我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)體系的若干問題探討

徐 健，熊先祥，雷奇峰，武以博

（國防科工局核技術支持中心，北京 100037）

以核設施退役與放射性廢物治理專項項目,“我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系研究”為依托，全面調(diào)研了我國在高放廢物地質(zhì)處置領域的法規(guī)標準體系建設方面已有的政策文件，分析了我國現(xiàn)有的高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)與標準體系框架，對比國外先進核能國家的經(jīng)驗，提出了我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系建設的思路。

1 主要研究內(nèi)容

1）調(diào)研我國在高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)、標準體系建設方面的國家立法、標準體系建設方面的現(xiàn)狀和進展。

2）就上述調(diào)研結果進行全面分析。

3）對比世界核能先進國家在該領域的工作思路和具體做法。

4）在上述基礎上，認真分析和總結我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系建設存在的問題及原因，為推動我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系立法建設工作、給政府部門解決其中存在的問題、加快我國高放廢物地質(zhì)處置具體工作進展打下一定的基礎。

2 國內(nèi)現(xiàn)有法規(guī)標準體系分析

和世界大多數(shù)國家一樣，我國自1985年起對高放廢物地質(zhì)處置開展了大量前期研發(fā)工作［1］，伴隨著這些研究工作的開展，國務院立法機構、國家核行業(yè)主管部門及相關政府部門等就該領域涉及法律法規(guī)體系的建設開展了部分工作，制訂并頒布了以下政策文件。

2.1 法律法規(guī)

截至目前，我國涉及高放廢物地質(zhì)處置的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國放射性污染防治法》、《放射性物品運輸安全管理條例》、《放射性廢物安全管理條例》等文件。

2.1.1 《中華人民共和國放射性污染防治法》

2003年，全國人大常委會頒布實施了《中華人民共和國放射性污染防治法》（下稱“放污法”）?！胺盼鄯ā睆膰覍用婷鞔_了我國高放廢物和α廢物實施集中深地質(zhì)處置的基本政策、選址規(guī)劃編制與地方政府的支持、廢物產(chǎn)生單位的責任、廢物處置單位的設立要求等內(nèi)容，為高放廢物地質(zhì)處置工作的開展提供了基本的法律保障，是我國核領域在完善國家基礎法規(guī)方面取得的一項重大進展。

2.1.2 《放射性物品運輸安全管理條例》

2009年9月，國務院頒布實施了《放射性物品運輸安全管理條例》，條例對放射性物品的運輸及相關運輸容器的設計、制造等進行了全面詳細的規(guī)定。該條例對高水平放射性廢物和乏燃料的運輸及相關運輸容器制造的取證、設計及具體運輸?shù)纫幌盗谢顒雍拖嚓P獎懲進行了詳細闡述。

2.1.3 《放射性廢物安全管理條例》

2011年12月，國務院以第612號令形式發(fā)布了 《放射性廢物安全管理條例》。條例對高放廢物地質(zhì)處置工作的政府管理主體及其職責、具體工作的組織實施者、地方政府的職責及從事該領域工作單位的資質(zhì)要求等進行了明確規(guī)定。為推進高放廢物地質(zhì)處置后續(xù)工作奠定了基礎。

此外，還有部分與高放廢物地質(zhì)處置工作相關聯(lián)的法律文件，主要有 《環(huán)境保護法》和 《環(huán)境影響評價法》，這兩部法律明確了核活動環(huán)境影響評價工作程序。

上述法律法規(guī)的頒布，部分解決了高放廢物地質(zhì)處置的相關問題，如深地質(zhì)處置的技術路線［2］。但并未徹底和全面解決該領域所面臨的管理、經(jīng)費、科研等問題。

2.2 部門規(guī)章和規(guī)劃

在高放廢物地質(zhì)處置方面，核工業(yè)相關政府部門也針對該領域發(fā)布了部分規(guī)章、辦法等文件。具體包括：

2.2.1 《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》

2010年，財政部頒布實施了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》［3］（財綜〔2010〕58 號）（下稱“辦法”）?！稗k法” 規(guī)定了乏燃料處理處置基金的征收對象、征收標準、征收原則及使用范圍等事項。并對民用核電產(chǎn)生乏燃料處理處置所需資金的征收對象、標準、原則及使用范圍等進行了規(guī)定。

2.2.2 《國防科技工業(yè)軍用核設施安全監(jiān)督管理規(guī)定》

1999年11月8 日，國家國防科技工業(yè)委員會發(fā)布了《國防科技工業(yè)軍用核設施安全監(jiān)督管理規(guī)定》（下稱“一號令”）?！耙惶柫睢钡倪m用前提是將高放廢物地質(zhì)處置設施作為軍用核設施來監(jiān)管，就政府部門的職能協(xié)調(diào)方面而言，具有很大的討論空間。

2.2.3 《高放廢物地質(zhì)處置研究開發(fā)規(guī)劃指南》

2006年2月，原國防科工委聯(lián)合原國家環(huán)保局（核安全局）、財政部、科學技術部等有關部委發(fā)布了《高放廢物地質(zhì)處置研究開發(fā)規(guī)劃指南》，對推進當前高放廢物地質(zhì)處置領域相關科研工作的開展起到了積極作用。

上述部門規(guī)章和規(guī)劃僅部分解決了高放廢物地質(zhì)處置工作中遇到的問題。

2.3 技術導則與標準

除上述法律法規(guī)及部門規(guī)章等針對高放廢物地質(zhì)處置的政策性文件外，相關政府部門也在努力對涉及該領域各階段工作所需的技術導則及標準進行完善。

1998年，國家核安全局發(fā)布了《放射性廢物地質(zhì)處置庫選址》。

2002年，國家技術監(jiān)督局發(fā)布了《放射性廢物管理規(guī)定》。

2013年5月，國家核安全局批準發(fā)布了《高水平放射性廢物地質(zhì)處置設施選址》（HAD 401/06—2013），對高放廢物地質(zhì)處置設施的選址目標、階段劃分、選址準則、所需資料和質(zhì)量保證等方面提出了明確要求，為選擇合適的高水平放射性廢物地質(zhì)處置設施場址提供指導。

除此之外，針對高放廢物地質(zhì)處置工作的各環(huán)節(jié)尚未有其他的可供參考的導則與標準?？紤]到高放廢物地質(zhì)處置是一個系統(tǒng)性工程，其中涉及多種學科、多個門類，因此需要分門別類有針對性地制定相應的標準或?qū)t。

目前，作為國家核工業(yè)行業(yè)主管部門，國防科工局正在委托有關科研單位組織編寫高放廢物地質(zhì)處置領域的相關技術標準和導則，預計將會有一個大的突破。

3 國外相關法規(guī)標準體系分析

3.1 國際組織

3.1.1 國際原子能機構（IAEA）

在法規(guī)方面，為保證放射性廢物和乏燃料的長期安全管理，IAEA制定了 《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》［4］。2003年11月聯(lián)合公約第一次審議會在維也納召開，這標志著在該領域唯一具有國際法律效力的文件已進入全面實施階段。

在標準方面，IAEA正在制訂有關放射性廢物安全的系列標準，包括通用標準、處置前管理、處置、退役和環(huán)境整治5個方面，分為安全法則、安全要求和安全導則3個層次。其中已出版和正在編制的高放廢物地質(zhì)處置安全標準有：安全法則（放射性廢物管理原則）；安全要求 （放射性廢物的地質(zhì)處置）；安全導則（地質(zhì)處置設施的選址，放射性廢物地質(zhì)處置設施的設計和運行，放射性廢物處置設施的安全評價，放射性廢物處置設施和活動的安全管理系統(tǒng)）。

3.1.2 國際輻射防護委員會（ICRP）

ICRP針對放射性廢物處置輻射防護發(fā)布了一系列報告，先后出版了《固體放射性廢物處置的輻射防護原則》（ICRP-64）［5］、 《潛在照射的防護：概念框架》、《放射性廢物處置的放射防護政策》（ICRP-77）、《適用于長壽命固體放射性廢物處置的輻射防護建議》（ICRP-81）等多個出版物，針對高放廢物地質(zhì)處置的安全目標提出了相關建議。

3.2 世界有關國家

綜合國外高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)建設來看，國外涉及高放廢物地質(zhì)處置的法規(guī)包括法律（綜合法或?qū)ｉT法）、法規(guī)（條例）、部門規(guī)章等，形成了較為完善的法規(guī)體系框架。

3.2.1 美國

美國在高放廢物地質(zhì)處置領域?qū)嵭熊娒穹蛛x、先軍后民的政策。目前已建成軍工高放廢物處置庫，即高放廢物隔離處置示范庫（Waste Isolation Pilot Plant，即 WIPP）［6］。 該處置庫自1992年開始接受廢物，按計劃將于2033年左右關閉。WIPP是目前世界上唯一已經(jīng)投入運行的長壽命放射性廢物深層地質(zhì)處置庫，專門處置國防軍工超鈾廢物。與此同時，美國針對民用核領域產(chǎn)生的乏燃料和高放廢物處置的尤卡山計劃也已進行了多年研究，目前由于部分原因，尤卡山項目已經(jīng)處于停滯狀態(tài)。但顯而易見的是，兩者在具體實施方面采取了截然不同的政策、路線，也產(chǎn)生了完全相反的結果。相應地，美國國會、能源部、核管會及環(huán)保署等政府部門從國家層面和部門角度出臺了很多相應的法律法規(guī)和技術標準，這些政策文件的出臺為積極推進相關工作的開展起到了關鍵作用。

美國涉及高放廢物處置方面的法律主要有《核廢物政策法》和《能源政策法》。

在技術標準方面，美國能源部、國家環(huán)保局等有關部門制定和發(fā)布了一系列有針對性的技術標準。其中，在選址階段，最重要的是美國能源部根據(jù)《核廢物政策法》制定的《核廢物處置庫選址指南（10CFR960）》和《尤卡山場址的選址指南 （10CFR963）》兩個選址標準，前者為最初的能源部選址標準，后者為修改的專門針對尤卡山場址的能源部選址標準。

3.2.2 芬蘭

芬蘭的高放廢物地質(zhì)處置項目的決策層次已上升到國家級層面，其法規(guī)體系分為3個層次，即國家制定的法律、政府部門發(fā)布的法規(guī)性文件（法令）和監(jiān)管部門發(fā)布的監(jiān)管導則。相關法律有核能法（990—1987）、核能法令（161—1988）以 及 輻 射 法 （592—1991）、輻射法令（1512—1991）等主要法規(guī)和部門規(guī)章。

為落實相關法律要求，芬蘭政府發(fā)布系列政府法令和監(jiān)管導則。主要政府法令有關于核廢物處置安全的政府法令（736—2008），主要的監(jiān)管導則有乏燃料處置的長期安全（YVL 8.4）和乏燃料處置設施運行安全（YVL 8.5）。

從目前來看，由于芬蘭國內(nèi)高放廢物地質(zhì)處置方面法律法規(guī)標準體系較為完善，相關工作扎實推進，取得了很好的成效，是世界上為數(shù)不多的成功實例之一。

3.2.3 法國

20世紀50年代至今，法國的核工業(yè)主管部門制定了較為完善的法律體系，覆蓋了核工業(yè)前端到后端的各個環(huán)節(jié)。具體包括：法國國民議會和參議院根據(jù)法國通用法令，分別制定了《放射性廢物研究法》、《放射性材料和放射性廢物計劃法案》及《放射性物質(zhì)和廢物管理的計劃法令》［7］。

根據(jù) 《放射性廢物研究法》，法國目前核廢物管理體制為：國會制定有關法律，相關政府部門負責制定相關政策和頒發(fā)許可證。ANDRA作為執(zhí)行機構，負責法國國內(nèi)所有放射性廢物的長期管理。

在標準方面，法國管理機構于1991年6月頒布了一個基本安全規(guī)則《基本安全條例》。這個文件將被用作日后地質(zhì)處置庫選址和建造的標準。

4 主要問題分析

總的看來，我國在涉及高放廢物地質(zhì)處置的法規(guī)標準體系建設方面取得了部分進展，這使高放廢物地質(zhì)處置工作有了基本的法規(guī)依據(jù)；部分技術標準的出臺為開展相關工作提供了依據(jù)。但研究也表明我國高放廢物地質(zhì)處置領域法規(guī)標準體系的建設還處于初級階段，相比于世界核能先進國家的進展還有很大差距。

4.1 法律法規(guī)層面

我國關于高放廢物地質(zhì)處置法律法規(guī)不完整，不健全，現(xiàn)有法律法規(guī)及管理性文件尚不成體系。在國家法律中，未能明確政府管理責任主體的具體職責、資金籌措與管理及決策程序、沒有明確對地方政府等相關利益方的獎勵和懲罰機制等問題。

首先，立法建制差距還較大，缺失較多，包括管理、監(jiān)管等法規(guī)與政策。如在落實《中華人民共和國放射性污染防治法》的有關法律要求方面，國務院尚未就高放廢物貯存、處置單位的設立出臺具體辦法。同時，《放射性廢物安全管理條例》并未明確如何具體組織實施，包括實施主體的確定、研發(fā)經(jīng)費的籌措與管理等。

其次，沒有出臺涉及高放廢物地質(zhì)處置場址地質(zhì)條件、高放廢物地質(zhì)處置需求和環(huán)境影響評價等問題的法規(guī)文件。

此外，高放廢物地質(zhì)處置管理體系不完整、不健全。如政府部門管理體系分工不明晰、不具體，缺乏以法律或政府指定或授權的實施高放廢物地質(zhì)處置研究開發(fā)的執(zhí)行主體等。

最后，現(xiàn)有法規(guī)對資金籌措模式和管理方式?jīng)]有明確的規(guī)定與界定，尚未形成一套完整的高放廢物地質(zhì)處置工作的經(jīng)費收儲、管理與使用機制，處置工作經(jīng)費來源、組成、經(jīng)費比例和使用辦法等均不明確。

4.2 部門規(guī)章層面

除上述法律法規(guī)層面存在的問題外，在國家有關核工業(yè)管理部門層面也缺乏與上述法規(guī)配套的部門規(guī)章，目前的部門規(guī)章也僅僅從監(jiān)管和乏燃料管理方面出臺了部分規(guī)章，但對于高放廢物地質(zhì)處置這一涉及領域廣、牽涉學科多的領域來說，目前的工作遠不能解決如部門協(xié)調(diào)、跨部門專家咨詢、科研項目的重復投資以及工程開發(fā)等等方面的問題。

4.3 技術導則與標準層面

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國在高放廢物地質(zhì)處置領域的技術導則、標準的研究和制定工作嚴重滯后，甚至幾近于空白，這造成實際工作遇到的許多關鍵性難題無法得到及時、有效的解決，嚴重影響了高放廢物地質(zhì)處置工作的開展。

5 結論和建議

5.1 我國高放廢物地質(zhì)處置需做的工作

綜合考慮我國未來一段時期核電事業(yè)高速發(fā)展的要求和高放廢物地質(zhì)處置工作的實際需要，結合我國放射性廢物處理處置工作管理體制與運行機制的歷史延續(xù)性、體制特殊性，在收集、梳理和對比國內(nèi)、外相關的法律法規(guī)、標準體系及已有實踐經(jīng)驗和研究成果的基礎上，研究認為，目前主要有幾方面工作亟待啟動：1）盡快建立我國高放廢物處置的法規(guī)標準體系框架，從法律層面明確我國高放廢物處置的戰(zhàn)略、責任、管理體制、運行和決策程序，并依法完善法規(guī)、規(guī)章及技術導則和標準；2）從國家層面明確國家軍工、民用產(chǎn)生的高放廢物和乏燃料集中地質(zhì)處置政策；3）建立經(jīng)過法律或政府授權的執(zhí)行、咨詢和資金管理機構和高放廢物處置實施的責任主體；4）明確經(jīng)費來源、收支原則、涵蓋范圍及管理機制，建立咨詢機構，進行技術監(jiān)督，為政府的科學決策提供技術支持；5）明確我國高放廢物地質(zhì)處置的許可標準和程序、監(jiān)管要求；6）明確政府層面在科研、工程、決策、許可等方面的協(xié)調(diào)機制政策，并通過相關條款來進一步提高地方政府的參與度和積極性；7）從法規(guī)層面明確高放廢物地質(zhì)處置工作的實施組織、資金系統(tǒng)、選址過程和時間節(jié)點表，形成高放廢物地質(zhì)處置工作開展的基本法；8）在充分研究國外相關標準的基礎上，根據(jù)國內(nèi)情況及對地質(zhì)處置安全要求、安全導則和安全評價研究的成果，啟動地質(zhì)處置安全要求和安全導則等標準序列的編制和發(fā)布；9）明確高放廢物處置地下實驗室和處置庫的選址、設計、建造、運行和關閉的要則；10）明確相關設施的安全要求和監(jiān)管要求，明確研究開發(fā)工作、信息管理和應用的要則等。

5.2 法規(guī)標準體系框架建設

針對上述工作，綜合我國具體國情、社情和民情，經(jīng)過與政府機關、審管機構、主管單位、實施單位、科研院所等相關單位的溝通協(xié)調(diào)，研究認為：解決上述問題，首先需要有相關的法規(guī)和部門規(guī)章作保障，建立、健全并規(guī)范政府對此項工作的決策、管理和引導機制，充分發(fā)揮政府決策和支持機構的作用。同時，需要逐步制定并完善相關的標準體系，以便科學、有序、規(guī)范地開展和評價所涉及的各項技術工作，使各項具體工作按照預定的目標 （包括階段性目標）和要求，平穩(wěn)、有序地得到執(zhí)行。以下是研究提出的我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系框架建議。

5.2.1 法律法規(guī)制定

在正在制定的 《中華人民共和國原子能法》或 《中華人民共和國核安全法》中納入有關高放廢物地質(zhì)處置的條款。主要包括：1）規(guī)定核能利用單位對于相關活動產(chǎn)生的放射性廢物（含高放廢物）的管理職責和義務，并明確放射性廢物管理相關各方的具體義務和職責；2）規(guī)定所要處置的高放廢物和乏燃料的來源和路線；3）規(guī)定建設高放廢物地質(zhì)處置設施的決策程序、監(jiān)管部門及其他相關部門的職責；4）規(guī)定高放廢物管理經(jīng)費的籌措方式、管理部門及其職責、使用方式與方向等；5）規(guī)定公眾參與的形式、公眾參與對決策的影響評價等。

落實 《中華人民共和國放射性污染防治法》的法律要求，依照 《中華人民共和國放射性污染防治法》中的要求，可以考慮制定《高放廢物地質(zhì)處置條例》。

5.2.2 部門規(guī)章制定

落實《放射性廢物安全管理條例》的法規(guī)要求，根據(jù)實際需要制定部門規(guī)章。由國防科工局制定 《高放廢物地質(zhì)處置管理規(guī)定》，明確規(guī)定：1）高放廢物地質(zhì)處置庫選址規(guī)劃的編報辦法與程序；2）高放廢物地質(zhì)處置相關地質(zhì)、環(huán)境、社會經(jīng)濟條件以及高放廢物地質(zhì)處置場所建設用地等方面的具體要求。

另外，需相應制定下列管理辦法或?qū)嵤┘殑t：1）《高放廢物地質(zhì)處置科研項目管理規(guī)定》；2）《高放廢物地質(zhì)處置場址比選管理規(guī)定》；3）《高放廢物地質(zhì)處置風險評估管理辦法》；4）《高放廢物地質(zhì)處置場所建設用地管理辦法》；5）《高放廢物地質(zhì)處置安全監(jiān)督管理規(guī)定》及《高放廢物地質(zhì)處置環(huán)境影響評價管理規(guī)定》；6）《高放廢物地質(zhì)處置地下實驗室管理規(guī)定》和《高放廢物地質(zhì)處置庫管理規(guī)定》等。

5.2.3 技術導則與標準制定

在已有的和計劃制定的法律法規(guī)和部門規(guī)章的基礎上，進一步制定符合實際的技術導則或標準：1）選址和場址評價導則或標準；2）圍巖巖性和工程性質(zhì)方面的導則或標準；3）工程屏障的技術要求；4）安全評價方面的技術要求；5）公眾參與、社會風險評估等方面的導則和標準。

［1］王駒.中國高放廢物地質(zhì)處置十年進展［M］.北京：核工業(yè)北京地質(zhì)研究院，2004.

［2］潘自強，錢七虎.高放廢物地質(zhì)處置戰(zhàn)略研究［M］.北京：原子能出版社，2009.

［3］國防科學技術工業(yè)委員會.高放廢物地質(zhì)處置資料匯編［R］.北京：國防科學技術工業(yè)委員會，2005.

［4］徐原.世界原子能法律解析與編譯［M］.北京:法律出版社，2011.

［5］郝建中.國外高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)匯編［M］.北京：原子能出版社，2007.

［6］ Jointconvention on the safety ofspentfuel management and on the safety of radioactive waste management［R］.Washington D.C.:United States Department of Energy，2005.

［7］徐健.法國放射性廢物［J］.放射性廢物管理與核設施退役，2009，（1）:19-25.