公路工程招投標(biāo)管理存在的問題及對策研究

谷莉薇

（山西省交通開發(fā)投資集團(tuán)有限公司，山西 太原 030006）

1 我國公路工程招投標(biāo)管理的發(fā)展史

工程招投標(biāo)制是市場經(jīng)濟(jì)條件下改革開放深入發(fā)展的必然結(jié)果。早在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的工程造價管理一直是實(shí)行概預(yù)算定額管理的模式，這種模式操作簡單，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，但由于這種計價模式反映的是社會平均水平，很大程度上制約了施工企業(yè)追求技術(shù)進(jìn)步和提高管理水平的能動性，對建設(shè)單位而言很難實(shí)行真正意義上的造價控制。

改革開放以來，隨著我們經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公路項目迅速增長，尤其是加入WTO以后，我國的工程建設(shè)開始與國際接軌，開始出現(xiàn)世行和亞行貸款進(jìn)行公路項目建設(shè)，這就要求按照國際競爭條款進(jìn)行國際公開招標(biāo)，迫使建設(shè)單位和施工單位學(xué)習(xí)和掌握國際競爭性招標(biāo)的條款。1984年以來，隨著我國世行及亞行貸款公路建設(shè)項目的成功招標(biāo)，國內(nèi)一些公路建設(shè)項目也開始使用招投標(biāo)的方式進(jìn)行工程發(fā)包，招投標(biāo)管理制度也以其公開、公正、科學(xué)、擇優(yōu)的優(yōu)勢以及對質(zhì)量、進(jìn)度、投資全過程全面、全方位的工程管理特點(diǎn)，于20世紀(jì)90年代初，在我國的公路工程項目中廣泛實(shí)施。

為規(guī)范我國的工程建設(shè)市場，1999年，我國頒布了《中華人民共和國招投標(biāo)法》，規(guī)定在我國境內(nèi)從事大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、使用國有資金投資或國家融資、使用國際組織或外國政府資金的項目，進(jìn)行勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備材料采購等，必須實(shí)行招投標(biāo)制度，招投標(biāo)制度作為法律在我國正式實(shí)行。2003年，交通部根據(jù)公路工程特點(diǎn)頒布了《公路工程招標(biāo)文件范本》，2006年又相繼出臺了《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《公路工程施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法》，使公路工程的招投標(biāo)管理不斷走向更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、合理化的軌道上來。通過幾年的招投標(biāo)實(shí)踐以及工程項目實(shí)施過程中的不斷總結(jié)，2009年，交通部又對《公路工程招標(biāo)文件范本》進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和修改，在合同通用條款及專用條款上進(jìn)行了更細(xì)致、更標(biāo)準(zhǔn)化的劃分，為目前我國公路工程的招投標(biāo)使用的版本。

2 目前我國公路工程招投標(biāo)管理存在的問題分析

2.1 行政干預(yù)、地方保護(hù)主義現(xiàn)象

公路建設(shè)項目一般都采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行。尤其是高速公路，投資額巨大，技術(shù)性強(qiáng)，在選擇施工單位時對資質(zhì)、業(yè)績、管理能力、技術(shù)能力等都要有更為嚴(yán)格的要求，但在實(shí)際操作過程中，行政干預(yù)現(xiàn)象時有發(fā)生。對于政府而言，為了保證本地企業(yè)的利益，實(shí)際招標(biāo)時在資格審查或投標(biāo)過程中，往往對外地企業(yè)的審核要更為嚴(yán)格或在招標(biāo)文件中隱含一定的限定條款，從而達(dá)到排斥外地企業(yè)中標(biāo)的目的；或者在項目招標(biāo)中保留其中一些標(biāo)段給本地的施工企業(yè)；還有一些建設(shè)單位對中標(biāo)單位的工程進(jìn)行指定分包或強(qiáng)行供應(yīng)材料，這都有違招投標(biāo)的公平性。

2.2 化整為零 規(guī)避招標(biāo)

招投標(biāo)法規(guī)定工程單項合同在200萬元以上；設(shè)備、材料單項合同在100萬元以上；勘察、設(shè)計、監(jiān)理等單項合同在50萬元以上；項目總投資額在3 000萬元以上的工程項目必須進(jìn)行公開招標(biāo)。但在地方上的一些小型工程項目中，考慮到工程項目小，招投標(biāo)費(fèi)用相對較高，而且程序復(fù)雜等因素，建設(shè)單位常采取化整為零的方式，將一個工程項目分為幾個獨(dú)立的小于限額標(biāo)準(zhǔn)的小項目來規(guī)避招標(biāo)，從而達(dá)到自行安排設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的目的。

2.3 工程建設(shè)資金不到位即進(jìn)行招標(biāo)

我國招投標(biāo)法明確規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)在初期建設(shè)資金到位，后續(xù)資金來源落實(shí)的情況下才可以進(jìn)行招標(biāo)。公路工程屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈所在，在政府出臺年度規(guī)劃后，交通系統(tǒng)即開始落實(shí)項目。鑒于公路工程項目建設(shè)投資大的特點(diǎn)，山西省的公路工程項目政府投資只占全部投資的一部分，而大部分以建設(shè)單位融資為主。建設(shè)單位往往考慮自身的利益和目標(biāo)，在資金不到位的情況下即開始進(jìn)行招標(biāo)，從而導(dǎo)致在施工過程中工程款不能按時拔付，造成工程款拖欠，甚至停工。

2.4 陪標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo) 個人掛靠資質(zhì)

陪標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)及個人掛靠資質(zhì)現(xiàn)象由于操作過程隱蔽性強(qiáng)、危害性大，是當(dāng)前公路工程招投標(biāo)管理中的“頑疾”。在招標(biāo)文件發(fā)放后，為了爭取中標(biāo)，有的施工單位或個人會同時找?guī)讉€符合標(biāo)準(zhǔn)的資質(zhì)進(jìn)行報名，在資格審查合格后同時參與投標(biāo)，進(jìn)行圍標(biāo)；或是在投標(biāo)過程中互相串通，達(dá)到既抬高報價，又爭取中標(biāo)的目的，未中標(biāo)單位會由中標(biāo)單位給予一定的補(bǔ)償；還有一些小型的公路工程項目劃分為幾個標(biāo)段，而在招標(biāo)文件中未規(guī)定一個施工單位只可報一個標(biāo)段，于是幾家施工單位同時報幾個標(biāo)段，輪流坐莊，各自給其他單位進(jìn)行陪標(biāo)，又各自在不同的標(biāo)段中標(biāo)。

2.5 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)良莠不齊 管理混亂

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻低，投資少，回報率高。近幾年，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的數(shù)量也迅速增長，行業(yè)內(nèi)的激烈競爭導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)良莠不齊，管理混亂。一些代理機(jī)構(gòu)為獲得招標(biāo)代理資格，過分迎合招標(biāo)人的思想，在項目招標(biāo)時，利用所掌握的專業(yè)知識幫助招標(biāo)人鉆空子，將違規(guī)操作合法化；甚至幫助投標(biāo)人進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)，牟取暴利，完全喪失了中介職能。

3 解決措施及對策

3.1 完善法律法規(guī) 加強(qiáng)法制教育和技術(shù)培訓(xùn)

我國現(xiàn)行的國家及地方、行業(yè)主管部門的各項法律、法規(guī)、條例、制度、辦法，對公路招投標(biāo)管理提出了嚴(yán)格、細(xì)致的要求，但隨著實(shí)踐的深入和科技的進(jìn)步，仍有許多不太完善之處或出現(xiàn)不少新的問題，令一部分違規(guī)行為有了可乘之機(jī)。這就需要在實(shí)踐過程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，對原有的法律法規(guī)進(jìn)行不斷的完善、修改和創(chuàng)新，保證招投標(biāo)的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性和公平公正性。同時對招投標(biāo)工作人員加強(qiáng)法制教育和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使他們懂法、守法，堅持職業(yè)操守，并不斷提高專業(yè)素養(yǎng)和技術(shù)水平，從根源上約束招投標(biāo)人的行為，杜絕腐敗現(xiàn)象的滋生。

3.2 強(qiáng)化政府監(jiān)管職能 嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為

招投標(biāo)法明確列舉了各種違反規(guī)定及處罰措施，而且各地政府均設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)管部門。但在實(shí)施過程中很少有單位或個人因?yàn)檎型稑?biāo)的不規(guī)范行為而受到處罰，由于政策只是流于形式而不能真正落到實(shí)處，不能引起當(dāng)事人足夠的重視。這就需要強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，對工程項目的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)督，責(zé)任落實(shí)到人，強(qiáng)化責(zé)任管理，確保監(jiān)督工作到位，嚴(yán)禁行政干預(yù)、項目程序不合法、資金不到位即進(jìn)行招標(biāo)等現(xiàn)象發(fā)生。要對招標(biāo)的全過程進(jìn)行備案，不管何時何事出問題，都有案可查。對出現(xiàn)違法違規(guī)行為的集體和個人進(jìn)行嚴(yán)厲查處，維護(hù)法律尊嚴(yán)，維持建設(shè)市場良好的競爭秩序。

3.3 規(guī)范招標(biāo)代理行為 建立信用管理制度

近年來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力開發(fā)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以其技術(shù)力量強(qiáng)、專業(yè)分工細(xì)、經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢在公路招投標(biāo)工作中發(fā)揮著越來越大的作用。但招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)惡意競爭，魚目混珠的現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了招投標(biāo)市場的管理秩序，給國家利益造成極大危害，給社會造成惡劣的影響，我們應(yīng)從準(zhǔn)入門檻、管理制度、人員素質(zhì)、工作業(yè)績、社會評價等方面對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)考核，就像對施工單位建立承包商名錄一樣對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)建立信用管理制度，逐步引導(dǎo)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)走向規(guī)范化、科學(xué)化的道路上來。

3.4 推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)技術(shù) 實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)管理跨越式發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)招投標(biāo)技術(shù)是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與招投標(biāo)管理相結(jié)合的產(chǎn)物，是招投標(biāo)管理的重大革新，它不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)化操作節(jié)約招投標(biāo)成本，提高工作效率；還可以利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)使施工企業(yè)及時了解其他企業(yè)的技術(shù)、管理優(yōu)勢，促進(jìn)施工企業(yè)的技術(shù)革新；同時通過整個招投標(biāo)過程的信息公開化，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督與社會監(jiān)督的雙重監(jiān)管，有效防范招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)、控制標(biāo)底、人為操作中標(biāo)人等腐敗行為和投標(biāo)人陪標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)等違法違紀(jì)行為。目前山西省公路工程的招投標(biāo)都還是使用傳統(tǒng)的模式，積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)招投標(biāo)技術(shù)，對于公路工程招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、科技化管理有著十分重要的意義。