn)代水源管理體制。

（3）建立完善的工程配套設(shè)施，這是水系統(tǒng)運(yùn)行良好高效的保障。

（4）科學(xué)規(guī)劃、合理分配水資源，這是水資源可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

（5）進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)力度，建立相應(yīng)的節(jié)水模式，不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立與水資源承載力相符合的體系。

（6）建立以塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理的信息平臺，建立統(tǒng)一調(diào)度系統(tǒng)，加大水資源管理的信息化建設(shè)力度。

4 結(jié) 論

綜上所述，要認(rèn)清塔里木河流域水資源管理存在的問題，讓區(qū)域管理服從流域管理，積極變革體制，全面實(shí)施水權(quán)管理，制定相應(yīng)的措施來保證塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理成效，實(shí)現(xiàn)塔里木河流域水資源利用與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1] 謝新民,張海慶.水資源評價(jià)及可持續(xù)利用規(guī)劃理論與實(shí)踐[M].鄭州∶黃河水利出版社,2011.

[2] 夏軍,黃國和,龐進(jìn)武.中國塔里木河水資源與生態(tài)問題研究[M].烏魯木齊∶新疆人民出版社,2010.

[3] 王慧敏.要切實(shí)加強(qiáng)塔里木河水資源統(tǒng)一管理[J].中國水利，2013(02).

10.3969/j.issn.1008-1305.2014.06.012

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1008-1305（2014）06-0037-02

張 鵬(1981年-)，男，工程師。