縣鄉(xiāng)關(guān)系視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革研究

楊軍

（廣西壯族自治區(qū)黨委黨校公共管理教研部，廣西南寧 530022）

·政治文明研究

縣鄉(xiāng)關(guān)系視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革研究

楊軍

（廣西壯族自治區(qū)黨委黨校公共管理教研部，廣西南寧 530022）

隨著中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革如何推進(jìn)倍加重要，它作為最基層的組織機(jī)構(gòu)，其改革進(jìn)程對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和推進(jìn)“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)起著巨大作用，為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的深入，需要找出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革遇到的瓶頸問(wèn)題，并理清深層原因，找出解決問(wèn)題的辦法。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)；改革；問(wèn)題；對(duì)策

我國(guó)最基層的政府機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它是代表國(guó)家直接管理農(nóng)村的行政機(jī)構(gòu)，它是民情、民意表達(dá)的載體，是三農(nóng)問(wèn)題解決的關(guān)鍵，隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的日益重視，為全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革迫在眉睫。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的瓶頸問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能受限于縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系定位不明。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不清，定位不明。

為了提高政府的工作效率，國(guó)家日益重視轉(zhuǎn)變政府職能，近幾年來(lái)，由中央到地方都致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能改革。但由于大多存在定位模糊，職能不夠清晰的狀況，導(dǎo)致所取得的效果不明顯。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管轄的范圍主要有下列幾個(gè)部分：關(guān)于稅費(fèi)征收方面，特別是上級(jí)政府稅費(fèi)征收完成情況，決定著整個(gè)部門的發(fā)展。關(guān)于計(jì)劃生育實(shí)施方面，使用一票否決制對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行績(jī)效考核；關(guān)于黨的政策方針落實(shí)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織形式直面農(nóng)村廣大的農(nóng)民群眾，基層政權(quán)組織機(jī)構(gòu)的在職人員起著關(guān)鍵作用，他們推動(dòng)方針政策的落實(shí)與實(shí)施。同時(shí)，完成上級(jí)部門（縣）下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，引進(jìn)各類投資商推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做好社會(huì)治安維穩(wěn)工作，除此之外做好其他應(yīng)急工作，諸如切實(shí)做好防汛抗洪、抗旱救災(zāi)、解決社會(huì)維穩(wěn)事件等。隨著國(guó)家對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的重視，農(nóng)村逐步實(shí)施稅費(fèi)改革，并免收農(nóng)業(yè)稅。并且農(nóng)民思想意識(shí)的提高，越來(lái)越多的人響應(yīng)計(jì)劃生育政策，使相關(guān)工作強(qiáng)度逐漸減弱，這些變化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作影響很大，特別是社會(huì)服務(wù)和公共管理方面，需要有更佳的服務(wù)意識(shí)。由于思維定勢(shì)難以脫離傳統(tǒng)工作理念，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的在職人員無(wú)法跟上社會(huì)發(fā)展步伐，不論是在政府班子換屆重組還是在財(cái)政分配上，充分暴露出公共產(chǎn)品和服務(wù)難以滿足當(dāng)前農(nóng)民的需求。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)號(hào)召轉(zhuǎn)變政府職能，但是更多停留在表面上，而無(wú)法內(nèi)化為行動(dòng)，在政府職能定位上不清晰，沒(méi)有意識(shí)到管理和服務(wù)意識(shí)的失衡，往往偏重前者輕視后者。同時(shí)政府組織機(jī)構(gòu)及其工作理念和財(cái)稅制度的改革沒(méi)有真正完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之路將布滿荊棘。

2.縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系模糊阻礙政府職能發(fā)展。

隨著政府職能的改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得更多的自主權(quán)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力分散，難以集中力量辦大事。在歷史發(fā)展的不同階段，分立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的部門大多數(shù)都是縣政府的附屬機(jī)構(gòu)，派遣人員多數(shù)也是從屬于縣級(jí)政府。縣政府以強(qiáng)化管理的理由在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村建立各個(gè)職能部門，甚至以權(quán)壓人，歸根結(jié)底就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府之間存在職責(zé)模糊，責(zé)任不明等問(wèn)題所致。當(dāng)出現(xiàn)人員短缺時(shí)，為了滿足上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的需要，往往身兼數(shù)職，可卻無(wú)法完成諸多工作，基層部門權(quán)力空泛。在稅費(fèi)機(jī)制不斷發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)也發(fā)生了變化，已逐漸由之前的直接收取轉(zhuǎn)化成了如今的轉(zhuǎn)移支付，這無(wú)疑會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生影響。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，有的利用上下級(jí)政府職能不明鉆空子，以權(quán)謀私而不是為廣大農(nóng)民群眾服務(wù)，嚴(yán)重阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能變革，影響農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，上下級(jí)組織機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用難以發(fā)揮，而本應(yīng)在國(guó)家和農(nóng)民之間發(fā)揮承接作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要不斷為上級(jí)政府勞神，使基層工作一直難以實(shí)施。最終，國(guó)家方針政策不能貫徹，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，國(guó)家權(quán)力飄浮在農(nóng)村社會(huì)的上空而沒(méi)能落實(shí)，也使中央政府的影響力下降，就全中國(guó)的農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定而言也是百害無(wú)一益。

（二）縣鄉(xiāng)部門權(quán)力不對(duì)應(yīng)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力異化。

1.縣鄉(xiāng)事權(quán)不明導(dǎo)致權(quán)力越位。

要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，就要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，分配好事權(quán)，責(zé)權(quán)分明才能各司其職。當(dāng)前，政府職能中縣級(jí)事權(quán)與鄉(xiāng)級(jí)事權(quán)以法律形式劃分依舊不明確。農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與傳統(tǒng)法律之間的矛盾越來(lái)越明顯，并難以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加上上級(jí)政府的管理觀念過(guò)于冗陳，發(fā)展模式缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致越位情況難以得到改善。政府做了本分以外的事，造成越位現(xiàn)象發(fā)生，比如說(shuō)全程包攬了市場(chǎng)、企業(yè)以及非政府的運(yùn)作，總的來(lái)說(shuō)就是職能的“越位”。因?yàn)槁殭?quán)沒(méi)有明確的分配，從而導(dǎo)致縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展與權(quán)責(zé)關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政策聯(lián)合失調(diào)以及發(fā)展情況與管理模式矛盾等現(xiàn)象。比如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在接到上級(jí)任務(wù)之后仍舊沿襲傳統(tǒng)的工作模式，對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展情況缺乏了解，背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，盲目干預(yù)農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、削弱了農(nóng)民的主動(dòng)性?？偟膩?lái)說(shuō)，縣級(jí)政府沒(méi)能合理分配縣鄉(xiāng)事權(quán)，而縣級(jí)政府變相成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對(duì)象，以上級(jí)的任務(wù)為工作目標(biāo)，而沒(méi)能實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家為人民服務(wù)的宗旨，損害農(nóng)民群眾的利益，從而出現(xiàn)“越位”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)現(xiàn)困難重重。

2.縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)位導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)不清。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮公共職能以及宏觀調(diào)控手段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它是政府職能得以實(shí)現(xiàn)的前提。瓦格納法則講到，財(cái)政支出的數(shù)額隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展將會(huì)帶來(lái)財(cái)政支出的不斷增加。現(xiàn)階段我國(guó)資金投入的方面主要是交通、辦公、宣傳、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，其最終是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的目的。但也同時(shí)存在部分地方政府入不敷出、負(fù)債累累等一系列問(wèn)題，在很大程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進(jìn)程，嚴(yán)重削弱了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的主動(dòng)性，是政府改革中一大阻力。政府部門自身的行政因素和財(cái)政管理模式造成債務(wù)的出現(xiàn)，其中管理模式與縣鄉(xiāng)職權(quán)之間的矛盾是誘發(fā)問(wèn)題的關(guān)鍵。體制的不完善和困難的財(cái)政狀況，又因受到縣級(jí)政府的重壓，可支配財(cái)政支出少之又少，對(duì)社會(huì)群眾的公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)需求就難以滿足。而社會(huì)產(chǎn)品供給的稀缺，公共服務(wù)職責(zé)不到位歸根到底是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)，也是城鄉(xiāng)全面發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的巨大阻礙。以此看來(lái)，政府威信力降低的主要原因是因?yàn)榭h鄉(xiāng)職權(quán)分配的不合理從而引起的財(cái)政赤字。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決這些問(wèn)題的方式都是拿其他用途的錢來(lái)彌補(bǔ)這些漏洞，漏洞補(bǔ)不完，只會(huì)使債務(wù)越來(lái)越大，給惠農(nóng)政策的實(shí)施與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革造成了重大的阻滯。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被不必要的政務(wù)考核拖累導(dǎo)致無(wú)法做好公共服務(wù)。

1.縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)管控引起負(fù)效應(yīng)。

當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論是在職人員任免，政策文件的落實(shí)還是權(quán)責(zé)的實(shí)行上，都被上級(jí)牢牢地束縛著，僅擁有有限的決策權(quán)以及短缺的行政資源，盲目應(yīng)對(duì)上級(jí)派遣的任務(wù)。部分縣政府在違背市場(chǎng)規(guī)律的情況下給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)了不切實(shí)際的工作任務(wù)，盡管出發(fā)點(diǎn)是無(wú)害的，但現(xiàn)實(shí)中卻造成了形式主義與面子工程泛濫等問(wèn)題。歸根結(jié)底是縣級(jí)政府盲目派遣任務(wù)所致，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了替罪羊?？h政府的強(qiáng)制要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權(quán)的被動(dòng)性，滿足的是上級(jí)而不是農(nóng)民群眾。超工作量的任務(wù)指標(biāo)卻無(wú)能力完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人力財(cái)力物力無(wú)疑被拖垮，不利于貫徹實(shí)施國(guó)家城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正事沒(méi)辦，卻為應(yīng)付上級(jí)辦了大量不該辦的事。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處處被縣級(jí)政府制約，無(wú)論是市場(chǎng)公共職能的行使還是城鄉(xiāng)發(fā)展都難以完成，更不用說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能取得任何的效果。

2.考核體系不健全使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員產(chǎn)生怠評(píng)心理。

政府績(jī)效考核，顧名思義就是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)考核下級(jí)政府部門人員的行政成績(jī)和效果，然后由此評(píng)斷此部門工作的好差。通過(guò)政績(jī)了解基層的工作情況，并評(píng)定工作質(zhì)量?jī)?yōu)劣，以此為據(jù)指導(dǎo)基層管理工作。因此，身為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要接受上級(jí)政府的定期考核。但就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的評(píng)估報(bào)告而言，其設(shè)計(jì)的考核方法與項(xiàng)目都與實(shí)際情況相脫離，從而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能行使。受上級(jí)績(jī)效評(píng)估壓力的影響，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中普遍出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、責(zé)任意識(shí)低等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被夾在國(guó)家法律與上級(jí)政令中間，影響正常工作開(kāi)展，以新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)推行為例，本是農(nóng)民自愿參加的醫(yī)療互助救濟(jì)制度，但是有些地方政府卻強(qiáng)迫農(nóng)民參加，向農(nóng)民要錢，目的是為了迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的需要，以提高參合率從而提高政績(jī)考評(píng)，使政府在農(nóng)民中的公信力嚴(yán)重下降。在國(guó)家管理模式的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在缺乏執(zhí)法權(quán)與監(jiān)管權(quán)的情況下行使相應(yīng)的權(quán)責(zé)，這是導(dǎo)致政府威信力削弱的關(guān)鍵。受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展水平的影響，政府對(duì)公共服務(wù)職能的行使也會(huì)出現(xiàn)不同的情況。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)制定的考核指標(biāo)缺乏客觀合理性，使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估與任務(wù)完成上，從而導(dǎo)致了權(quán)責(zé)空缺、政府官員服務(wù)意識(shí)不高等一系列問(wèn)題，在制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的進(jìn)程。

二、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革遭遇瓶頸的原因

（一）縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革缺乏健全法律保障。

1.現(xiàn)行法律法規(guī)無(wú)法滿足改革需求。

法律是規(guī)范行為的重要手段，但現(xiàn)有的法律不健全導(dǎo)致難以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革有約束和促進(jìn)作用，目前僅有我國(guó)的基本大法《憲法》論及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。因此，無(wú)論是創(chuàng)建法制社會(huì)的需要還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的需要，都迫切要求一部健全的法律來(lái)合理規(guī)范。但至今為止，我國(guó)仍然缺乏一部完整的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織法》以及明確的法律文獻(xiàn)去規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的行使，給上級(jí)政府的監(jiān)督管理工作帶來(lái)了不良的影響。法律制度的不完善，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表會(huì)也是走過(guò)場(chǎng)草草了事，沒(méi)能發(fā)揮最基層權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒(méi)能充分利用自身的職能，機(jī)構(gòu)改革工作也久久不能落實(shí)。在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，社會(huì)規(guī)范對(duì)縣鄉(xiāng)矛盾的解決、明確兩者的權(quán)力和責(zé)任有著極其關(guān)鍵的影響。要建設(shè)新型農(nóng)村社會(huì)的途徑是要把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與法制建設(shè)兩者結(jié)合起來(lái)，但基層內(nèi)部依然存在法制不完善，法律利用不充分等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏明文規(guī)定推進(jìn)改革工作，造成改革進(jìn)程中的阻滯。

2.縣鄉(xiāng)角色不匹配導(dǎo)致發(fā)生以權(quán)謀私現(xiàn)象。

在政府機(jī)構(gòu)大刀闊斧改革的新形勢(shì)下，政府內(nèi)部權(quán)責(zé)越位的情況愈發(fā)凸顯出來(lái)，這是個(gè)歷史遺留問(wèn)題，具體表現(xiàn)在幾個(gè)方面，一是等級(jí)關(guān)系上的越位。主要涉及對(duì)象是上下級(jí)政府以及中央地方政府之間。越位情況在不同的時(shí)間、不同的范圍表現(xiàn)出不一樣的特點(diǎn)。二是政府職能分工不明。部門多如牛毛，對(duì)工作職責(zé)卻你推我搡，相互推諉，推卸責(zé)任。這就造成工作效率低下，溝通不暢，同事關(guān)系不和。三是上下級(jí)之間職能的錯(cuò)位。主要是上級(jí)越權(quán)管理下級(jí)政府事務(wù)，或者下級(jí)干涉上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門。在傳統(tǒng)管理模式的影響下，上下級(jí)越位現(xiàn)象普遍存在。上級(jí)過(guò)多干預(yù)下級(jí)政府行政、管理上的事宜，下級(jí)政府打擊了下級(jí)的積極性和主動(dòng)性，并削弱了職能發(fā)揮的能力。法律制度的缺位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清，主次不分，為應(yīng)付上級(jí)指標(biāo)而過(guò)多插手農(nóng)民生產(chǎn)事宜，從而產(chǎn)生了一些謀取私利的行為，但是隨著機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的職權(quán)必定重新界定，將會(huì)觸及一些部門的某些利益，這些部門為維護(hù)自身的既得利益勢(shì)必會(huì)抵制改革。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置的條塊關(guān)系導(dǎo)致低效能。

1.為應(yīng)對(duì)對(duì)口管理體制設(shè)置導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫。

國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理結(jié)構(gòu)由縱向和橫向這兩種方式構(gòu)成，其中的縱向結(jié)構(gòu)是指上下級(jí)之間的管理關(guān)系，對(duì)應(yīng)的是條條；而橫向結(jié)構(gòu)則是屬于某部分省市政治權(quán)限里面的政企單位，對(duì)應(yīng)的是塊塊。因而在基層的組織機(jī)構(gòu)里面也不可避免地要按照條塊關(guān)系的規(guī)則來(lái)開(kāi)展工作。“條塊”關(guān)系既包括同一、合一作用的一面，也包括矛盾和沖突的一面。[1](p2)在條塊工作模式的實(shí)施過(guò)程中，現(xiàn)行制度規(guī)定建立上下級(jí)相互對(duì)應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的專用資金是由上級(jí)部門把關(guān)撥放，實(shí)際上，缺乏相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)也就意味著得不到上級(jí)給予的發(fā)展資金，缺乏部門難以對(duì)接工作，進(jìn)而影響到績(jī)效考核。無(wú)論是從干部本身或是整體而言，為更長(zhǎng)遠(yuǎn)的壯大與發(fā)展，建立組織機(jī)構(gòu)已成為必然選擇。

而基層組織機(jī)構(gòu)的建立又必定要增設(shè)人手，冗員現(xiàn)在大量存在，導(dǎo)致部門人員之間互相推諉責(zé)任的情況不斷出現(xiàn)，反過(guò)來(lái)阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。

2.管理幅度寬泛導(dǎo)致行政效能低下。

基層政府是在農(nóng)村地區(qū)中執(zhí)行國(guó)家職能的機(jī)構(gòu)，直接體現(xiàn)國(guó)家的權(quán)威形象。環(huán)顧垂直管理部門與基層政府之間存在的關(guān)系，可以看到縣級(jí)政府當(dāng)中也有相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如婦聯(lián)、武裝部等黨群機(jī)構(gòu)，也有國(guó)稅局、地稅局等政府稅務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也有法院、檢察院等司法機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)，所有的工作都要依靠幾十個(gè)工作人員處理，往往身兼數(shù)職，擔(dān)負(fù)著許多機(jī)構(gòu)的職能工作。不過(guò)，受限于目前的行政模式與權(quán)責(zé)分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府自主權(quán)限最少?！翱h級(jí)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直部門的增多，造成了縣鄉(xiāng)之間的條塊分割和矛盾，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的正常發(fā)揮”。[2](p174)作為最基層的政府，所有來(lái)自省級(jí)、地市級(jí)政府的行政命令它們都要完成，上級(jí)政府的監(jiān)管也使得這些工作開(kāi)展時(shí)有諸多束縛，無(wú)論是行政權(quán)還是人事權(quán)、財(cái)政權(quán)都被上級(jí)主管部門鉗制，難以提高工作效率。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是完成上級(jí)政府分解下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，[3](p6)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了繁多的行政工作，卻沒(méi)有得到相應(yīng)的管理權(quán)力，導(dǎo)致了基層行政工作效率極低。同時(shí)，在改革基層政府行政結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，繁雜的工作要求大量的人力資源支撐，人力資源需要財(cái)政資源作為保障，這三者之間的矛盾如何解決，在提高行政工作效率的同時(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，這也是當(dāng)前國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革面臨的難題。

（三）用人機(jī)制缺陷導(dǎo)致難以精簡(jiǎn)人員。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)存在冗員現(xiàn)象，為民服務(wù)意識(shí)低。

當(dāng)前基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、存在冗員現(xiàn)象。即使行政體制改革已經(jīng)步上了正軌，機(jī)構(gòu)臃腫的問(wèn)題依然沒(méi)有被徹底解決，如何精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是基層政府亟待解決的難題。表面上看雖然在編人員數(shù)量不多，但實(shí)際上外聘人員占據(jù)很大比例，超過(guò)機(jī)構(gòu)所需人員的實(shí)際需求，雖然基層政府可以依靠財(cái)政收入支付外聘人員的薪資，但工作人員過(guò)多的弊端并非體現(xiàn)在工資支出上，而是體現(xiàn)在耗費(fèi)了更多的財(cái)政資源上，譬如公車配置、各類補(bǔ)貼等等。這些機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)際創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的能力，十羊九牧，耗費(fèi)著數(shù)額巨大的財(cái)政資源，這樣的財(cái)政壓力最終只會(huì)分?jǐn)偟疆?dāng)?shù)剞r(nóng)村居民身上。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作持續(xù)進(jìn)行的背景下，基層政府的職責(zé)與工作范圍都發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代服務(wù)型政府要求各地方以提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平、生活水平為己任，推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但目前許多地方依舊沿襲著傳統(tǒng)的行政管理理念，未能落實(shí)中央關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)型的號(hào)召。在機(jī)構(gòu)改革中，人處于最中心的地位，在增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)意識(shí)、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中具有關(guān)鍵性的影響。目前，部門之間互相推脫責(zé)任的情況也時(shí)有發(fā)生，無(wú)論是對(duì)員工主動(dòng)性的增強(qiáng)，還是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)意識(shí)的提高以及機(jī)構(gòu)改革都造成了一定程度上的阻滯。

2.人員安置難以解決導(dǎo)致改革受阻。

編制是政府進(jìn)行人力資源管理的重要手段，是有一定數(shù)量限制的工作崗位分配，并根據(jù)編制崗位由財(cái)政統(tǒng)一撥款支付專項(xiàng)用人經(jīng)費(fèi)。雖然目前基層政府機(jī)構(gòu)臃腫已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，但受下列因素制約，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的工作并不如人意：首先，維持社會(huì)穩(wěn)定被基層政府視作最重要的任務(wù)，而為保證社會(huì)穩(wěn)定，各類行政管理機(jī)構(gòu)的大面積人事變動(dòng)是各地方都避免的。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展時(shí)，必然會(huì)造成部分政府工作人員的失業(yè)，這也是威脅社會(huì)穩(wěn)定的隱患。此外，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的速度永遠(yuǎn)趕不上人員聘用的速度，在安排退伍、退役軍人工作時(shí)，面對(duì)行政命令的基層政府唯有執(zhí)行。因此，受縣級(jí)機(jī)關(guān)部門管理模式的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力對(duì)人才的分配與管理進(jìn)行有效處理，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制沒(méi)有得到充分利用，同時(shí)也沒(méi)能構(gòu)建優(yōu)秀的用人體系。

3.人員分流難題阻礙改革的進(jìn)行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其管理范圍小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱以及缺少下級(jí)機(jī)構(gòu)部門的扶持，其擁有的財(cái)政資源相對(duì)不足、財(cái)政資金來(lái)源渠道受阻、人員分流空間有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是所有基層政府財(cái)政渠道中最為關(guān)鍵的，它不僅能貢獻(xiàn)大部分財(cái)政收入，還能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。但在進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)全球化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場(chǎng)份額被逐漸蠶食，從前能夠救急不怕壞賬的銀行隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走自負(fù)盈虧的商業(yè)化道路不再輕易放貸，企業(yè)資金鏈斷裂導(dǎo)致發(fā)展困難重重，面臨著關(guān)乎生死的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，捉襟見(jiàn)肘。特別是一些落后貧困地區(qū)，出現(xiàn)了“當(dāng)?shù)仄髽I(yè)無(wú)法帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目難以被當(dāng)?shù)卣С?、大部分人才的就業(yè)傾向直至政府機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)象，“吃飯財(cái)政”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。[4](p334)許多管理能力較差的基層政府財(cái)政狀況每況愈下，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更為困難。在當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)臃腫持續(xù)惡化的形勢(shì)下，唯有雷厲風(fēng)行的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)手段方能挽回局面，但因?yàn)橥獠拷?jīng)濟(jì)環(huán)境的持續(xù)惡化也使得相關(guān)解聘人員的安置無(wú)從下手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革舉步維艱。

三、處理好縣鄉(xiāng)關(guān)系助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策

（一）處理好縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)。

1.立法保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)。

十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)實(shí)施數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革,但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，究其原因是沒(méi)有具體的法律固化改革后的成果，同時(shí)缺乏法律約束政府職能，從而造成政府內(nèi)部普遍存在越位等現(xiàn)象?；谶@種情況，我國(guó)要在了解民眾需求的基礎(chǔ)上制定一部相應(yīng)的法律，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠合理規(guī)范自身職能，全心全意為人民服務(wù)。處理好國(guó)家與基層農(nóng)民的關(guān)系，可以從下面幾點(diǎn)來(lái)入手：一是社會(huì)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政策的實(shí)施者，也是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的維護(hù)者，其背負(fù)的重要職責(zé)是管理農(nóng)村、為農(nóng)民造福，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。有效解決危機(jī)事件，為建立一個(gè)和諧穩(wěn)定的新型農(nóng)村社會(huì)而奮斗。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基層經(jīng)濟(jì)水平的提高是推動(dòng)一個(gè)地區(qū)發(fā)展的有效路徑。所以，各基層政府要明確自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，給予企業(yè)良好的投資環(huán)境與投資氛圍，積極推行新農(nóng)合政策，以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提高基層經(jīng)濟(jì)水平。三是公共服務(wù)。自十八大以來(lái)，打造服務(wù)型政府就是各地方工作的重點(diǎn)之一。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作中，各地方政府要做好公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)條件、推動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展等，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。四是基層建設(shè)。主要涵蓋黨組織與村委會(huì)等領(lǐng)域的建設(shè)，以及道德、風(fēng)氣等思想上的建設(shè)，同時(shí)還包括民主與法制上的建設(shè)，完善基層建設(shè)職能，以科學(xué)的方式推進(jìn)基層建設(shè)。

2.理順權(quán)責(zé)關(guān)系適當(dāng)放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

基層政府與縣級(jí)政府之間時(shí)有摩擦的原因是由于權(quán)責(zé)分配不合理，所以，縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門之間的權(quán)責(zé)分配需要得到明確，縣級(jí)政府應(yīng)將更多的事權(quán)與財(cái)政資源下放到基層政府當(dāng)中。首先，在部門的設(shè)置上，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主設(shè)立機(jī)構(gòu)，以建立高效能基層組織機(jī)構(gòu)為目標(biāo)，在權(quán)限允許范圍內(nèi)縣級(jí)政府根據(jù)實(shí)際需要下設(shè)分支機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政府逐步放手，把重心放在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)的宏觀指導(dǎo)上。在人才的任用上，授予自主權(quán)，便于地方靈活選拔優(yōu)秀人才。其次，將社會(huì)管理事權(quán)下放，給予基層政府以自由發(fā)揮的空間。社會(huì)管理不是停留在紙面的理論知識(shí)，而是需要切實(shí)做好民生工作，社會(huì)管理創(chuàng)新需要有在蠻荒之地不破不立的氣勢(shì)。而基層政府是與民眾往來(lái)最為密切的官方代表，所以，要解決當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)管理問(wèn)題，就需要上級(jí)政府做好心理準(zhǔn)備，將管理權(quán)力下放基層，鼓勵(lì)其在困境中探索出全新的管理之路。再次，擴(kuò)大基層政府行政自主權(quán)。在改革過(guò)程中，針對(duì)縣級(jí)政府無(wú)法及時(shí)對(duì)基層重大事件作出反應(yīng)的情況，將相關(guān)的行政處置權(quán)力流轉(zhuǎn)至基層部門手上，給予其充分的處置權(quán)限。如為提高政府政務(wù)辦公效能，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心，簡(jiǎn)化辦事流程，提高行政效能，盡快解決村民的要求，全心全意為人民服務(wù),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。[5](p185)

3.加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策的扶持力度促發(fā)展。

確立各級(jí)政府清晰的權(quán)責(zé)分配制度，給予基層政府充分的行政處置權(quán)利，在確立基層政府自治合法性的同時(shí)，也要做到前瞻性地制定各地區(qū)的扶持政策。在實(shí)際工作中，下面幾點(diǎn)是值得注意的：首先是讓中央財(cái)政對(duì)地方基層政府進(jìn)行幫助。當(dāng)基層政府的權(quán)責(zé)得到明確后，就要實(shí)施由中央財(cái)政直接撥款至基層政府的幫扶政策，并且，要注意確定受助地方確實(shí)是需要財(cái)政幫助，同時(shí)也要促使其上級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使各級(jí)別公共產(chǎn)品供應(yīng)不至斷鏈。其次，調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)管理制度的適用范圍，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。在不違背土地政策的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃充分利用土地。利用好上級(jí)部門下派的建設(shè)用地許可范圍，積極開(kāi)展基層地區(qū)建設(shè)，同時(shí)基層政府自身也要做好土地的增補(bǔ)、集中規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地等工作，在不變更土地用途與農(nóng)民自愿的前提下，允許土地流傳，承包給當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)。

（二）明確劃分縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)推動(dòng)職能改革。

1.理順上下級(jí)條塊關(guān)系有針對(duì)性進(jìn)行事權(quán)調(diào)整。

社會(huì)為主導(dǎo)、政府做輔助，無(wú)限接近與“無(wú)為而治”其實(shí)是當(dāng)下較為流行的政府管理理論，但由于垂直管理部門與各地政府之間的關(guān)系存在，使得基層政府難以完成自身職責(zé)，權(quán)力過(guò)于集中，有悖于現(xiàn)代政府管理理論。所以，縣鄉(xiāng)政府之間明確權(quán)責(zé)分配是首要任務(wù)，秉著事權(quán)匹配職責(zé)的宗旨，科學(xué)分配縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)，各自完成范圍內(nèi)的本職工作，不得推諉，不得拖延。在實(shí)際工作過(guò)程中，權(quán)責(zé)分配的方式一般有下列幾種：一是針對(duì)范圍較廣但具體工作需要基層政府落實(shí)的行政管理，如基礎(chǔ)建設(shè)、促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，就由縣鄉(xiāng)二級(jí)政府共同負(fù)責(zé)管理，由于其職責(zé)范圍較廣，因此其責(zé)任大部分應(yīng)落至縣級(jí)政府身上。二是僅依靠縣級(jí)政府完成的行政管理，譬如跨區(qū)域的項(xiàng)目管理、保護(hù)轄區(qū)生態(tài)環(huán)境等工作，因?yàn)樵擃惞ぷ餍枰h級(jí)財(cái)政與人力資源支撐方能完成，同時(shí)影響整個(gè)縣域發(fā)展，所以該類工作應(yīng)交由縣級(jí)政府獨(dú)立完成。三是雖然具體落實(shí)需要基層政府跟進(jìn)，但事實(shí)上基層政府無(wú)法支撐的工作，如新農(nóng)合、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等工作。處理垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系時(shí)，要將各類資源合理配置，根據(jù)市場(chǎng)需求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，撤并不必要的組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)配置，同時(shí)促進(jìn)生產(chǎn)類單位的市場(chǎng)化進(jìn)程。

2.有針對(duì)性劃分事權(quán)財(cái)權(quán)推動(dòng)職能改革。

政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前我國(guó)政府的重要任務(wù)，也是基層政府改革的關(guān)鍵工作。基層政府是行政資源分配最少的政府層級(jí)，同時(shí)由于外部環(huán)境制約，利用其他資源彌補(bǔ)行政資源不足的可能性微乎其微。因此，改革基層政府就先要從轉(zhuǎn)變政府職能做起。唯有找到政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方都能得到良好效應(yīng)的制度，方能進(jìn)入良性循環(huán)。由于政府職能在很大程度上受到權(quán)責(zé)分配的影響，唯有在基層政府真正使生產(chǎn)類單位步入市場(chǎng)化軌道，方能將其職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處，同時(shí)在供應(yīng)公共產(chǎn)品時(shí)充分考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?。此外，秉著?cái)權(quán)匹配事權(quán)的宗旨，各地方政府還應(yīng)在保證稅收的前提下將財(cái)政重新分配，避免某一級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政吃緊的狀況。除此之外，還要注重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。

（三）健全考核制度完善用人機(jī)制。

1.把民意反饋納入績(jī)效考核。

客觀合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制是有效管理員工、實(shí)施方針政策以及提高員工積極性的重要保障。按照農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、衛(wèi)生事業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展情況，要針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估制度，摒棄以往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考核標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估方法。讓群眾加入到政府機(jī)關(guān)人員的績(jī)效考核中，是新型考核機(jī)制的又一要求。提高人民生活水平，完善社會(huì)公共服務(wù)，是政府的職責(zé)所在，所以群眾對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)是最實(shí)在和最有效的，即要建立更完整的機(jī)制來(lái)保護(hù)人民群眾的發(fā)言權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府工作的監(jiān)督。要在人民的稱贊聲中選出真正的為民服務(wù)的好官員，關(guān)注民生，注重民意，體察民情。

2.把編制和改革成果合法化。

國(guó)內(nèi)縣鄉(xiāng)體制改革屢戰(zhàn)屢敗，很大一部分應(yīng)歸咎于改革的階段性成果無(wú)法以制度的形式固化，相關(guān)工作并未有系統(tǒng)的法律約束。在體制內(nèi)部的人事決定完全由上級(jí)部門與領(lǐng)導(dǎo)敲定，下屬單位唯有執(zhí)行其行政命令，這也使編制工作缺乏法理依據(jù)。從基層政府改革過(guò)程中看到，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)把持著最高的人事決策權(quán)，編制政策沒(méi)有被法律法規(guī)所約束。所以，縣鄉(xiāng)體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)，在于針對(duì)編制構(gòu)成建立健全法律法規(guī)，使人事任命有法可依。依法定編，就是要科學(xué)客觀地考慮自身的職責(zé)和經(jīng)濟(jì)能力，根據(jù)政府實(shí)際的崗位需要制定編制。還要考慮經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的實(shí)際情況，在全面基本穩(wěn)定的情況下將機(jī)構(gòu)工作人員歸類到法定編制中，為了預(yù)防腐敗的發(fā)生，還需要人大委員會(huì)的監(jiān)督，對(duì)任人為親，而不依法辦事的行為都要裁定無(wú)效，并對(duì)妨礙法律公正的人加以處罰。嚴(yán)格要求行政機(jī)制的人員編制，推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的有效進(jìn)行。

3.裁減冗員構(gòu)建科學(xué)的用人機(jī)制。

人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中分流的方向有限，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決的問(wèn)題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在實(shí)事求是的原則基礎(chǔ)之上，對(duì)人員進(jìn)行有效配置。一是在政務(wù)管理中應(yīng)用企業(yè)管理的人力資源概念?；鶎痈刹刻幱谡?wù)處理的第一線，擁有寶貴的基層政務(wù)實(shí)干經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于縣鄉(xiāng)改革而言，他們是最重要的人力資源，能夠給予新農(nóng)村建設(shè)工作極大的幫助。同時(shí)，在精簡(jiǎn)基層政務(wù)機(jī)構(gòu)之時(shí)，部分技術(shù)出身的工作人員也可以安置到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，為其注入強(qiáng)有力的技術(shù)保障。二是采用多渠道的用人方式。對(duì)沒(méi)有實(shí)際能力服務(wù)社會(huì)和行政管理的要果斷換到能夠?qū)崿F(xiàn)其價(jià)值的地方。但是有較強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)能力的技術(shù)性人才要加以重視，使其能夠?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出謀劃策，建立先進(jìn)的知識(shí)信息隊(duì)伍，指導(dǎo)和引領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。三是建立完善的社保制度，讓分流順利進(jìn)行。要全面開(kāi)發(fā)一切可以利用的資源，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相一致的新型社保機(jī)制。大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療合作組織，解決農(nóng)民看病難的問(wèn)題，以及保障農(nóng)民最基本的生活基金，解決養(yǎng)老問(wèn)題。全面開(kāi)展社保工作，使得農(nóng)村醫(yī)療制度惠及每家每戶，較大程度上讓人員分流可以大膽地推行而沒(méi)有顧慮。

參考資料：

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責(zé)任編輯 申華

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1003-8477（2014）01-0016-07

楊軍（1980—），男，廣西壯族自治區(qū)黨委黨校公共管理教研部講師，碩士。

廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2013年度研究課題“網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府公信力提升研究”（13EGL001）。