如何做好專項債券資金的使用及管理工作

張國凡

(林西縣財政局，內(nèi)蒙古 赤峰 024000)

受新冠肺炎疫情的持續(xù)影響，全球各地的經(jīng)濟都受到了不同程度的沖擊，我國由于對疫情的發(fā)展做出了正確的判斷加之對疫情防控的持續(xù)加強，成了全球2021年實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的主要經(jīng)濟體，內(nèi)蒙古自治區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也得到了良好的恢復(fù)，但由于新冠病毒新變異毒株的不斷出現(xiàn)，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響，為了充分發(fā)揮政府對宏觀經(jīng)濟的逆周期調(diào)節(jié)作用，充分發(fā)揮專項債券對地方穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險的重要作用，我國加大了對專項債券的發(fā)行力度，通過發(fā)行專項債券資金支持地方經(jīng)濟發(fā)展，從而拉動經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)2022年經(jīng)濟工作會議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)著重對2022年專項債券的使用及管理工作做出重要批示，2022年專項債券的使用及管理工作尤為重要，為此筆者根據(jù)工作實際，提出一些關(guān)于專項債券資金使用管理的建議，希望大家批評指正。

1 如何理解債務(wù)限額及專項債券

首先對債務(wù)限額和專項債券進行一個總體的了解，從而能更加深入的了解專項債券資金的實質(zhì)意義。

1.1 債務(wù)限額管理

為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，2015年起,財政部實施政府債務(wù)限額管理,要求市、縣政府舉借債務(wù)不得突破批準的債務(wù)限額,如果確需舉借債務(wù)的,須根據(jù)批準的限額提出本地區(qū)當年政府債務(wù)舉借和使用計劃并列入當年預(yù)算調(diào)整方案,報本級人大常委會批準后報內(nèi)蒙古自治區(qū)政府備案,并由內(nèi)蒙古自治區(qū)政府代為舉借。內(nèi)蒙古自治區(qū)對地方政府債務(wù)規(guī)模實行余額限額管理，政府舉債不得突破批準的限額，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳在國務(wù)院下達的限額內(nèi)，根據(jù)各地債務(wù)風(fēng)險和償債壓力，提出新增債務(wù)限額分配方案，報內(nèi)蒙古自治區(qū)政府批準后下達市、縣政府。財政部根據(jù)各地的可用財力及存量政府債務(wù)情況，核準各地的法定債務(wù)率，并根據(jù)債務(wù)率的高低，將債務(wù)水平由低到高依次劃分為綠、黃、橙、紅4個等級，從而量化反映地方的債務(wù)水平，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府對各市縣政府性債務(wù)進行動態(tài)監(jiān)測、評估和預(yù)警，確保不發(fā)生系統(tǒng)性財政金融風(fēng)險。

1.2 專項債券

專項債券的全稱為地方政府專項債券，是指省、自治區(qū)、直轄市為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖胱鳛橘Y金來源還本付息的政府債券。簡單地說，就是為了滿足地方政府對公益性項目建設(shè)的資金需求，選取一些有一定收益的項目，向這些項目定向發(fā)行債券，從而滿足項目建設(shè)的資金需求，通過項目運營后的利潤資金來償還債券本息。與專項債券對應(yīng)的債券還有一般債券，兩者的資金用途和還款來源不同，一般債券主要用于沒有收益或收益較低的公益性項目，需要各級政府以一般公共預(yù)算收入還本付息；專項債券主要用于有一定收益的公益性項目，需要以項目自身對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息。由于目前根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，省級以下地方政府不能發(fā)行債券，所以各級市縣政府只能通過自治區(qū)代為發(fā)行債券后再轉(zhuǎn)貸給地方使用，由地方履行還本付息義務(wù)，省級政府作為專項債券的發(fā)行主體對專項債券依法承擔全部償還責(zé)任，項目單位對市場化融資承擔全部償還責(zé)任。

2 專項債券的項目選擇及申報工作

專項債券資金的宿主是專項項目，如何選擇并申報專項項目顯得尤為重要，項目的選擇水平不僅關(guān)系到專項債券的申請成功率，更關(guān)系到以后的債務(wù)償還效率。下面就對項目的選擇及項目的申報節(jié)點需要注意的問題進行展開討論。

2.1 專項債券在項目選擇上應(yīng)注意的問題

由于專項債券的資金償還來源為專項項目的利潤收入，所以專項項目的選擇尤為重要。財政部和發(fā)改委會于每年年末對第二年新增專項債券的支持及禁止領(lǐng)域進行公布，目前2022年新增專項債券的重點支持領(lǐng)域為交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施(含糧食倉儲物流設(shè)施)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等領(lǐng)域；并明確了禁止類項目名單，對于樓堂館所、形象政績工程等領(lǐng)域嚴禁申報使用；專項債券可用于資本金的范圍被嚴格限制在鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等領(lǐng)域內(nèi)。根據(jù)以上規(guī)定各地在選項項目時一定把好項目的使用關(guān)，選擇一批符合政策，急需使用的公益性項目進行申報。在項目的選擇上要注意以下幾點：①必須是國家規(guī)定的專項債券的支持領(lǐng)域，嚴格禁止選擇負面清單類項目。②必須是可以自求平衡的公益性項目，可以由市場解決的產(chǎn)業(yè)化項目或無法達到自求平衡的公益性項目不在專項債券的支持范圍之內(nèi)。③項目必須是已經(jīng)納入國家發(fā)改委重大項目庫的項目。④項目的申報主體必須是政府及其部門，市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的平臺公司不得作為配套融資對應(yīng)的項目單位。⑤除可用作資本金的項目外，其他項目可申請專項債券總額不得超過該項總投資額的80%，其余不低于20%的資金來源應(yīng)為其他自有資金，項目的資金來源必須符合以上規(guī)定。⑥項目的本息償付保障倍數(shù)必須達到1.2倍以上。⑦申報金額必須在法定債務(wù)限額內(nèi)。⑧為了提高專項債券資金的使用集中度，目前內(nèi)蒙古自治區(qū)單個項目的專項債券申請額度應(yīng)不小于2 000萬元，同類項目可以打包成為一個項目進行申報。

2.2 專項債券項目申報應(yīng)做好哪些前期準備工作

專項項目確定后，就可以對項目的前期工作進行充分的準備，本階段需要注意完成以下工作：①制定整體的投融資規(guī)劃，規(guī)劃要充分考慮項目投資與籌資計劃。要對專項債券項目組合和中長期融資進行整體規(guī)劃。②確定合理的發(fā)行期限，項目的發(fā)行期限應(yīng)當與建設(shè)進度、資金需求、融資與收益自求平衡情況相適應(yīng)，應(yīng)當創(chuàng)新優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率。③結(jié)合項目實際對項目運營期的收入及支出情況進行合理的預(yù)測，從而初步確定融資規(guī)模及融資期限。④結(jié)合以上數(shù)據(jù)編制完整的可行性研究報告。⑤辦理國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證、項目設(shè)計書等各項前期手續(xù)。⑥根據(jù)項目的實際情況制定切實可行的績效目標，確定實現(xiàn)該目標的詳細路徑。⑦到當?shù)匕l(fā)展和改革部門取得項目批復(fù)，并納入重點項目庫。⑧取得有相關(guān)資質(zhì)中介公司出具的“一案三書”。⑨錄入當?shù)刎斦胤秸畟芾硐到y(tǒng)的儲備項目庫。

3 專項債券發(fā)行后的后期使用及管理工作

專項債券申請成功后，后期的資金使用及相關(guān)管理工作也非常重要，由于專項債券的實質(zhì)形式為債務(wù)資金，資金的使用要接受相關(guān)部門和社會公眾的監(jiān)督，為此我們不但要管好、用好這部分資金，還必須做到公開透明、講求效率。后期工作中要注意以下幾個節(jié)點的管理工作。

3.1 對專項債券在發(fā)行后的資金進行規(guī)范化管理

專項債券經(jīng)過各級財政及發(fā)改部門審批通過后，會由內(nèi)蒙古自治區(qū)財政部門通過相關(guān)金融機構(gòu)向社會公開發(fā)行。資金募集后及時向地方轉(zhuǎn)貸，債券在發(fā)行期后的第二天便開始計息，根據(jù)不同的期限其利率也不盡相同，由于該資金屬于債務(wù)資金，資金使用與否都會產(chǎn)生利息，從這個角度來講，各級政府要盡量壓減資金的閑置時間，從而盡最大可能提高資金的使用效率。本階段各級資金監(jiān)管部門要做好以下幾方面的管理工作：①加強資金使用的時效性管理，根據(jù)工程進度及時撥付工程款。②加強對資金撥付的監(jiān)督管理，保證資金的撥付安全。③加強對撥付資金的使用監(jiān)督，保證資金撥付與項目施工同步，撥付的資金完全用于項目的建設(shè)上。④項目進入運營期后，要通過在銀行開立專戶的方式，將取得的收益專戶專賬進行管理。⑤加強對項目運營的管理，對項目的收入及支出進行規(guī)范化核算，提高利潤水平，保障有充足的資金履行債務(wù)的償還義務(wù)。⑥債券到期后及時履行債務(wù)的還本付息責(zé)任，保障政府的社會公信力。

3.2 做好專項債券的信息披露工作

按照國家相關(guān)規(guī)定,地方政府、財政部門、主管部門及項目單位要根據(jù)相關(guān)規(guī)定及時規(guī)范披露專項債券及相關(guān)項目信息。財政部門在披露的專項債券信息中至少應(yīng)包含項目概況、項目預(yù)期收益、專項債券期限與規(guī)模、融資平衡方案、發(fā)行計劃安排等信息。行業(yè)主管部門和項目單位應(yīng)披露項目實施進度、專項債券資金使用情況等信息。各方主要做好以下幾方面工作：①按照有關(guān)規(guī)定及時披露專項債券的基本信息、財政經(jīng)濟運行及相關(guān)債務(wù)總體情況、項目及對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r、風(fēng)險揭示以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息。②專項債券發(fā)行人要嚴格遵循信息披露誠實信用原則,不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏,保障投資者及時獲取所投資債券項目真實、可靠、有效的有關(guān)重要信息。③債券項目在債券發(fā)行前，要對項目的投融資及盈利水平進行全面的公開。④在專項債券存續(xù)期內(nèi),債券發(fā)行人須持續(xù)披露項目的總體情況、募集資金的使用情況、對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r以及可能影響專項債券償還能力的其他重大事項等信息。⑤每個年度終了，各級政府要對年內(nèi)使用專項債券資金的項目進行公開，對項目的運營、利潤、償債等情況進行詳細的公開，從而接受社會的監(jiān)督。

3.3 做好專項債券的后期績效評價工作

按照財政部的相關(guān)規(guī)定，財政部門、項目主管部門和項目單位要以專項債券支持項目為對象，通過事前績效評估、事中績效運行監(jiān)督、事后績效目標實現(xiàn)等環(huán)節(jié)，推動提升債券資金的配置效率和使用效益，加強地方政府專項債券項目資金的績效管理，提高資金的使用效益，有效防范政府債務(wù)風(fēng)險。績效管理工作應(yīng)當遵循以下5個方面原則。

3.3.1 科學(xué)規(guī)范管理原則。專項債券項目資金績效評價實行全生命周期管理。堅持“舉債必問效、無效必問責(zé)”的管理理念。建立規(guī)范科學(xué)的工作流程和指標體系，推動績效管理工作有序科學(xué)規(guī)范開展。

3.3.2 各部門協(xié)同配合原則。各級財政部門負責(zé)牽頭組織專項債券項目資金的績效管理工作，督促并指導(dǎo)項目主管部門和項目單位具體實施各項管理工作，各部門相互配合協(xié)同合作，提高債券資金的管理及使用水平。

3.3.3 信息公開透明原則?？冃畔⑹菍ｍ梻椖啃畔⒌闹匾M成部分，應(yīng)當依法依規(guī)進行公開，自覺接受社會的監(jiān)督，通過信息公開推動和提高專項債券資金的使用效率。

3.3.4 目標制定可實現(xiàn)原則。要根據(jù)實際情況制定切實可行，通過努力可以實現(xiàn)的績效目標，績效目標即不能脫離實際，又不能設(shè)立太低，要制定出經(jīng)過努力可以實現(xiàn)的目標，確?？冃У目沙掷m(xù)性。

3.3.5 注重強化結(jié)果運用原則。要突出績效管理結(jié)果的激勵約束作用，將考核的績效結(jié)果應(yīng)用于今后的工作中，使管理結(jié)果成為以后專項債券額度分配的測算因素，并與相關(guān)管理措施和政策試點相掛鉤，提高績效結(jié)果的實際運用范圍。

4 結(jié)束語

專項債券資金的使用和管理工作是政府資金管理的重要組成部分。專項債券資金的管理不僅關(guān)系到社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時還關(guān)系到政府公信力的具體體現(xiàn)。通過專項債券資金的使用，可以極大的促進內(nèi)蒙古自治區(qū)社會基本建設(shè)的投入，對于內(nèi)蒙古自治區(qū)公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有極大的積極促進作用。專項債券的使用不但對于拉動消費提高社會經(jīng)濟發(fā)展有較高的刺激和促進作用，還可以帶用大批民間資本實現(xiàn)投資，從而提高整個社會的經(jīng)濟發(fā)展水平。可以形象的將專項債券比喻為是一瓢引水，通過這瓢引水的帶動，不僅可以帶來甘甜的井水，還會潤澤一方土地。作為各級政府部門，2022年我們要加強對專項債券資金的使用及管理工作，將專項債券做成民心債、放心債，通過專項債券的使用，提高內(nèi)蒙古自治區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，建設(shè)更多群眾滿意、社會認可的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，提高人民群眾的生活水平和社會認同感，讓專債資金更快更好地為內(nèi)蒙古自治區(qū)的公益建設(shè)貢獻力量，更好地為內(nèi)蒙古2 400多萬人民群眾謀幸福。