農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化語(yǔ)境下政府參與農(nóng)村公共管理的職能探究

羅文寶

（長(zhǎng)江師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，重慶 408000）

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指?jìng)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造過(guò)程，具有動(dòng)態(tài)性、過(guò)程性、區(qū)域性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性等特點(diǎn)。歐美日等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同工業(yè)化、城市化一樣，是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和主要內(nèi)容之一，也是一國(guó)真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“起飛”的必要條件和重要保障；回顧歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化史，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都是在市場(chǎng)環(huán)境發(fā)育相對(duì)成熟、市場(chǎng)機(jī)制形成比較充分、社會(huì)化服務(wù)體系比較完善的背景下展開(kāi)的，政府和其他公共部門(mén)只是用政治、經(jīng)濟(jì)和法律手段對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局、提供農(nóng)業(yè)支持和社會(huì)保障、維護(hù)市場(chǎng)秩序和解決交易糾紛，其公共管理職能相對(duì)單一，屬于典型的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式。當(dāng)前，我國(guó)正在奮力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐，在一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度體系顯著區(qū)別于歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊環(huán)境中，為最大程度規(guī)避政府越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象的發(fā)生，有必要弄清楚我國(guó)政府在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)該扮演的角色、履行的職能、干預(yù)的范圍、參與管理的方法等問(wèn)題，即政府在農(nóng)村公共管理中的職能邊界問(wèn)題。這正是寫(xiě)作本文的目的。

二、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵

西奧多·W·舒爾茨在其經(jīng)典著作《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一書(shū)中指出，發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開(kāi)農(nóng)業(yè)的迅速穩(wěn)定增長(zhǎng)，但技術(shù)以及獲得與持有技術(shù)的動(dòng)機(jī)保持長(zhǎng)期不變的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)缺少迅速穩(wěn)定增長(zhǎng)的動(dòng)力，其根本出路在于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。稍后，日本學(xué)者速水佑次郎和美國(guó)學(xué)者弗農(nóng)·拉坦進(jìn)一步發(fā)展了舒爾茨的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)理論，他們?cè)凇掇r(nóng)業(yè)發(fā)展的國(guó)際分析》一書(shū)中提出了誘致性技術(shù)變遷和誘致性制度變遷理論即誘導(dǎo)創(chuàng)新理論。這一理論極大豐富了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)主要有過(guò)程論、手段與方法論、結(jié)構(gòu)論、可持續(xù)論和綜合派等幾種觀點(diǎn)。顧煥章和王培志認(rèn)為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)的和階段性的發(fā)展過(guò)程；[1](p30-35)李果仁、謝永良和任志祥等認(rèn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)包括自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理、信息等因素在內(nèi)的規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。[2](p249-252)[3](p149-151)柯炳生從國(guó)際化視角揭示了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的特征。[4](p5)黃祖輝從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)手段和方式的角度豐富了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵。[5](p20-27)徐更生等人強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)化代農(nóng)業(yè)的“可持續(xù)性”。[6](p35-31)黃國(guó)楨指出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包含農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)環(huán)境現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)主體現(xiàn)代化三大內(nèi)容。[7](p158-163)簡(jiǎn)小鷹等人認(rèn)為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歸根到底是人的現(xiàn)代化，因此應(yīng)處理好人與自然、人與人以及人與其自身的關(guān)系。[8](p579-582)康蕓和李曉鳴認(rèn)為，中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是用現(xiàn)代生產(chǎn)方式對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行全方位改造的過(guò)程,是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)手段、經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)權(quán)制度等諸方面發(fā)生深刻變革的過(guò)程,是在維護(hù)生態(tài)環(huán)境,實(shí)行資源配置全球化的情況下,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活水平不斷提高的過(guò)程。[9](p9)2007年中央一號(hào)文件中明確指出：推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)要用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)水利化、機(jī)械化和信息化水平，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

上述幾種觀點(diǎn)從不同的視角給了我們有益的啟示。在此基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為,對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解還應(yīng)考慮其戰(zhàn)略性和運(yùn)行機(jī)制的復(fù)合性。一方面，農(nóng)業(yè)是一個(gè)集技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和國(guó)家安全于一體，與整個(gè)人類(lèi)的進(jìn)化史相并存，并隨社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步越來(lái)越表現(xiàn)為多功能性的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，各國(guó)政府尤其是大國(guó)政府在推動(dòng)本國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中更應(yīng)該秉持這一理念；另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性和復(fù)雜性決定了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的運(yùn)行機(jī)制有別于其他產(chǎn)業(yè)，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用，又要大力挖掘和用好政府的管理潛能，但二者職能邊界清晰，互不僭越；既用好“無(wú)形的手”，又不放棄“有形的手”，但“兩手”分工明確，各司其職，互不換位。

綜合中外學(xué)者的不同觀點(diǎn)，我們對(duì)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的理解是：一國(guó)政府在本國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，充分利用市場(chǎng)和政府雙重運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)本國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過(guò)程和手段；在這個(gè)轉(zhuǎn)換過(guò)程中，農(nóng)業(yè)日益用現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理方法武裝起來(lái)，生產(chǎn)力水平不斷提高，直至達(dá)到當(dāng)代世界先進(jìn)水平；從構(gòu)成上看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)社會(huì)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)生態(tài)現(xiàn)代化三方面內(nèi)容。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的環(huán)境分析及目標(biāo)定位

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的環(huán)境分析。

一是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建成，供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制還不完善，無(wú)法完全適應(yīng)改造我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的需要。二是政府職能部門(mén)管理體制改革滯后，孕育生機(jī)與活力的農(nóng)業(yè)大部制遲遲未能成型，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。三是幾種主流的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式尚無(wú)法較好釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和順應(yīng)大農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。家庭分散經(jīng)營(yíng)、家庭農(nóng)場(chǎng)、種田大戶(hù)、龍頭企業(yè)、公司+基地+農(nóng)戶(hù)以及農(nóng)業(yè)合作社等模式雖不程度促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，但在促進(jìn)農(nóng)民增收、抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量與安全、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面還存在明顯的局限性，尚無(wú)法肩負(fù)起現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)使命。四是農(nóng)業(yè)人力資源短缺是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化前進(jìn)的又一瓶頸。五是農(nóng)業(yè)資源短缺。我國(guó)農(nóng)業(yè)資源人均占有量水平低下，耕地、草地、淡水的人均占有量分別相當(dāng)于世界平均水平的43%、40%和30%；資源使用效率低下，土地產(chǎn)出率、資金產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。六是農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備落后，生產(chǎn)的規(guī)模化程度低，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求。七是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激勵(lì)，農(nóng)業(yè)即將成為下一個(gè)國(guó)際角力的主戰(zhàn)場(chǎng)。八是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，伴隨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國(guó)耕地、林地資源急劇減少，水土資源污染和流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害不斷，農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題頻發(fā)。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本目標(biāo)。

一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)化。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)首先是高科技農(nóng)業(yè)，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，只有不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技，并把先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，才能達(dá)到增加產(chǎn)量、提升質(zhì)量、降低成本、提高效率和保證食用安全的效果。二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化。原始農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要以手工勞動(dòng)和畜力為主，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低下，運(yùn)用先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備代替?zhèn)鹘y(tǒng)的手工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，特別是大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的發(fā)明、使用和普及，可大大提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者人力資本化，即通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)把單純依靠體力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者改造成為體質(zhì)、智力、技能和知識(shí)水平得到大幅度提高，掌握先進(jìn)的理念、嫻熟的技能和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)代化勞動(dòng)者。四是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的多元化。適合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的主流經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)該是信息化程度和商品化率高，抵御風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)，具有可持續(xù)性的模式。但任何單一模式是無(wú)法囊括我國(guó)復(fù)雜農(nóng)業(yè)的全部情況的。因此，未來(lái)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)是多元復(fù)合型的。五是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的集約化和規(guī)?；鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)主要依靠擴(kuò)大土地、勞動(dòng)和資本等生產(chǎn)要素的投入數(shù)量來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)，是粗放型農(nóng)業(yè)；但現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)應(yīng)該是內(nèi)涵式或集約化農(nóng)業(yè)，這種農(nóng)業(yè)主要依靠農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新與應(yīng)用、規(guī)?；?jīng)營(yíng)等方式，降低單位農(nóng)產(chǎn)品的成本，提高勞動(dòng)、土地和資本等要素的產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)。六是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)化。不可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生糧食短缺、水土流失、地力衰竭、資源枯竭和環(huán)境污染等多種負(fù)面影響。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)應(yīng)該是可持續(xù)性農(nóng)業(yè)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一是可以保證農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給；二是可以不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、不斷增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入和持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生活質(zhì)量；三是實(shí)現(xiàn)了人與自然的長(zhǎng)久和諧相處。

四、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化語(yǔ)境下政府參與農(nóng)村公共管理應(yīng)遵循的原則

（一）從決策模式來(lái)看，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向原則。

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的理論依據(jù)在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完全競(jìng)爭(zhēng)性、外部性的存在、提供公共品效率低下和不能彰顯社會(huì)公正，但也潛伏著尋租、成本高昂、決策失誤和偽公正等巨大風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中政府也須遵循市場(chǎng)化導(dǎo)向原則，依據(jù)市場(chǎng)化程度確定其農(nóng)村公共事務(wù)的范圍，凡市場(chǎng)化程度較高的私人事務(wù)應(yīng)交給農(nóng)戶(hù)、農(nóng)場(chǎng)或企業(yè)去做，由市場(chǎng)主體決斷，政府不得介入；凡涉及國(guó)家主權(quán)、合法性、普遍福祉以及公眾利益的事務(wù)，市場(chǎng)不便調(diào)節(jié)，政府責(zé)無(wú)旁貸。

（二）從價(jià)值取向來(lái)看，堅(jiān)持以“公平”為核心的規(guī)范價(jià)值原則。

“公共管理實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的合理調(diào)整和社會(huì)利益的權(quán)威性分配，這不僅關(guān)注結(jié)果和效率的經(jīng)濟(jì)意義，更關(guān)注過(guò)程、結(jié)果中的社會(huì)公正，責(zé)任和倫理、民主價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)，后者在公共管理的價(jià)值分析中應(yīng)占有基礎(chǔ)地位，并貫穿于政策、制度制訂與執(zhí)行的全過(guò)程”。[10](p26)我國(guó)農(nóng)村公共管理已不再是簡(jiǎn)單的管理行為，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)所有的社會(huì)成員，它無(wú)法脫離政治，無(wú)法遠(yuǎn)離價(jià)值，不能失去規(guī)范性的價(jià)值基礎(chǔ)，民主、公平和責(zé)任等價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)?shù)玫睫r(nóng)村公共管理者的高度重視。

（三）從參與主體來(lái)看，堅(jiān)持以政府為主體的多元化管理的原則。

奧斯特洛姆指出，每一公民都不由“一個(gè)”政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)，大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分。[11](p114)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，文、教、科、衛(wèi)、社會(huì)福利、基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村公共品供給，農(nóng)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)與推廣，農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)等公共事務(wù)的管理，執(zhí)政黨和政府仍然是農(nóng)村公共管理的核心組織，但已不再是唯一承擔(dān)公共管理責(zé)任的組織，各類(lèi)農(nóng)業(yè)（民）自治組織、農(nóng)業(yè)合作社、涉農(nóng)協(xié)會(huì)、涉農(nóng)企業(yè)、非政府組織等，都是農(nóng)村公共事務(wù)的潛在管理主體。

（四）從公共管理的客體來(lái)看，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。

一是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，防止出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了社會(huì)退化了生態(tài)惡化了”現(xiàn)象；二是統(tǒng)籌短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展，防止出現(xiàn)只顧當(dāng)下和眼前利益、忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)和核心利益狀況；三要統(tǒng)籌制度與技術(shù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，既重視制度、機(jī)制的安排與設(shè)計(jì)，又不忽視農(nóng)業(yè)技術(shù)的開(kāi)發(fā)與普及，把生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)；四要統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，充分利用工業(yè)化業(yè)已奠定的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)；五要統(tǒng)籌宏觀經(jīng)濟(jì)安全與微觀經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）從管理的方法來(lái)看，堅(jiān)持“從群眾中來(lái)到群眾中去”原則。

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個(gè)偉大藍(lán)圖和宏偉目標(biāo)，必須要掌握科學(xué)的方法，只有工作方法對(duì)了，我們的現(xiàn)代化事業(yè)才會(huì)順利，反之，要是方法不對(duì)，往往會(huì)造成事與愿違、與現(xiàn)代化建設(shè)背道而馳的局面。農(nóng)村廣大基層群眾是農(nóng)村公共管理的基礎(chǔ)和核心，執(zhí)政黨和政府的農(nóng)村公共管理的路線、方針和政策是否切實(shí)可行，關(guān)鍵取決于黨和政府的管理者能否真正貼近并扎根于農(nóng)村的廣大農(nóng)民群眾，是否真正了解農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律。政府管理者必須從群眾的角度出發(fā)，從人民的利益著手，與基層人民群眾建立起深厚的感情，才能取信于民，才能有信心帶領(lǐng)基層民眾實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

五、政府參與農(nóng)村公共管理的著力點(diǎn)和方向

（一）進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革，掃清農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)踐的制度障礙。

首先得制定一個(gè)既兼顧效率和公正又兼顧當(dāng)前增長(zhǎng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定，既兼顧市場(chǎng)機(jī)制與政府調(diào)控又兼容農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)土特色與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)乎全局的、綱領(lǐng)性的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；其次是對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源進(jìn)行一次徹底的勘測(cè)和普查，并以此為基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，制定既符合我國(guó)國(guó)情又能增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃；三是對(duì)以土地產(chǎn)權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，建立起符合規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)要求的產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)交易制度和政府脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的退出機(jī)制,建立全國(guó)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)；四是對(duì)家庭分散化經(jīng)營(yíng)、家庭小農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、公司+基地+農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作社等當(dāng)前主流農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行改造，培育和創(chuàng)新新興農(nóng)業(yè)微觀主體；五是從財(cái)稅和金融的角度設(shè)計(jì)適合有利于農(nóng)業(yè)人力資源管理與開(kāi)發(fā)、有利于農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)與普及、有利于農(nóng)業(yè)融資平臺(tái)的建立與運(yùn)行、有利于農(nóng)業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入、有利于農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)體系建立、有利于農(nóng)村公共品投入的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制。

（二）加大農(nóng)業(yè)科研投入力度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科研開(kāi)發(fā)與推廣機(jī)制。

“現(xiàn)實(shí)財(cái)富的創(chuàng)造較少地取決于勞動(dòng)時(shí)間和已消耗的勞動(dòng)量,相反地卻取決于一般的科學(xué)水平和技術(shù)進(jìn)步,或者說(shuō)取決于科學(xué)在生產(chǎn)上的應(yīng)用”。[12](p217)農(nóng)業(yè)科技的開(kāi)發(fā)與推廣，把最新的科學(xué)技術(shù)知識(shí)和裝備用來(lái)武裝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，使農(nóng)業(yè)以最少的勞動(dòng)力或其他生產(chǎn)要素的投入生產(chǎn)出盡可能多的農(nóng)產(chǎn)品。目前我國(guó)農(nóng)技開(kāi)發(fā)與推廣水平都相當(dāng)?shù)拖?，研究和推廣經(jīng)費(fèi)不足，我國(guó)農(nóng)業(yè)科研投資占GDP比重僅約0.4%左右，相當(dāng)于世界平均水平的1/3；研究領(lǐng)域過(guò)于狹窄，推廣方式固守陳規(guī)，研究環(huán)節(jié)注重產(chǎn)前、產(chǎn)中而忽視農(nóng)產(chǎn)品深加工、保鮮、貯運(yùn)等；研究機(jī)制落后。這急需要政府加大各項(xiàng)科研生產(chǎn)要素的投入力度，特別是要加大開(kāi)發(fā)和推廣環(huán)節(jié)中的投資比重，力求推廣為科研服務(wù)，科技成果為生產(chǎn)服務(wù)；進(jìn)一步完善和創(chuàng)新現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研體制，在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)中推行招標(biāo)制，申報(bào)環(huán)節(jié)上可適度降低“職稱(chēng)門(mén)檻”，完善人才激勵(lì)與約束機(jī)制，健全人力資源開(kāi)發(fā)與利用機(jī)制等等。

（三）集中精力發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，加大對(duì)農(nóng)業(yè)公共品的供給力度。

一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共品或純公共品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性，邊際成本等于或接近于零，對(duì)私人企業(yè)來(lái)說(shuō)，投資大，收效慢，缺少供給動(dòng)力，市場(chǎng)一般不愿意提供，需要政府投資經(jīng)營(yíng)。在提供農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的方式上，政府可以單獨(dú)供給，也可采用官民共建方式。自新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共設(shè)施雖然有較大發(fā)展，但同全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要求還相距甚遠(yuǎn)，尤其是在西部落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

（四）完善農(nóng)村金融體系，破解農(nóng)戶(hù)及農(nóng)業(yè)中小企業(yè)融資難困境。

我國(guó)農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)中小企業(yè)融資面臨著渠道窄、成本高、授信差和信息不暢等諸多困境。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，我國(guó)中小企業(yè)的流動(dòng)資金來(lái)自銀行貸款的只占12%，雇員少于20人的小企業(yè)的流動(dòng)資金來(lái)自銀行貸款的僅2.3%，而農(nóng)業(yè)中小企業(yè)從銀行獲得的資金則更少。因此，政府首先要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到保障農(nóng)業(yè)融資的必要性和重要性；二是政府需對(duì)以土地為核心的主要生產(chǎn)要素進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，盤(pán)活積淀在農(nóng)村中龐大的“僵尸”資本，正如赫爾南多·德·索托說(shuō)的那樣：“第三世界國(guó)家和前共產(chǎn)主義國(guó)家的居民——占全球人口的五分之四——確實(shí)不是一無(wú)所有，但他們?nèi)鄙俦硎鏊袡?quán)和創(chuàng)造資本的過(guò)程；”[13](p14)三是構(gòu)建多功能農(nóng)村金融體系；四是建立農(nóng)村金融體系風(fēng)險(xiǎn)控制功能，推行信貸與保險(xiǎn)捆綁發(fā)展模式；五是進(jìn)一步培育壯大資本市場(chǎng)，政府通過(guò)政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)增加股權(quán)融資和權(quán)益融資的比例；六是加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

（五）加大農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)。要求政府：一要提高認(rèn)識(shí)，依法加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理，推進(jìn)社會(huì)和諧和包容性發(fā)展；二是在政府主導(dǎo)下，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)，加快綠色發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，走生態(tài)可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展之路；三是完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)和規(guī)章，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村環(huán)境污染防治法律制度；四是以防治土壤污染為重點(diǎn)，大力推進(jìn)土壤污染防治工作，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；五是加強(qiáng)同國(guó)際社會(huì)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的協(xié)調(diào)與合作；六是建立一支作風(fēng)過(guò)硬、執(zhí)行力強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍；七是積極開(kāi)展宣傳和培訓(xùn)工作，普及以生態(tài)為導(dǎo)向的價(jià)值取向，提高公眾保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境的認(rèn)識(shí)水平和能力。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人體的健康、安全的要求，它直接關(guān)系到人們身體健康和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。需要政府：一是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行改革，實(shí)行單一部門(mén)負(fù)責(zé)制，杜絕當(dāng)前“有利大家管無(wú)利無(wú)人管”現(xiàn)象；二是增加投入，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度；三是加快立法進(jìn)程，加大違法懲處力度，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平；四是加大農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制修訂和標(biāo)準(zhǔn)研究力度。

（六）加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的扶持力度，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持與保護(hù)體系。

同工業(yè)和服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)具有正外部性、不穩(wěn)定性和弱質(zhì)性等典型特征，這種特殊性正是政府出臺(tái)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策的依據(jù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際化的條件下，一國(guó)政府為增強(qiáng)本國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，確保本國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，往往會(huì)采取一系列國(guó)內(nèi)支持和外貿(mào)保護(hù)的政策措施，以防止本國(guó)農(nóng)業(yè)遭受?chē)?guó)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)和國(guó)際市場(chǎng)的雙重沖擊。自2002年以來(lái)，我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)并實(shí)施的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策和措施主要包括：一是收入支持政策，包括糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補(bǔ)和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金；二是農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅和特產(chǎn)稅等稅收減免；三是逐年提高小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)，實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)制度；四是增加“三農(nóng)”投資；五是利用國(guó)際規(guī)則開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)，完善了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口調(diào)控制度。政策措施已取得明顯成效，但也存在不足之處：一是補(bǔ)貼總量偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是農(nóng)業(yè)發(fā)展面對(duì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力全面加大；三是資金分散，適時(shí)性差，效率較低；四是尚未形成一套系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。今后，政府的著力點(diǎn)在于：繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼力度；二是依據(jù)WTO規(guī)則和國(guó)際慣例優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)；三是建立健全農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)的法律和財(cái)政預(yù)算體系；四是按單一制原則重新設(shè)計(jì)實(shí)施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的組織機(jī)構(gòu)，提高資金的使用效率。

（七）大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，努力推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重任，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要意義。近年來(lái)，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)都把加快農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)，其農(nóng)村社會(huì)事業(yè)已獲得長(zhǎng)足進(jìn)展。但受某些體制、觀念或認(rèn)識(shí)方面的深層原因的制約，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是西部農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展依然滯后。一是農(nóng)村公共事業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村水利設(shè)施嚴(yán)重老化，鄉(xiāng)村道路發(fā)展緩慢，農(nóng)村教育發(fā)展債務(wù)纏身，文化廣播設(shè)施匱乏；二是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)投入嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力匱乏，鎮(zhèn)村債務(wù)繁重，融資渠道狹窄，“一事一議”落實(shí)難度大，農(nóng)村中介組織根本無(wú)力支撐。這就要求：首先，政府要強(qiáng)化自身對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的主導(dǎo)作用，不斷提高其社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力，堅(jiān)持用“從群眾中來(lái)到群眾中去”工作方法，科學(xué)規(guī)劃，勤力指導(dǎo)，努力促進(jìn)新農(nóng)村社會(huì)事業(yè)有序建設(shè)和科學(xué)發(fā)展；其次，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的制度建設(shè)，加大農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行力度；第三，深化公共財(cái)政體制改革，加大農(nóng)村社會(huì)事業(yè)資金投入及其整合力度，建立與新農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效保障機(jī)制；第四，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)事業(yè)管理人員和業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，提高農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的質(zhì)量。第五，鼓勵(lì)全社會(huì)群策群力、和衷共濟(jì)投身農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)，創(chuàng)新以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制；第六，建立農(nóng)村社會(huì)事業(yè)評(píng)價(jià)目標(biāo)和考核體系。

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