新疆水利水電工程征地移民存在的問(wèn)題及對(duì)策

張 英

（新疆水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 新疆烏魯木齊 830000）

新疆水利水電工程征地移民存在的問(wèn)題及對(duì)策

張 英

（新疆水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 新疆烏魯木齊 830000）

水利水電工程征地移民問(wèn)題是一個(gè)持久而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)新疆移民進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了地處邊疆地區(qū)的水庫(kù)移民生產(chǎn)生活中存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因,并提出了相關(guān)的政策建議。

新疆 征地 移民

1 引言

根據(jù)中國(guó)水利水電出版社出版的《中國(guó)新疆河湖全書》的統(tǒng)計(jì)資料，自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，新疆修建了大量的水利水電工程。截止2008年，全境共建有水庫(kù)575座，總庫(kù)容134.6億m3（其中包括兵團(tuán)水庫(kù)25座，庫(kù)容32.8億m3），其中：大型水庫(kù)24座，中型水庫(kù)116座，?。?）型水庫(kù)301座，?。?）型水庫(kù)134座。

截止2008年，全疆水庫(kù)移民人數(shù)為8.97萬(wàn)人，2008年全疆水庫(kù)移民人均純收入1700元左右，為全疆農(nóng)民平均收入水平的48%；貧困人口59325人，占移民總數(shù)的65.8%；絕對(duì)貧困人口10027人，占移民總數(shù)的11.1%，移民成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的主要貧困群體。

2 存在的問(wèn)題

由于地方的財(cái)政能力薄弱，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、水庫(kù)移民直接受益不夠等諸多因素，全疆水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活仍然很困難，相當(dāng)多的移民仍然處在絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的狀態(tài)，屬于新疆弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一。

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

由于受歷史條件限制，對(duì)工程建設(shè)和移民工作的認(rèn)識(shí)存在局限，對(duì)移民工作的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，一方面，工程建設(shè)急于求成，在工程建設(shè)中“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”；另一方面，移民搬遷要求過(guò)急，工作過(guò)粗，形式過(guò)于簡(jiǎn)單劃一，移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，加之缺乏后期扶持措施，使得庫(kù)區(qū)及移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直處于停滯狀態(tài)。從總體來(lái)看，移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)基礎(chǔ)和發(fā)展的底子薄弱，產(chǎn)業(yè)單一，信息閉塞，遠(yuǎn)離商品經(jīng)濟(jì)，缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，加上移民本身適應(yīng)能力、創(chuàng)新能力偏低，動(dòng)力與后勁不足，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)展不開，項(xiàng)目搞不起來(lái)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)參與不進(jìn)去，再加上不少地方移民后期扶持措施沒(méi)及時(shí)跟上，甚至有的根本就沒(méi)有后期扶持。移民在搬遷后的生產(chǎn)和生活水平急劇下降，出現(xiàn)了普遍性的貧困現(xiàn)象和群體性的邊緣化傾向。

目前，全疆尚有5.67萬(wàn)人安全飲水問(wèn)題沒(méi)有解決；庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)90%的鄉(xiāng)村道路未硬化，

出行難的問(wèn)題十分突出；現(xiàn)有村級(jí)小學(xué)辦學(xué)條件差、師資力量薄弱，農(nóng)村人口受教育質(zhì)量和年限大大低于城鎮(zhèn)人口，多數(shù)移民村未建學(xué)校，小學(xué)生只能異地就讀；移民集中安置村文化設(shè)施短缺，群眾文化生活匱乏；部分移民戶沒(méi)有通電，不能通電話和收看廣播電視；部分移民村沒(méi)有醫(yī)療衛(wèi)生室等等。

2.2生存空間狹小，移民自我發(fā)展能力不足

上世紀(jì)90年代以前，新疆境內(nèi)建設(shè)的大中型水利水電工程，在移民安置過(guò)程中對(duì)安置區(qū)移民安置環(huán)境容量缺乏科學(xué)的論證，土地資源和水資源配置嚴(yán)重不足。搬遷前，移民大多居住在河谷地帶，耕地肥沃，飼草飼料充足，生活相對(duì)寬裕；搬遷后，安置區(qū)生存空間狹小、生產(chǎn)資料數(shù)量急劇下降，耕地?cái)?shù)量少，土地貧瘠，缺乏灌溉設(shè)施，造成整體水庫(kù)移民生活困窘。目前，已搬遷移民中人均耕地在2畝以下的3.53萬(wàn)人，占庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)總?cè)丝诘?9.4%，人均耕地不足1畝的為0.19萬(wàn)人，占庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)總?cè)丝诘?.3%，種植業(yè)人口90%以上失去了固定的養(yǎng)畜用地。

2.3自然條件差，庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱

新疆屬全國(guó)“荒漠大區(qū)”，荒漠化土地占全區(qū)土地面積的47.7%，人口密度為12人/km2，已超過(guò)干旱區(qū)人口密度極限，且95%以上的人口集中在僅占全區(qū)土地面積4.3%的綠洲區(qū)，綠洲人口密度已超過(guò)276人，相當(dāng)于沿海東部地區(qū)。

受全球氣候變暖的影響，新疆頻繁出現(xiàn)極端惡劣氣候和自然災(zāi)害。如地震、沙塵暴、暴風(fēng)雪、暴雨、山洪、冰雹、雷擊、凍雨，以及干旱、持續(xù)高溫、驟冷驟暖、初霜初雪異常偏晚、大范圍長(zhǎng)時(shí)間的浮塵等災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2007年洪水、冰雹、地震等各類災(zāi)害造成新疆103.68萬(wàn)人受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾16.9萬(wàn)人，倒塌和嚴(yán)重?fù)p毀房屋7.84萬(wàn)間，農(nóng)作物受災(zāi)面積239.6千公頃，因?yàn)?zāi)死亡大小牲畜4.94萬(wàn)頭（只），災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟(jì)損失15.15億元。災(zāi)害同時(shí)給庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，生態(tài)環(huán)境和頻繁的自然災(zāi)害，極大地制約了庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.4自主發(fā)展動(dòng)力缺乏，一定程度影響社會(huì)穩(wěn)定

水庫(kù)淹沒(méi)涉及范圍廣，影響大，一是移民搬遷后，原有的生產(chǎn)體系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被打破，受少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教文化的影響，一些農(nóng)牧民存在故土難離、親情難舍的觀念，再加上安于現(xiàn)狀，對(duì)新的生產(chǎn)生活方式的不適應(yīng)，增加了移民對(duì)搬遷新居的恐懼和困惑，由此產(chǎn)生較大的心理壓力；二是前期補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、后期扶持不到位，導(dǎo)致生產(chǎn)生活存在一些突出困難和問(wèn)題。三是因當(dāng)年基本上是靠行政命令方式無(wú)償調(diào)整耕地和宅基地進(jìn)行安置，故受影響的農(nóng)戶基本上未得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，后期扶持政策實(shí)施后，部分受影響的農(nóng)牧民因身份確認(rèn)問(wèn)題，無(wú)法享受國(guó)家的扶持政策，造成新的不穩(wěn)定因素。此外，水利、公路、鐵路等其他工程征地移民也不同程度地存在政策攀比現(xiàn)象。

3 改善移民生產(chǎn)生活條件的重點(diǎn)工作

目前，新疆境內(nèi)部分庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)條件惡劣、生活質(zhì)量低、貧困面大等狀況還未從根本上得以改變，盡快改善邊境地區(qū)水庫(kù)移民生產(chǎn)生活狀況勢(shì)在必行、刻不容緩。3.1以解決移民基本口糧田為保障，促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（1）加強(qiáng)農(nóng)田水利配套設(shè)施建設(shè)：新建和改建各類渠道7420km；新打機(jī)井799眼；新修各類渠系建筑物1.33萬(wàn)座；增加有效灌溉面積12.78萬(wàn)畝。

（2）農(nóng)村設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)：新建無(wú)公害蔬菜大棚、日光溫室大棚共1.7萬(wàn)座，新增節(jié)水噴灌、滴灌面積30.45萬(wàn)畝，新建農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)養(yǎng)殖小區(qū)268座，面積達(dá)32.16萬(wàn)平方米。

（3）加強(qiáng)移民技能培訓(xùn)：開展實(shí)施勞動(dòng)力技能培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)18.75萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力2萬(wàn)人。

（4）扶持移民村群眾直接受益的生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目：對(duì)移民村群眾直接受益的特種種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，積極發(fā)展中草藥、小茴香等高效農(nóng)產(chǎn)品，擴(kuò)大紅棗、巴旦木、小白杏、黑加倫及核桃等優(yōu)質(zhì)林果業(yè)，開發(fā)水庫(kù)水產(chǎn)養(yǎng)殖和水庫(kù)庫(kù)區(qū)旅游業(yè)，建設(shè)畜牧養(yǎng)殖小區(qū)和推廣先進(jìn)養(yǎng)殖技術(shù)；生產(chǎn)開發(fā)總面積達(dá)37.82萬(wàn)畝。

3.2以解決移民的突出困難為重點(diǎn)，大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

（1）加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全建設(shè)：基本解決庫(kù)

區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，到2010年，解決90%以上的移民飲水安全問(wèn)題。新建251個(gè)農(nóng)村安全飲水項(xiàng)目，累計(jì)供水管網(wǎng)207km，新建水廠107個(gè)、新建水塔和高位蓄水池313座。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村交通建設(shè)：基本實(shí)現(xiàn)村村通公路，移民村公路硬（油）化率達(dá)到90%以上，完善農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制。到2010年，新建農(nóng)村公路2982km，新建各種公路橋涵4542座，切實(shí)解決庫(kù)區(qū)群眾出行難的問(wèn)題。

（3）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)：推廣“一池三改”循環(huán)生態(tài)農(nóng)業(yè)，建設(shè)沼氣池1.75萬(wàn)座。在水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)實(shí)施種草種樹、退耕還林、退牧還草及天然林和天然草場(chǎng)保護(hù)工程，積極發(fā)展綠洲人工生態(tài)，改善綠洲內(nèi)部生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)水土流失治理，新增防護(hù)林20.71萬(wàn)畝，新增圍欄草場(chǎng)77萬(wàn)畝，新增經(jīng)濟(jì)林1.3萬(wàn)畝。

（4）加強(qiáng)電力和通訊設(shè)施建設(shè)：加快農(nóng)村電網(wǎng)改造工程，架設(shè)高壓輸電線路735km，供電線路863km，廣播電視線路327km。實(shí)施移民“戶戶通電”工程，消滅移民無(wú)電村（組）。

（5）大力發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)：新建、改建1719所移民村小學(xué)，建筑面積達(dá)14.03萬(wàn)m2；新建、改建文化活動(dòng)室274所，建筑面積達(dá)3.95萬(wàn)m2。

（6）大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)：著眼于逐步緩解移民“看病難、看病貴”問(wèn)題，新建、改建533個(gè)村級(jí)衛(wèi)生室，建筑面積5.67萬(wàn)m2，新建、改建計(jì)劃生育保健室719個(gè)，建筑面積1.03萬(wàn)m2。

（7）加快農(nóng)村抗震安居房建設(shè)速度：為移民貧困戶改建抗震安居房 8.69萬(wàn)m2。

4 做好移民工作的保障措施

4.1組織保障

隨著水庫(kù)移民后期扶持政策深入實(shí)施，同時(shí)各地很多水利水電工程紛紛上馬，移民搬遷安置、后期扶持和信訪維穩(wěn)等工作將更為繁重。貫徹落實(shí)好水庫(kù)移民政策首先要有一套健全、有力的工作組織機(jī)構(gòu)。

新疆維吾爾自治區(qū)移民管理局負(fù)責(zé)全區(qū)大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)、審查和實(shí)施管理。按照屬地管理原則，各地、州、縣（市）人民政府要成立移民管理機(jī)構(gòu)，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，移民工作機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是直接責(zé)任人。移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施的組織、協(xié)調(diào)和檢查落實(shí)工作。各有關(guān)部門也要按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，抓好落實(shí)。

4.2政策保障

經(jīng)過(guò)不斷探索與實(shí)踐，我國(guó)已先后頒布實(shí)施了一系列與移民有關(guān)的政策、法規(guī)及各項(xiàng)行之有效的規(guī)章制度，規(guī)范了與移民有關(guān)的各項(xiàng)工作。尤其是2006年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第471號(hào)），對(duì)提高水庫(kù)移民工作的地位和規(guī)范移民工作行為都起到了十分重要的作用。

為保障項(xiàng)目規(guī)劃的順利實(shí)施，我區(qū)已研究出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置規(guī)劃大綱、專題報(bào)告審核辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)水利水電工程移民安置工作驗(yàn)收暫行辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)大中型水利水電工程移民工作管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，目前，還需要加強(qiáng)研究，努力形成系統(tǒng)完整的移民政策法規(guī)體系，使移民工作走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

4.3配套資金保障

（1）征收大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金。按照國(guó)家在裝機(jī)容量2.5萬(wàn)kW及以上有發(fā)電收入的大中型水庫(kù)和水電站中提取8厘/kW·h水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金的規(guī)定。我區(qū)每年可征收大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金約2680萬(wàn)元，“十一五”期間可落實(shí)區(qū)級(jí)資金約1.34億元。

（2）整合各類政府性資金。目前，安排土地整理、鹽堿地改良、大型灌區(qū)改造、農(nóng)村人畜飲水、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村公路等項(xiàng)目的政府性資金種類較多，包括農(nóng)發(fā)資金、水利基金、扶貧資金等。為提高資金的實(shí)用效益，按照不改變資金原有使用性質(zhì)的原則，擬“十一五”期間整合各類政府性資金約1.61億元。

（3）引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)招商引資、銀行貸款、土地儲(chǔ)備等方式吸引社會(huì)資本投入。

4.4資金管理保障

加強(qiáng)移民資金和移民項(xiàng)目的管理，是解決水庫(kù)移民問(wèn)題的前提和保證。加強(qiáng)在建工程移民和遺留問(wèn)題處理資金使用管理辦法及項(xiàng)目管理辦法的研究，要以配套完善規(guī)章制度為基礎(chǔ)，制定統(tǒng)一的辦法，并采取有力措施，保證其得到嚴(yán)格執(zhí)行。通過(guò)對(duì)資金管理與項(xiàng)目管理的強(qiáng)化，促進(jìn)移民資金合理、有效的利用，提高使用的效益。

4.5監(jiān)測(cè)評(píng)估保障

目前，新疆移民安置工作的監(jiān)督評(píng)估工作還尚未開展，對(duì)移民安置的實(shí)施效果尚不能做出客觀、全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，而且在實(shí)施過(guò)程中探索出的好的工作經(jīng)驗(yàn)也無(wú)法得到推廣。為加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估，要通過(guò)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果及其影響進(jìn)行客觀、系統(tǒng)的分析，跟蹤掌握項(xiàng)目實(shí)施效果，提高項(xiàng)目管理水平。

5 結(jié)語(yǔ)

水利水電工程征地移民問(wèn)題是一個(gè)持久而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題。隨著水利水電事業(yè)的不斷發(fā)展，還將會(huì)產(chǎn)生大量的移民，移民工作者應(yīng)在政府對(duì)水庫(kù)移民工作的高度重視下，按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》（國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)）要求，在實(shí)踐中不斷總結(jié)、探索，繼續(xù)貫徹開發(fā)性移民方針，加大水庫(kù)移民的后期扶持力度，努力提高水庫(kù)移民的生活水平，把移民工作從理論和實(shí)踐上提升到一個(gè)新的高度。

1 《中國(guó)新疆河湖全書》. 中國(guó)水利水電出版社. 王世江主編. 2010.11.

2 《中國(guó)水力發(fā)電工程 移民環(huán)保卷》. 中國(guó)電力出版社. 2000. 8.

3 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》.國(guó)務(wù)院令第471號(hào). 中國(guó)法制出版社, 2006.

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.07.005

TV212.5

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1672-2469(2014)07-0017-03

張英（1976年—），女，高級(jí)工程師。